林草业民营资本参与生态保护修复政策探析*

张 升 孙国艳 田歆宁 高建中

(1 国家林业和草原局发展研究中心 北京 100714； 2 西北农林科技大学经济管理学院 陕西杨凌 712100)

随着改革开放逐步深入，社会和政府对民营企业的重视程度明显提高。在一系列政策的鼓励、支持、引导下，民营企业从小到大，从弱到强，不断发展壮大。我国民营经济为实现技术创新、解决人员就业问题贡献了重要力量。2017年，国家发展改革委和国家林业局印发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》，多个省也相继出台了支持民营经济发展的意见，为民营经济发展注入新活力[1]。

林草业民营经济是民营资本经营主体参与林草业生态建设、保护、修复等过程的经济活动，是林草业市场经济的重要组成部分。加快林草业民营经济发展，对调整和完善林草业所有制结构、推动林草业生态建设市场化进程、调动社会各方面积极性、促进林草业经济快速增长、增加就业岗位和维护社会稳定具有重要作用，也是充分挖掘林草业发展潜力、实现跨越式发展的重要突破口。支持林草业民营经济发展是鼓励社会资本参与生态保护修复、促进林草业高质量发展的重要举措。政策指导与保障在民营经济参与林草业建设及林草业民营经济发展中起到重要作用；然而，目前民营经济参与林草业建设的动力不足，政策保障仍然缺乏。根据《2018年中国生态环保行业分析报告—市场深度分析与投资前景研究》，2018年社会资本投资营造林、湿地保护与修复、防沙治沙、野生动植物保护、自然保护区建设与修复占生态保护与修复总投入的比重仅为8.42%。鉴此，本文将通过对林草业民营经济参与生态保护修复形势的分析，从多方面提出培育、发展生态保护修复市场主体以及完善政策和制度体系的建议，以期畅通沟通渠道，吸引民营经济参与林草业生态修复保护，促进林草业高质量发展。

1 林草业民营经济参与生态保护修复的形势

1.1 面临的机遇

2018年，习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话后，各级政府和各有关部门都积极行动起来，力争将支持民营经济发展壮大的政策举措切实落到实处，这对民营企业来说既是重大利好，也是难得的发展机遇。根据2020年12月17日国务院新闻办公室在北京举行的新闻发布会，“十三五”时期，自然资源部会同财政部等支持相关省区在全国重点生态功能区实施了25个山水林田湖草生态保护修复工程试点，对解决区域生态问题、提高区域生态系统质量和功能发挥了示范作用，为统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理积累了实践经验。目前，我国大部分地区环境质量明显改善，基本遏制了生态恶化趋势，但生态治理修复的任务依然十分艰巨，人们对美好生态环境的需求不断提高，这也为林草业民营经济参与生态保护修复带来了新的机遇。

1.2 面临的挑战

1) 林草业吸引力不足。生态保护修复以生态公益性产品为主，投资规模大、建设周期长、经济效益低，与民营资本追求短期高收益的投资需求不吻合。因此林草业很难吸引民营资本，民营资本投资林草业的动力和信心不足。

2) 市场主体不活跃。我国林草业民营经济总量不足、质量不高，一产不优、二产不强、三产不快。生态保护修复公益性、外部性较强，交易机制不明晰，市场体系处于起步探索阶段，林草业民营经济发展市场难、融资难、转型难，以及市场不景气、主体不活跃、行业竞争性弱等问题比较突出。“三权分置”改革中，由于经营权权能边界不清，致使林草企业因无有效的权属证明难以获得金融机构的融资贷款，降低了民营资本参与林草业生态保护修复的积极性。

3) 政策体系不健全。林草业吸引民营经济参与、支持民营经济发展的专门政策较少，且政策落实不到位，效果难以彰显。地方林草部门对国家鼓励、支持、引导民营企业发展的大政方针认识不到位，实际工作中，在平等保护产权、参与市场竞争、使用生产要素等方面还有较大差距。此外，在相关政策执行中，有时会因政府向民营企业承诺优惠条件不当，或政府换届、相关责任人更替导致政府承诺不能兑现，在一定程度上影响民营资本参与生态保护修复的积极性。

4) 林草业民营企业自身制度不完善。林草业民营企业多为家族企业，管理不健全、制度不规范，降低了企业在市场中的竞争能力，不利于实现可持续发展。同时，一些民营企业在环保、社保、质量、安全、信用等方面存在不规范甚至不合法现象，特别是在加快建设公平开放统一高效的市场环境、法治环境，及加强监管执法的背景下，制度不完善的民营企业必然面临更大压力。

2 林草业民营经济参与生态保护修复的市场培育

2.1 培育生态保护修复市场主体的动机

生态保护修复任务重、难度大、成本高，仅靠政府投入短期内难以取得突破性进展，因此要吸引民营资本参与生态修复治理，培育民营资本参与生态保护修复的经济、责任、情怀动机，激发民营资本参与的内生动力[2-5]。

