习近平生态文明思想指引下生态文明建设国家法治实践

陈真亮，陈瑶琳

(浙江农林大学 生态文明研究院，浙江 杭州 311300)

习近平总书记指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。生态文明是社会文明发展的高级文明形态[1]。党的十八届三中全会强调要把生态文明摆在突出位置，这是生态文明法治化与法治文明生态化的必然产物[2]，其核心理念在于生命共同体、人类命运共同体和两山理论[3]，并以经济政治文化社会生态秩序为制度推手[4]。法治是生态文明建设的重要基础和保障，在习近平生态文明思想与法治思想指引下，中国形成了宪法、法律、政策及党内法规协同的生态文明法治体系。党的十八大以来，党中央坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，加大生态环境保护建设力度，推动生态文明建设实现整体推进。“十四五”规划要求“完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系”。党的二十大报告再次强调“大力推进生态文明建设”“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。生态文明建设是走向绿色发展的必经之路，历经初步形成、深化发展和丰富完善等三个阶段，正日益发挥积极作用[5]，通过加强环保教育力度、改善消费模式、发展循环经济及建立干部考核评价体系已解决生态文明建设中存在的问题[6]。本研究以习近平生态文明思想为指引，重点对近十年来党内法规和国家法律法规协同下的生态文明法治建设成就做一系统梳理，剖析其典型做法，评估实践成效，提炼经验启示，以促进生态文明法治体系的完善与生态环境治理的现代化。

一、生态文明建设国家法治实践的典型做法

生态文明法治建设在生态文明建设中具有根本性的保障作用，为中国生态文明建设提供法治保障。具体到生态文明国家法治实践，需要将生态文明的核心理念融入立法、执法、司法、守法等法治运行的全过程，即构筑以“四梁八柱”的法律规范体系为内核，以“协同高效”的法治实施体系、“权力制衡”的监督体系为有力支撑的国家生态文明法治体系，彰显生态文明法治实践的立体化。

(一)构筑“四梁八柱”的生态文明法律规范体系

生态文明法律规范体系强调结合人类自身的进步与自然生态环境的可持续性，构建新型的人与自然关系，是对党中央、国务院决策部署的具体化保障，也是切实加强地方政府和环境保护部门生态文明建设的有效途径。“四梁八柱”是对中国生态文明法律规范体系的系统性描述，是生态文明建设的运行准则，在生态文明建设中起到至关重要的作用。我国建立健全从源头预防到过程控制再到损害赔偿、责任追究为一体全过程控制的生态环境保护体系，继而形成由法律制度、经济制度、政治制度等所构成的生态文明制度体系，架构以生态文明法律政策组成的正式制度、以价值观念风俗习惯为主的非正式制度组成的生态文明法律的“四梁八柱”[7]。

我国坚持树立人与自然和谐共生的立法理念，以“体系化”的思路逐步推动生态文明建设重点领域立法，生态文明“四梁八柱”制度体系全面构建，生态文明法治规范体系日臻完善。中国生态法规政策体系总体较为完善和合理，现行有效的生态环保类法律共有30余部、行政法规100余部，现已形成以《环境保护法》为基本法，以污染防治、自然资源、生态保护三方面法律为主干，涵盖大气、水体、声音等各类环境要素和山水林田湖草沙等各类自然生态系统，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的生态文明法律规范体系，对我国生态文明建设能够起到推动和保障功效[8]。与此同时，我国积极推进“环境法典”的编纂研究工作，已列入全国人大的立法计划；并将适时开展长江、黄河、自然保护地、国家公园、气候变化等重点领域的立法及修订工作。

(二)构筑“协同高效”的生态文明法治实施体系

通过生态文明体制全面深化改革的纵深推进，“协同高效”生态文明法治实施体系基本定型。生态文明执法、司法及全民守法决定了生态文明法治实施的整体效能，加大生态执法力度，优化生态文明执法方式，改革生态文明司法体系，建立生态文明执法与司法协调机制，坚持多元参与的生态文明激励约束机制，构筑协同高效的生态文明法治实施体系。

第一，通过加强严格执法来促进绿色低碳和可持续发展。党的十八大以来，我国生态文明领域执法取得了显著成效，各部门职责权限更加明晰，生态执法日益规范严格。中共中央、生态环境部分别出台《深化党和国家机构改革方案》《关于深化生态环境领域依法行政，持续强化依法治污的指导意见》等文件，集中整合生态文明建设领域执法职责，有效整合生态领域的执法权，在一定程度上解决了执法期间的重复执法、跨领域执法的难题，加大事关民生的重点领域执法力度和强度。依法行政和法治政府建设逐步加强各级行政机关规范公正文明执法，此外，我国借此建立生态文明建设的权力约束机制，防止公职人员专权、越权和滥用权力。与此同时，《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(环环监〔2017〕17号)要求各级环保部门、公安机关和检察院完善协作机制，促进生态文明执法与司法衔接。

