印度智库对“一带一路”倡议的认知分析

■ 李德杰

中央党校（国家行政学院）研究生院 北京 100091

1 引言

成功的外交决策取决于两个方面：一是充足信息的获取；二是对于信息的有效性分析。由于现代社会信息获取技术能力的极大增强，政策制定者经常被超出他们能力范围的信息所包围——在许多国家，问题不是信息的缺乏，而是信息的雪崩[1]。这就使得真正有用的信息即使没有超出政策制定者的专业领域和理解范围内，也会被大量的其他无效的信息所掩盖。因此，为了实现可靠、可理解、有效的信息梳理和系统性分析，各国的决策者越来越倾向于选择专业研究机构来为专业化的公共决策提供帮助，“智库”也在这一背景之下逐渐兴起。智库以提供学术辩论、信息资源分析等形式提供建议，为决策者制定公共政策和公众理解公共政策提供更为清晰的思路。因此，公共政策的决策过程越来越多地受到智库等国家特定机构的分析、想法和建议的影响，而这些知识体系已高度嵌入国家政治和经济体系中[1]。

在印度转向自由化和拥抱全球化的过程中，政府决策者认识到了官僚决策的局限和智库的作用。其越来越倾向于摆脱指挥模式，放开决策过程，这为智库和其他相关非政府机构在决策领域发挥关键作用创造了机会。在此过程中，随着政府资金的支持和国外智库资金的注入[2]，印度出现了大量的智库机构从事分析、影响和塑造公共政策的业务，成为印度政府决策的重要部分。例如，由印度国防部拨款的国防分析与研究所（The Manohar Parrikar Institute for Defence Studies and Analyses），是研究印度国家安全问题的重要参谋机构，经常承接国防部、外交部、内政部和国家安全委员会的课题，并配合政府出台重大研究报告[3]。

而中国作为印度最大的邻国，对印度的外部影响举足轻重。尤其是近年来随着中国发展的加快以及由此产生的越来越大的国际影响，关于中国的研究也成为印度智库的重要研究方向。例如，作为印度最著名的综合类社会智库之一，印度观察家基金会（Observer Research Foundation）定期发布《中国周刊》《中国军事观察》《南海观察》等研究中国和东亚的刊物，它们成为其国别研究方向重要的出版物[4]；而专门研究中国的金奈中国研究中心（Chennai Centre for China Studies）也成为世界知名、印度著名的国际问题研究机构之一。

因此，关于印度智库对中印关系的理解，尤其是对新近的中国对外战略的认知方面的相关研究，应该成为智库研究的重点议题。而随着“一带一路”倡议成为新时代中国的顶层对外合作框架，关于该倡议的研究也成为印度智库的重要研究方向。

国内目前关于印度智库对“一带一路”倡议认知的研究成果，大致可以分为两类：一类是侧重从总体上分析印度非官方的民间层面（包括智库、媒体、学者等）的认知，例如，林民旺[5]从印度社会认知的视角，解读印度社会特别是专家学者对“一带一路”倡议所带来的经济机遇与战略忧虑的分歧态度；另一类则聚焦“一带一路”倡议中的某些领域，例如，申钟秀[6]对印度智库的认知研究主要侧重“数字丝绸之路”的层面，分析中印数字合作的前景。但是国内对印度智库对“一带一路”倡议认知的相关研究尚缺少系统性的研究成果，特别是缺乏对印度国内不同类型、不同立场智库的区分性研究。

因此，本文选用印度影响力较大的智库①美国宾夕法尼亚大学的“智库和公民社会项目”所发布的《全球智库报告2019》（2019 Global Go To Think Tank Index Report,GGTTI 2019）中，排名比较靠前的主要有观察家研究基金会、国防分析与研究所、布鲁金斯学会印度中心（Brookings Institution India）、金奈中国研究中心、梵门阁（Gateway House）、印度三军研究所（United Service Institution）、辨喜国际基金会（Vivekananda International Foundation）、陆战研究中心（The Centre for Land Warfare Studies）等8 家智库。但基于印度其他智库中仍有重要的学者，故本文引用的学者观点不限于上述8 家智库。，引用和讨论公开发表在智库网站的研究报告、重要的研讨会会议纪要，以及网站所发布的主要学者的文章著作等，分析其对于“一带一路”倡议实施的评价以及所提出的应对建议，并以此分析其认知的特点。