2.1.1 经济动机

建立利益实现机制是民营资本参与生态保护修复的可持续动力。运用产权置换模式，划拨荒山、荒坡等给企业长期经营，实行开发式造林和治理，以地换绿。民营资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许其在不违反土地管理法律法规和土地利用总体规划的前提下，利用一定比例(建议不超过20%)土地开展经营活动，或在治理范围之外给予其等价值额度的建设用地。运用经营权置换模式，对生态保护范围内有经营价值和经营可行性的土地，给予企业长期特许经营权，允许其在不破坏生态功能的前提下，开发利用经营，或采取使用权入股、联营、租赁等形式参与治理修复区的经营活动。在使用者付费和自营收入不足以满足民营主体成本回收和合理回报时，实行可行性缺口补助制度，政府以土地划拨、投资补助等方式弥补缺口部分。对于林草业非盈利经营性项目，运用政府购买模式，企业完成生态治理恢复任务后，按其实际投入和正常利润对价购买，或对重点生态区位商品林进行赎买，建立企业参与生态修复治理的利益实现机制。

2.1.2 责任动机

运用法律、行政、合同等手段，要求建设单位进行生态保护修复，落实建设单位生态保护修复的社会责任，提高集体林地承包履责率。对于征占林地的开采废弃区，可规定建设单位在有期限内自行恢复植被，明确划分建设单位生态建设与生态恢复责任；对于生产行为对环境有一定破坏性的建设单位，可要求建设单位对植树造林基地或宜林地进行认养，在林地林木所有权不变的前提下，通过协议方式明确建设单位应承担的社会责任，要求其承担生产行为对环境的损害责任。

2.1.3 情怀动机

一些企业的成功人士、社会精英、新乡贤有能力有意愿改善家乡生态环境，政府应给予其一定的社会荣誉和地位，鼓励其利用自身优势开发经营荒山、荒坡、荒地、滩涂，营造经济林，发展种养业和其他产业；鼓励其通过承包、招拍等方式取得土地使用权，取得的土地使用权和合法的地上建筑物，可依法转让、入股、出租或作贷款抵押，其生产经营场地在有偿使用期内，任何部门和单位不得随意收回、拆除或侵占。对民间资本投入较大、治理效果显著的林草业生态治理工程，可以民营资本投资人名称或企业名称冠名和标示。

2.2 扶持发展生态保护修复经营主体的举措

培育林草业生态保护修复经营主体是发展壮大林草业生态保护产业的现实选择，也是生态保护修复由过去以政府推动为主转变为政府推动与市场驱动相结合的客观需要。加快培育生态保护修复经营主体，形成统一、公平、透明、规范的市场环境，可以更好发挥民营经济在林草业推进供给侧结构性改革中的重要作用，提供更多优质生态环境产品，有利于完善林草业民营经济政策执行方式，构建“亲”“清”新型政商关系，优化营商环境，支持林草业高质量发展[6]。

2.2.1 培育壮大非公企业主体

以产权置换、长期经营权特许、政府购买等方式鼓励和引导民营资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护，着力打造一批经济实力雄厚、创新能力强、管理水平高、行业地位领先的生态保护修复企业。支持生态保护修复企业通过做强品牌、资本运作、产业延伸等方式扩大规模，联合发展。建立生态保护修复企业主导的研发创新机制，推动企业成为技术创新和成果转化的主体。鼓励生态保护修复企业通过“公司+合作社+农户+基地”“公司+农户+基地”等经营模式与农户构建紧密利益联结机制，发挥龙头企业带动作用。

2.2.2 大力发展家庭林(牧)场

鼓励以家庭成员为主要劳动力、以经营林(牧)业为主要收入来源、具有相对稳定的林(牧)地经营面积和有经营特长的专业大户成立商事主体，发展成为家庭林(牧)场。各地应加快出台《家庭林(牧)场认定登记管理办法》，发展家庭林(牧)场；积极鼓励和引导家庭林(牧)场主动办理工商注册登记，取得市场主体资格；建立健全工作机制，成立综合服务中心或组建综合管理服务站，积极为家庭林(牧)场发展提供政策咨询等服务，为民营资本进入林草业市场提供基础服务保障；加大扶持力度，制定完善优惠政策，加大项目资金扶持，多方培育示范典型，促进家庭林(牧)场快速发展。

2.2.3 规范发展林业专业合作社

鼓励和支持专业大户、家庭林(牧)场、职业农民、农村能人、涉林企业等牵头组建农民专业合作社，依法进行工商登记注册。加强农民专业合作社建设指导，健全决策与分配机制、完善运行机制、优化民主管理、规范利益分配，保障社员合法权益。积极开展示范社创建活动，推进农民专业合作社规范化发展，引导农民专业合作社在自愿的前提下建立跨区域跨行业的农民专业合作社联合社，集体开展生态保护修复。