第二，通过公正司法来促进环境司法专门化和生态文明建设的法治保障。党的十八大以来，我国生态司法工作发生了前所未有的全局性变化，司法不公和腐败问题显著下降[9]。最高人民法院印发《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发〔2014〕11号)，标志着环境司法专门化改革全面展开。《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕12号)，《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》(法发〔2018〕7号)等文件为生态文明司法指明了路径。此外，最高人民法院与最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号)，在司法过程中及时惩处造成生态破坏的机关、团体、企业、事业单位的违法犯罪，为生态文明建设营造良好的法治环境[10]。相应地，2014年最高人民法院设立专门环境资源审判庭，借此回应环境问题的生态利益诉求，环境公益诉讼也在环境司法中发挥起重要的作用[11]。这些都为生态文明建设提供了更加高效的司法保障，为满足人民群众日益增长的生态环境需求提供保障。

第三，通过全民守法为生态文明法治实施夯实社会基础。近年来，我国通过各种行之有效的方式将生态文明建设融入生态育人的全过程，依靠政府、社会组织的法制宣传和教育方式推进全民守法，树立生态文明观念，提升公民生态文明法治观念，为生态文明建设奠定社会基础。政府逐步引导公众树立节能环保理念，形成符合生态文明建设低碳环保的绿色生产生活方式。此外鼓励公众依法积极有序参与到生态文明建设中，促进人与自然和谐共生的法治文化[12]。

(三)构筑“权力制衡”的生态文明法治监督体系

一是建立严密的生态文明法治监督体系是坚持和完善生态文明国家法治体系的必然要求。“权力制衡”的生态文明法治监督体系意在对生态文明法律实施的各个步骤进行权力监督，关键在于法治监督的体系化建设，体系化的生态文明法治监督体系并非各种监督制度的简单堆积，而在于对多种监督制度的有机整合，通过发挥制度合力转化为“国家治理体系和治理能力现代化的制度动力”[13]。我国现行的法治监督体系以“权力制衡”为核心，其目标在于确保宪法法律的统一实施，主要由党内监督、行政监督、司法监督、民主监督、群众监督、舆论监督等构成，其中党内监督居于主导地位，其他几种监督制度相互配合，各有不同的指向与功能[14]。

二是建立由政府、市场和社会多元主体共同参与的规范高效的“权力制衡”体系，提升生态文明建设及生态环境治理效能。《中央生态环境保护督察工作规定》要求增强监督的严肃性、协同性、有效性，标志着生态文明法治监督体系日渐完善，《生态环境保护专项督察办法》成立中央生态环境保护督察组，开启环境保护督察工作，实行环境保护终身责任制压紧各级政府的生态环境保护责任。《环境保护法》改变了以往环境保护主要依靠政府和部门单打独斗的方式，规定了各级政府对环境质量负责、企业承担主体责任、社会组织依法参与、新闻媒体舆论监督的多元共治的现代环境治理体系。比如，《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》等鼓励公众获取环境信息，依法、有序、自愿、便利参与环境保护工作，保障社会公众的知情权、参与权、监督权。

三是形成监督事项有法可依、监督结果得以有效落地实施的生态文明法治监督体系。生态文明建设的各个过程充分考虑各个主体的合法权益，鼓励社会环保组织依法开展环境公益诉讼，社会公众参与生态文明建设，构建由政府、市场、企业、公众共同监督的多元参与共同治理格局。概言之，生态文明法治监督体系合理分配各主体之间利益，科学制定领导干部生态文明考核评价机制、企业激励约束机制，以此转变经济发展模式消除各主体的自利性[15]，确保政府、市场和企业自觉履行生态文明建设责任。

二、生态文明建设国家法治的实践成效

在生态文明法治实践的不断推动下，生态文明建设实现从行政治理模式向法治化治理模式的转型。国家生态文明法治成效显著，出台了“1+N”的生态文明体制改革系列方案对生态文明管理治理结构进行调整，实施了“史上最严”的《环境保护法》，并构建了相对完善的生态文明建设保障体系。