2 印度智库对“一带一路”倡议影响的认知

印度智库普遍认为，中国在成长为全球性经济大国的轨道上已经难以被逆转或被遏制。近年来，尽管中美之间在贸易和战略科技等领域的关系恶化，美国政府极力打压中国科技企业，但是印度智库学者普遍认为，这并不能改变中国作为全球供应链的重心的地位[7]，不能阻止中国成功地实现经济增长，而这才是中国崛起的关键[8]。随着中国实力的上升，中国的对外政策进行了调整：一方面，中国的总体政策是“成为强大的领导者，成为负责任的安全提供者”，并因此“影响全球安全和经济环境”[9]；另一方面，中国在应对与周边国家主权领土争端的具体问题上也有了“更多的中国自信”（greater Chinese assertiveness）[10]。有学者强调，凭借“一带一路”倡议的实施，特别是对互联互通的重视，中国展现出了引领和管理亚洲事务的可信性[9]，从而将本国强大的经济实力转换为对世界尤其是南亚地区的影响力。不仅如此，在这一过程中，拥有数据、金融和制造业优势的国有企业和民营企业的实力进一步获得成长，增强了中国的市场主导地位和经济治理能力[11]。

2.1 “一带一路”倡议对南亚的影响

从地理、文化、历史等角度来看，印度智库学者理所当然地认为印度拥有作为南亚天然领导者的合法地位[12]。同时，南亚区域合作联盟内部国家间的经贸关系整体度远远低于欧盟和东盟的现实，为中国“介入”南亚经济发展提供了空间。因此，中国与印度周边国家发展正常的投资关系，进行基础设施互联互通建设，被印度学者视为对印度对外贸易的“威胁”。当“一带一路”倡议的推进涉及印度现有优势领域时，印度学者更倾向于从权力政治的角度去理解这种转变。具体而言，这些讨论主要聚焦南亚经济发展规则的改变、中巴友好关系的延续与强化、中国在南亚文化存在增强等方面。

第一，印度智库认为，中国的经济影响力正在改变南亚经济技术发展的规则，特别是技术合作会挑战印度在周边地区的“数字优势”。印度学者认为，中国在推进“一带一路”过程中，寻求创建新的规则，以管控该地区的商业和金融体系，这可能会增强中国在印度周边地区的主导地位[13]。尤其是随着中国高科技企业“走出去”在深度和广度上的明显提升，部分印度学者开始担心印度在周边国家科技影响力的削弱。莫汗（Mohan）等[14]以印度的南亚卫星计划为例，认为这一计划对中国与印度的南亚邻国在空间合作上取得的重大进展基本上没有起到平衡作用，从而构成了对印度周边地区的数字外交挑战。

第二，印度智库的部分学者认为，中巴“一带一路”的合作会提升巴基斯坦的实力，从而鼓励后者在印巴关系中变得更为强硬。由于印巴间的历史和现实宿怨，中巴关系问题一直是印度看待中印关系的一个心结。而随着中国实力的提升，许多印度智库学者秉持“零和博弈”的传统权力竞争思维，想当然地将中巴关系视为中国在南亚次大陆限制印度实力发展的重要砝码和巴基斯坦平衡印度实力的重要支撑。拉贾戈帕兰（Rajagopalan）和比斯瓦斯（Biswas）在观察家研究基金会的一份联合报告中毫无根据地声称，中国帮助巴基斯坦发展核武器并提升其在导弹和其他运载工具方面的能力，是为了将印度束缚在南亚，从而很大程度上阻止了印度成为中国竞争对手的目标[15]。不仅如此，随着中印在边界西段地区领土矛盾的上升，有印度学者认为，中巴建立结盟或许为期不远了[16]。也有学者则将中巴合作放在中国总体西向战略的更大格局层面上来看。班得瑞（Bhandari）等[13]认为，中巴经济走廊可以使巴基斯坦成为地区枢纽，增加进入中亚能源领域的渠道。

第三，印度智库注意到中国文化在南亚的融入与改变。有学者认为，随着中国“一带一路”倡议在南亚的深入开展，除了南亚地区与中国间的经贸、技术关系会越来越紧密之外，大量的中国人到来，会将中国的文化传播到这些地方。潘达莱（Pandalai）通过描述其在斯里兰卡的所见所闻，介绍了在“一带一路”背景下，中国的儒家、佛教文化在斯里兰卡对外开放城市的影响，并据此认为，随着将自身文化融进南亚，中国将会把影响力植根于经济舞台以外的领域[12]。