2.2.4 积极扶持林业大户

鼓励农户基于依法自愿有偿原则，通过流转集体林地、沙地经营权，扩大经营规模，增强带动能力，发展成为规模适度的生态保护修复大户。鼓励大户规模化经营荒山、荒地、滩地，支持返乡农民工、退役军人、林业科技人员、高校毕业生、大学生村官、个体工商户等到农村将当地优势产业和特色品种引入到生态保护修复区域，将分散经营转变为规模化、专业化经营。

3 林草业民营经济参与生态保护修复的政策分析

3.1 现存问题

1) 政策分散不集中。林草业支持民营经济的现有政策大多以个别条款或部分内容的形式散落在资源培育、资源利用、产业、科技、产权制度、公共财政、投资金融、公共服务等相关文件中。通过林权制度改革支持林农发展集体林业的政策体系比较完整，也有专门支持培育新型经营主体的政策，但目前没有针对林草业民营经济的专门政策。

2) 具体可操作性政策少。现有政策均为指导性、鼓励性政策，针对林草业自身特点和民营经济需求的具体可操作性的方案、细则、规定、条例等很少，缺少成体系的政策工具和政策抓手。

3) 政策支持力度不够。林草业支持民营经济政策的范围、领域、内容较广，但力度不够。例如，《国家林业局关于加快培育新型林业经营主体的指导意见》明确提出“林业龙头企业等新型经营主体投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合林地管理法律法规和林地利用总体规划、依法办理使用林地手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的林地开展森林康养、观光旅游、加工流通等经营活动和配套基础设施建设”，但是没有明确用地性质，如果依然要求经营主体办理建设用地手续，将难以突破现有政策对民营经济吸引力不足的瓶颈[7-8]。

3.2 政策完善建议

3.2.1 构建公平环境

1) 开放投资领域与市场准入。全面实施林草业市场准入负面清单制度，严格落实公平竞争审查制度。支持和鼓励民营企业参与营造林、退耕还林还草等生态工程建设。不仅要开放林业部门难以治理的生态脆弱地域，还要开放资源条件好的地域，实行非禁即入。同等对待林草业生态保护修复企业和政府投资项目。鼓励民营资本以PPP模式进入林草业生态保护修复领域，实施补偿、优惠措施，吸引民间资本参与。

2) 优化林草业政务环境。持续深化“放管服”改革[9]，推进“互联网+”政务服务，提升服务效能。优化法治环境，凡涉企投诉必须受理，做到事事有回音、件件有着落。畅通政企沟通渠道，健全民营企业公共服务体系，构建“亲”“清”新型政商关系，“亲”不逾矩、“清”不远疏。深入开展“林业干部下民企”活动，建立部门联席会议制度，促进政策落地生根。

3) 发挥政府采购支持作用。加大政府采购支持民营企业力度，各级政府年度采购林产品和服务项目在预算总额中应保留一定比例专门面向林草业中小企业。政府采购活动中对民营企业不应存在待遇差别或歧视。实施政府采购融资制度，鼓励林草业民营企业凭借政府采购合同向合作金融机构申请融资。

4) 加强政府诚信体系建设。加强政务诚信建设，确保政府诚信履约。建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制。地方各级政府要严格兑现合法合规的政策承诺，凡是承诺的服务事项都要履行约定义务，接受社会监督。开展政务失信专项治理，依法依规追究责任，惩戒到人。确因法律政策、规划调整等情势变更导致不能履行或不能完全履行的，应主动与民营企业协商，采取经济补偿或政策扶持等措施合理弥补损失。

5) 加强民营企业信用体系建设。开展企业信用信息征集和信用等级评价工作，建立民营企业信用信息库，鼓励和调动林草企业及中介机构等在行业信用建设、信用产品开发使用和信用服务中的基础性作用，大力推进信用建设制度，为民营企业融资、担保、交易提供有效征信依据。

6) 实行企业认定制度。根据民营企业投资规模、是否参与林草业生态保护与修复等标准对林草业民营生态治理企业进行认定，以其作为林草业政府部门配置政府资源和提供公共服务的主要对象，将投资、金融、财政、税收、用地等政策打包供给，增强林草业对民营经济的吸引力，提高民营资本对林草业的投入。

3.2.2 降低经营成本

1) 降低制度性交易成本。清理林草部门行政审批项目，落实国家新的行政许可事项清单。努力实现政务服务事项掌上办、指尖办，推行企业投资建设项目“全程代办”制度，为企业无偿提供精准化服务。清理规范中介组织、协会、事业单位等实质性审批权，规范行政权力清单、责任清单、中介服务清单。