(一)形成了“1+N”的生态文明体制改革政策体系

生态文明体制是中国特色社会主义建设的重要内容和不可分割的有机组成，需要以深化生态环保体制改革为契机，建立生态文明建设组织制度体系。党的十八届三中全会习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专门指出，体制不健全在一定程度上影响我国生态环境保护。党的十九大报告中提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，有力地提升了生态文明体制改革在美丽中国建设中的战略地位。生态文明体制改革是生态文明建设的核心驱动力，主要目的是从宏观层面解决生态文明建设的管理体制、组织架构等问题，最终形成“以人民为中心”的生态文明建设范式。

为加快建立系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明建设，党中央、国务院以“1+N”形式，推出一批重点改革措施：“1”指《生态文明体制改革总体方案》从理念、原则、制度体制对生态文明体制改革进行了系统完整的表述，是生态文明体制改革的纲领性文件；“N”包括《环境保护督察方案(试行)》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等涉及生态文明建设的改革方案。此外在重点领域，中办国办印发《环境保护督察方案(试行)》开展环保督察落实地方党委政府生态保护的主体责任；印发《关于全面推行河长制的意见》推进“河长制”“湖长制”改革促进河湖生态系统治理体系和治理能力现代化；印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》推动全国范围的生态环境安全底线划定；印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》推动领导干部切实履行环境责任。上述改革措施涵盖到中国生态文明法治制度的诸多方面，从目标、原则、重点任务、制度体系等多方面对生态文明建设进行全面部署[16]，决定了中国生态文明法治变革的基本方向。

(二)形成了“基本法+单行法”的环境保护法律体系

第一，确立了《环境保护法》的基本法地位。《环境保护法》是加强生态文明建设的基础，是中国生态文明建设的制度保障。我国在1989年首次通过环境保护领域的基本法《环境保护法》，从法律层面保障环境保护工作有法可依。党的十八届三中全会以来，我国坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，立法受到高度重视，体现源头、过程、后果等全过程开展生态文明建设。《环境保护法》的修订工作，历经三审再加一审于2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议表决通过，被称为“史上最严”的《环境保护法》。其总则部分规定实施的目标和效果等价值取向内容，为保护与发展的关系确定战略定位，由生态利益的易受损性决定了其相较于经济利益的优先性[17]。《环境保护法》以基本法的形式，为生态文明建设提供法律保障，为后续一系列生态文明法律规范标准要求的设置奠定了基本依据。

第二，生态文明制度更加严密、完备。“史上最严”《环境保护法》最显著的特征就是强化生态环境保护的硬性约束和对生态违法行为的惩罚，严格落实相关主体的法律责任和惩处措施，旨在通过更严厉的处罚以遏制生态违法行为，标志着我国生态文明法治建设取得新进展，直指企业环境污染违法成本低、相关人员环保意识弱等环境治理顽疾[18]。同时，《环境保护法》引入包括按日连续罚款、查封扣押、限产停产、公益诉讼政府环境责任追究制度等措施，通过提高生态破坏环境污染的违法成本来纠正环境违法行为，有力推动生态文明建设进程[19]。其中最瞩目的制度是政府环境责任追究制度，由过去主要追究企业责任转向政府责任。与此对应，2015年印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，将地方党委领导成员尤其是党委主要负责人作为追责对象终身追责，2016年《生态文明建设目标评价考核办法》正式公布，生态责任成为党政领导干部政绩考核的必要内容。

第三，环境资源法律更加体系化。为解决生态文明领域立法数量多、在一定程度上存在立法冗余与空白等问题，增强立法的体系化，当下我国已经启动环境法典的编纂。习近平总书记关于“增强立法系统性、整体性、协同性”[20]的思想，为环境法法典化的进程夯实了坚实的方法论基础。环境法典通过整合生态环境法律法规的基本原则，取代《环境保护法》成为统领生态文明建设领域的基本法[21]。值得注意的是，环境法法典化并非是对环境法律文本的简单整理，而是最高级别的立法形式，以适应生态文明建设进程，实现中国环境立法逐步走向体系化的法治目标[22]。

(三)形成了相对完善的生态文明建设法治保障体系

我国生态文明建设呈现出“价值理念—基本思路—实施保障”的完整逻辑体系。随着生态文明体制改革各项部署有效施行，生态文明保障体系建设逐步提上日程。以此契机，我国加强党的领导、人才队伍建设、法治保障、组织保障、科技保障等措施，为生态文明建设提供保障。