2.2 “一带一路”倡议对政治关系影响的有限性

部分理性的印度智库认为，“一带一路”近期在南亚的影响不应被夸大，经贸合作并非必然会显著改善中国同相关国家的政治外交关系。

非常明显的一点是，中国与南亚对象国的经贸合作大大受制于各国国内形势。一方面，部分国家内政不稳定，对与中国发展经贸合作所需的稳定环境是一个重大威胁；另一方面，由于各国内部的分歧和党争，中央与地方之间、不同的执政党政府之间可能会采取分歧明显的政策。例如，哈桑（Hassan）认为，中巴经济走廊的建设面临着诸多重要障碍，地缘政治意义远大于经济发展意义。其原因包括巴基斯坦经济基础过于薄弱，巴基斯坦中央与地方之间、文官政府与军方之间关于走廊建设的分歧，巴方本土商业集团对外来投资的考量，以及美、巴、中之间微妙的三角关系等[17]。

另外，各国对参与“一带一路”的深度和广度要服从于其对外关系的考量。部分学者认为，大部分南亚国家也要考虑其与印度之间的关系。而与中国加强合作，更多的是其希望在印度之外多一个选择的结果。潘达莱指出，斯里兰卡与中国加强关系实际上平衡了与新德里的关系，缓解了自己（即印度——笔者注）的担忧；同时，试图从北京那里获得最有利的协议，以实现经济的复苏[12]。科克哈尔（Kochhar）也指出，尼泊尔的每一位领导人都利用反印情绪来煽动民众的民族主义情绪，并获得更高的领导职位[18]。随着南亚各国越来越深入地参与到全球化进程的整合，特别是参与到“一带一路”倡议的进程中，各国对华关系的加强，除了获得经济发展的机遇，也包括了制衡印度在南亚的实力优势的考量。同时，中国在处理与其他南亚国家的外交关系时也会顾虑到这些国家与印度固有的关系。潘达（Panda）等[19]就注意到了中国在2018 年提出的“中印+”合作框架，认为其旨在推动更加积极主动的、开放的南亚政策。

总体而言，印度智库学者认为，基于中国崛起的“一带一路”倡议出台是大势所趋，将对并且已经对南亚产生广泛影响。但是其也基本上认为，这种影响目前是有限的，尚未转换为中国在南亚更强的政治影响力。

3 印度智库应对“一带一路”倡议的认知

对上述问题的总体看法，决定了智库向印度政府献策的主要方向。作为对“一带一路”倡议的应对，印度智库提出的对外战略选择中，既包括要有限参与对华合作，也包括要转变战略关系。

3.1 有限参与合作：与中国“讨价还价”

部分深入研究中印之间经贸、投资关系的印度学者强调，虽然印度政府借中巴经济走廊穿越印巴争议领土等理由不参与“一带一路”倡议，从而避开了“实体经济走廊”，但是印度企业正不知不觉地参与中国的“虚拟经济走廊”。莫汗等[14]认为，这是中国产品价格低廉与印度本土电信公司在繁荣的国内市场追求快速商业利益双重叠加的结果。梵门阁的一份报告提供的数据表明，在上述方面，中国跨国企业在对印度初创企业的投资领域已经拥有了明显的先发优势。据该报告统计，在2020 年之前的五年时间里，印度30 家独角兽企业中，有18 家拥有中国企业的投资[20]。不仅如此，即使是总体上反对印度参与“一带一路”倡议、尤其是在意“中巴经济走廊”经过其所谓争端领土地区的智库，也主张有选择性地参与对华经贸合作。例如，历来对华观点偏强硬的梵门阁在一次内部研讨会中承认，鉴于中国在全球产业链的不可替代作用，实际上印度很难做到对华“脱钩”[21]。而库马尔（Kumar）则进一步认为，应该区别对待“一带一路”倡议中的不同项目——尽管印度不可能接受“中巴经济走廊”，但是可以参与“孟中印缅经济走廊”[22]。