第一，党的领导是中国法治同西方资本主义国家法治最大的区别[23]。在党的十八届四中全会上习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”现行《中国共产党章程》明确提出“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”，确立了党的领导在生态文明建设中的重要地位。党的十九大报告明确指出把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。构筑坚实有力的生态文明建设保障体系，亟需立足中国特色社会主义制度坚持党的领导[24]。党的二十大对近五年生态文明建设作出充分肯定，“生态环境发生了历史性、转折性、全局性的变化”，并为生态文明建设赋予了推进中华民族伟大复兴的新的历史使命。

第二，人才工作科学化水平是实现民族振兴、贯彻践行生态文明法治至关重要的战略资源。生态文明体系建设有广泛且迫切的人才需求，在此过程中需高度重视人才队伍的建设。有鉴于此，中央和地方相继成立人才工作领导小组，强化生态环境人才保障机制。中央印发《生态环境保护人才发展中长期规划(2010—2020年)》《环境保护部专业技术领军人才和青年拔尖人才选拔培养办法(试行)》《环境保护部引进高层次专业技术人才实施办法(试行)》等，促进了全国生态环境系统人才队伍的建设。

第三，公民生态文明建设志愿服务是构建现代环境治理体系、推进生态文明建设不可或缺的中坚力量。为全面构建生态文明志愿服务战略格局，生态环境部联合中央宣传部、中央文明办等部门印发《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划(2021—2025年)》，将“志愿服务行动”列入“十四五”时期“十大专项行动”，摆在重要位置。生态环境部、中央文明办联合编制印发《关于推动生态环境志愿服务发展的指导意见》，系统阐述了生态文明志愿服务工作的主要内容和重点任务。“十四五”时期要大力推进生态文明志愿服务工作，壮大志愿者队伍、丰富内容形式、打造品牌项目、提升管理水平，与此同时统筹推进志愿服务重点工作，培养公众的生态文化素养。

三、生态文明建设国家法治实践的经验启示

生态文明建设的党规国法协同配合为生态文明建设提供有力指引。生态文明法治已初步形成了以《宪法》为根本遵循，以《环境保护法》为基本法律，污染防治、自然资源、生态保护单行法为重点，以公法私法整体生态化为补充的生态文明法律规范体系。

(一)坚持生态文明建设的最高位阶法源地位

《宪法》是我国的根本法，具有最高的法律地位和法律效力。从1978年到1982年《宪法》的环境条款不断完善，既是对国际环境治理的回应和国家环境保护态度的明示，也是对中国环境保护的预期制度安排[25]。2018年十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，将“生态文明”写入序言，并强调与其他国家目标相互协同，确立了生态文明建设是关系中华民族永续发展根本大计的战略地位，确立了国家“五位一体”发展目标以及国务院职能，更加突出了国家在生态文明建设中承担的责任和国家的环境保护义务[26]，弥补原宪法秩序中生态文明法治秩序的缺位，也为生态治理法治化提供了宪法根据。此外，具有特定价值的宪法生态文明条款在为生态安全法治建设提供法理支撑[27]，进一步完善已有生态文明宪法规范体系，为在生态文明法治治理中协调经济、社会和环境保护等权益冲突提供了明确的宪法解决方案[28]。

“生态文明”入宪为生态文明建设提供了最高位阶法源地位，为践行生态文明国家法治奠定了宪法基础。2018年《宪法修正案》从序言到具体条款对生态文明进行法律确认，并增加了“新发展理念”“和谐美丽”等与“生态文明”紧密联系的价值语词，是对新时代社会、经济、生态共同发展路径的优化升级，积极回应生态文明法治建设的诉求，明确了未来生态文明法治体系化的建构方向。《宪法》中明确了国家应该主动履行的“保护”和“改善”生态环境的义务，并为国家环境保护义务的正当性提供法律依据，为生态文明法治体系构建提供合宪性基础，开启生态文明新时代生态法治治理体系变革的新实践[29]。与此相应，《宪法》从生态文明制度设计层面诠释了如何具体实现国家环境保护义务，通过国家法治实现国家义务在生态环境各领域的权利资源配置，进而达成生态文明建设的国家目标[30]。此外，《宪法》还规定了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，这是对国务院等行政机关生态文明建设的宪法特别委托。

(二)坚持生态文明建设党规国法的协同配合

中国共产党的政治权威是其执政的根本保障，党关于生态文明建设的路线方针和政策规范是生态文明工作的根本要求。《中国共产党党内法规制定条例》第三条对党内法规的制定主体和适用范围作出明确规定，由此可见，党内法规不具有传统意义上严格的法律范式。但是在我国国家治理体系中，党内法规在生态文明国家法治实践中发挥了重要作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要制度范畴，是社会主义法治国家建设的有力保障。党内法规和国家规范性文件主要通过“先行先试”、备案审查、联合发文的形式进行有效衔接。党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》首次把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章，由此成为全党的政治追求、重点任务和必遵纪律[31]。

在价值取向层面，党内法规与国家法律均旨在生态文明领域实现现代法治所要求的公平与正义，党内法规与国家法律相互衔接、相互促进的格局是落实生态文明及其法治化的重要路径。党内法规在“依法治国与依规治党的有机统一”中发挥了至关重要的作用，理顺党内法规与国家法律之间的关系，共同构建生态文明建设的法治合力。一般而言，党内法规具有“先行先试”的作用，即在客观条件不具备制定配套法律的情况下，先纳入党内法规的范畴，将“党的领导”精神具体体现于生态文明建设党内法规之中，经过探索将相对成熟的内容上升为国家法律。2015年中共中央办公厅发布的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》指出建立党内法规和国家规范性文件的备案审查衔接联动机制，以期实现党内法规的系统和人大、国务院规范性文件系统备案审查制度的有效衔接[32]。党的十八大以后，中办国办通过党政联合发文的方式为生态文明建设提供顶层设计，为生态文明建设逐步推行提供政治和法治保障。相关文件强调党政同责对各级党政干部都具有普遍约束力，可以倒逼地方政府带头重视生态文明建设，并保障生态文明建设执法和司法[33]。

(三)坚持公法与私法的整体性生态化转型

法律作为国家权力运行的重要保障，一直通过“立改废释纂”适应纷繁复杂的社会生活，实现法治的与时俱进。在《宪法》“生态文明入宪”的影响下，生态文明法律规范体系以“可持续发展”与“人与自然和谐共生”为体系建构的伦理基础，对宪法中原则化的生态文明理念予以具体诠释，推动现行公法和私法按照“五位一体”战略布局进行“生态化”变革，加强《环境保护法》与其他法律体系的联系和沟通，实现生态文明法律规范体系整体“生态化”转型。

第一，在公法层面，《刑法》和诉讼法生态化是生态文明建设的重要路径之一。《刑法修正案(二)》《刑法修正案(四)》《刑法修正案(八)》完善了对破坏生态环境罪名的具体设置，《刑法修正案(十一)》加强了饮用水水源保护区、自然保护地特定区域的生态环境保护，提高污染环境的量刑标准，展现刑法对国家的环境保护义务的履行。《民事诉讼法》《行政诉讼法》为检察机关提起的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼奠定法律基础，最高人民法院和最高人民检察院联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等多项司法文件。2021年颁布的《生物安全法》以习近平生态文明思想为指引，规定了风险预防等原则，其理念定位与制定构建在生态文明法治建设中具有重要的价值，以切实保障人民多方面需求为价值目标[34]。

第二，在私法层面，绿色原则载入《民法典》为民事活动应遵循的环境保护义务作出了原则性规定，是私法“生态化”的重要方式。绿色原则的本质是为个人私益与生态公益的协调建立沟通机制[35]。故我国的《民法典》又被称为“绿色”民法典，其积极回应《环境保护法》第6条规定一切单位和个人在其生产、生活中皆有保护生态之义务[36]，绿色原则以社会本位为出发点，兼顾社会公共利益与公民私益，超越了民法其他基本原则[37]，为民事活动增加普遍限制。各分编引入绿色制度保障主体的生态利益，如在人格权编保护公民因环境污染和生态破坏可能导致的生命健康权益，合同编增加合同履行的绿色约束，侵权责任编完善了环境污染和生态破坏责任制度。

总之，生态文明建设国家法治实践是在生态领域提升我国综合实力及国家治理体系与治理能力的现代化的重要途径，是集理论研究突破与实践创新于一体的新战略。我国生态文明国家法治实践是习近平生态文明思想的贯彻落实，表现为法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系相互协调的有机整体，生态文明法治实践成效显著。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，这充分体现了我国绿色发展道路自信、中国特色社会主义制度自信和坚守人与自然和谐共生的法治自信。我国生态文明国家法治的完善，未来还需要基于制度的更替性加强生态文明制度择优选择；基于制度的契合性加强生态文明制度耦合；基于制度的冲突性加强生态文明制度协同；基于制度的空缺性进行生态文明制度的查漏补缺；基于评价的定性化健全生态文明制度绩效定量评价制度[38]。