较为积极的观点则从政治疏离不会完全阻碍商业合作的角度来看待印度参与“一带一路”。金奈中国研究中心重要成员、担任过印度财政部联席秘书的苏巴马尼安（Subramanian）认为，应该把印度与中国外交关系的龃龉搁置一旁，而重点讨论印度政府能否在不涉及主权的情况下，以本国可接受的条件参与“一带一路”[23]。苏巴马尼安以中日关系为例，认为领土主权争端可以与经贸关系分离[23]，这或许是其从中日之间长期的“政冷经热”的现象得出来的结论。然而，这类主张也要求与中国进行“讨价还价”。一方面，其认为，可以结合印度的优势产业和技术，借助“一带一路”扩大自身的影响力。例如，印度前外交官萨瓦尔（Sanwal）就认为，印度应该利用数字领域的优势，加强与中国在互联互通方面的合作，并寻求重新定义“一带一路”，以此扩大印度在伊朗、东南亚、非洲等印度洋周边地区互联互通建设方面的影响力[24,25]。另一方面，如印度前大使斯托不丹（Stobdan）所言，加入该倡议能够使印度利用中印间的相互依赖关系，促使中国在中巴关系、中国对印度采取“冒险行动”等方面让步，并设法在与中国的协调中获益[26]。

3.2 转变战略关系：主要是与美国接近

与美国战略关系的接近，是印度近年来对外战略调整的主要表现。基于印美两国已经签署《后勤交流协定备忘录》（LSA，2016）、《通信兼容与安全协议》（COMCASA，2018）、《地理空间合作基本交流与合作协议》（BECA，2020）等数份安全合作协议，对美战略合作的强化已经成为印度“对冲”“一带一路”倡议的既定安全战略[27]。但是这种安全合作是否要进一步提升到军事联盟层次，智库学者们仍然存在明显的分歧。

苏巴马尼安通过分析美国、日本、澳大利亚对于“四方安全对话”机制的不同态度，认为除非有地理上的毗邻和对来自另一个国家的威胁的共同认识，否则不可能有任何联盟[23]。其明确指出，目前为止，印度政府一直在避免四方安全机制的军事化，这与美国提出的对抗模式是不同的。因此，目前该机制所采取的实际行动主要局限于反恐合作等方面[23]。而在得知美印《地理空间合作基本交流与合作协议》即将签署时，一直提倡美印结盟的卡托希（Katoch）非常明确地说：“毫无疑问，目前中国正对印度构成威胁。结盟的好处似乎显而易见：一个国家的安全得到了支持，特别是联盟伙伴提供的军事支持。[28]”

4 印度智库对“一带一路”倡议的认知特点

有限对华合作与对美关系接近的战略选择，反映了印度智库对“一带一路”倡议的认知聚焦于解决两重矛盾：第一重矛盾是抓住中国发展机遇与防止“一带一路”冲击印度的地区影响力的矛盾；第二重矛盾则是印美合作“对冲”“一带一路”与保持外交自主性的矛盾。

4.1 第一重矛盾：中国机遇与地区挑战

印度智库诸多关于中国在印投资的报告中，无论是偏温和的还是偏强硬的，一般都是从营造印度的投资环境出发，主张加强对中国投资监管而非将两者“脱钩”②偏温和方面的报告有阿南什克里希南（Ananth Krishnan）的《向钱看：中国企业在中印关系中日益重要》（Following the money: China Inc’s growing stake in India-China relations，2020-03），偏强硬方面的报告有梵门阁的《中国在印投资》（Chinese Investment In India，2020-02）等。。即使主张中印之间在产业投资、战略科技等方面“脱钩”的学者，也并不完全反对中印之间的经济合作。但是在涉及中国与印度周边国家的经贸合作时，许多印度智库学者又强调地缘经济学的观点，认为经贸联系会增强中国的地缘战略优势。从这一矛盾的不同侧重方面出发，印度智库学者可以分为“机遇派”和“防范派”两类。

“机遇派”强调“一带一路”倡议对印度及周边地区可能带来的经贸合作发展机遇。莫汗[29]认为，印度应该从务实的态度出发，如果中国有助于实施其中的一些项目（即印度边境和跨境地区的互联互通），就应该与之合作，而不应该有任何政治上的犹豫。除苏巴马尼安主张以政治与经济分离的视角看待印度参与“一带一路”倡议之外，查图尔维迪（Chaturvedy）也认为，“一带一路”倡议可以产生巨大的经济、投资和就业机会，印度也可以利用该倡议来改善基础设施，提高与周边国家的互利互通[30]。

“防范派”则主要集中于关心“一带一路”投资对南亚各国港口、道路等基建项目的“外溢”影响。这些学者认为，中国正借此加强自己的优势，从而改变该地区的地缘政治格局。拉贾戈帕兰等[15]引用印度国防部的一份机密报告说，巴基斯坦瓜达尔港是“可以升级为海军基地的设施”，并且将“为中国未来在印度洋地区的存在提供巨大的指挥和控制能力”。还有学者则过分渲染“像汉班托塔港这样的资产可以用于军事用途”的可能性。尽管这些学者也意识到斯里兰卡政府实际上已经禁止将该港口用于军事用途，但其仍强调“一个对中国更友好的政府可能会在未来改变这一点”[13]。

另外，“防范派”从印度不参与“一带一路”倡议的替代性选择出发，认为印度要加强与周边国家的合作，实行“邻国优先”的对外合作政策[31]，同时加强与日本等其他大国的经贸联系[32]。

因此，强调中国的经贸合作对于印度是一种机遇，但是又不得不在意这种合作对南亚地缘政治格局的影响，就构成了印度智库聚焦解决的第一重矛盾。

4.2 第二重矛盾：对美接近与外交自主

在对美安全合作加强成为官方既定政策的背景下，鲜有学者再反对印度与美国的战略接近。但是，不同智库因研究重心的区别，对印美安全合作的限度有着不同的理解。其观点可以分为“有限说”与“强化说”两种。

“有限说”以研究经贸关系或中国问题见长的卡耐基印度中心、金奈中国研究中心等智库为代表。其学者（如苏巴马尼安、莫汗等）基本上倾向于从客观现实的角度认为印度对中国的威胁感知更多是处于想象阶段，中国现实中并未真正威胁印度的安全。因而，印度倒向美国联盟不必要，而且实践中也不可行。

“强化说”则获得了有军方或右派背景的印度三军研究所、陆战研究中心、观察家基金会、梵门阁等智库中更多学者（如卡托希等）的支持。其认为进一步强化印美安全合作，甚至建立某种形式的军事联盟才能更好地“对冲”“一带一路”倡议所带来的“安全威胁”。但是持“强化说”观点的智库学者对这种联盟在当前形势下是否可以真正实现也存在疑问。即便是总体主张对华强硬的梵门阁，其主要学者也在一次研讨会中不得不承认，从美国盟友在印太地区的军事能力现实出发，当前的四边安全机制议程可能与G7 等其他致力于改革多边主义的论坛更加类似[32]。

无论是“有限说”所强调的对美战略合作与外交自主性的平衡，还是“强化说”所反映的安全联盟倾向与现行机制不足的矛盾，充分反映了印度智库聚焦于解决利用对美战略合作以“对冲”“一带一路”的政治影响、又担心在日益加剧的中美竞争中丧失外交自主性而错失中国发展机遇的第二重矛盾。

在中美竞争日益加剧的新形势下，对于印度而言，无论是加强对美合作还是对华合作，抑或是对两者同时接近，几乎所有印度智库的出发点和落脚点均放在维护印度的战略自主方面。这与印度的大国外交传统是一脉相承的，也是国防分析与研究所等官方智库的部分学者（如潘达莱）在评价“一带一路”时，总是企图平衡这种矛盾的重要原因。

5 结论

在对“一带一路”倡议的认知上，印度智库提到的观点既包括要有限参与对华合作并借此对华讨价还价，也包括要转变战略关系，加强与美国的合作。这种选择主要是出于抓住中国发展机遇与防止“一带一路”冲击印度的地区影响力、印美合作“对冲”“一带一路”与保持外交自主性的双重矛盾。在这两种矛盾下，印度不同倾向的智库和学者的观点不尽相同，甚至分歧明显。

总体上而言，虽然主张对华强硬的智库影响力更大，但是出于对战略自主的考量，今后印度对华政策趋势仍有不同的可能性。当印度需要更多的经济合作，并且对美外交出现不利因素时，倡导加强对华合作的相关智库的建议会占据上风；当中印领土矛盾凸显，并且“一带一路”倡议所导致的结构性矛盾突出时，倡导加强对美合作“对冲”中国影响的智库声音会上升。对此，中国对印外交、特别是“一带一路”倡议在南亚的推进要保持谨慎的态度，既要避免领土争端影响两国关系大局，又要避免排他性的合作倡议而加剧与印度在南亚地区的结构性冲突。