2) 推进降税减费。依法依规征缴税费，实行目录清单管理并动态更新。全面落实国家税费优惠政策，对生态保护修复型企业实施普惠性税收减免。对努力稳定就业的生态保护修复企业可通过减费方式返还企业及其职工缴纳的50%失业保险费。对生态保护修复企业落实研发费用加计扣除比例提高、企业所得税优惠、按最高比例减征资源税、耕地占用税等税收优惠政策，一时遇到困难实行税费缓缴政策。

3) 减轻企业社保缴费负担。积极对接国家政策调整，降低涉林草民营企业社保缴费名义费率，稳定缴费方式，确保涉林草民营企业社保缴费实际负担总体上有实质性下降。对努力稳定就业的参保企业，经认定以稳岗补贴返还企业所缴纳部分。

4) 降低用地成本。将涉林草民营企业用地纳入年度用地计划，支持生态保护修复企业项目列入重点用地项目，强化项目用地保障。允许取得建设用地使用权的生态保护修复企业分期缴纳土地出让价款，缓解企业资金压力；对涉林草民营企业通过租赁、先租后让、弹性年期等出让供应方式供地；对使用戈壁荒滩建设企业园区、引进产业项目的涉林民营企业实行土地出让金减免优惠政策；对投资非营利生态建设的涉林民营企业按划拨方式供地，通过多种方式降低林草业民营资本的用地成本，鼓励民营资本参与生态保护修复。

5) 降低用水成本。优化现有用水结构，腾挪出一定比例水资源用于生态用水，实行差别水价。对有正常经济效益的产业执行农业用水价格，对有低经济效益的产业执行农业半价用水标准，对完全没有经济效益的生态产业用水完全减免水费。此外，区别对待生态林树种、生态经济林兼用树种和经济林树种，减免生态林树种、生态经济林兼用树种用水成本。

6) 降低非生产性支出。加大财政资金对生态治理修复区域的投入，增加水、电、路、网等基础设施建设投入，降低民营资本非生产性投入。

3.2.3 完善投融资政策

1) 鼓励多元投资。林草业生态保护修复的公共产品和服务，能由市场提供的，可吸引各类资本参与投资、建设和运营，推动投资主体多元化，促进民营经济参与生态保护与修复事业。加大林业、草原、水土保持等生态工程带动力度，在以政府投资为主的生态建设项目中，积极支持符合条件的企业、农民合作社等经营主体参与投资生态建设项目，提升生态建设项目的整体社会参与度。

2) 拓宽融资渠道。发展绿色信贷，积极支持创新抵质押品贷款等信贷业务。实施政府采购融资制度，鼓励林草民营企业凭借政府采购合同向合作金融机构申请融资，鼓励探索利用项目贷款、绿色债券等多种融资方式和工具，支持符合条件的经营主体上市融资，鼓励有条件的地方政府和民营资本共同发起区域性林业绿色发展基金。

3) 发挥政府资金引导带动作用。在划清政府与市场边界的基础上，将生态保护列为各级财政保障范畴。发挥政府资金的杠杆作用，采取投资奖励、补助、担保补贴、贷款贴息等方式，调动民营资本参与生态保护领域项目建设积极性。

4) 妥善解决民营企业临时性资金困难。对遇到临时性资金困难的民营企业，若其拥有产权清晰的土地、房产且符合林业发展等要求，经企业申请并经批准后可采取临时性土地收储办法为企业注入资金支持。加强行业自律，银行机构对生产经营正常、暂时遇到困难的民营企业，要稳贷、续贷，不盲目停贷、压贷、抽贷、断贷[10]。

3.2.4 加大财政支持力度

加大财政保障力度，鼓励各地通过直接补助、以奖代补、奖补结合等方式支持林草民营主体开展生态建设，对流转林地面积达到一定规模且集中连片的林草民营主体给予奖补，对保护和改善生态质量作出突出贡献的林草民营主体给予重奖。产业发展基金明确一定比例用于支持林草业民营经济发展，工业转型升级专项资金向林草业生态保护修复进行投资。财政奖补政策支持方向向林草业民营经济倾斜，以更大比例支持项目无法覆盖成本和收益但生态社会效益明显的PPP项目，建立和完善林草业PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委PPP项目库，以减免税收、进行补贴等方式降低林业PPP项目风险。设立林草民营企业政策性救助专项资金，帮助重点林草业民营企业纾困。将林草业民营企业进行生态修复建设的生态型经济林纳入生态效益补偿范围。凡纳入国家重点工程项目的生态保护修复活动，经检查验收合格后，享受国家重点工程项目的投资补助等政策。林草民营经济参与生态治理同等享受国家森林资源管护支出、森林资源培育支出等林业改革发展资金补助。

3.2.5 促进科技支持

健全生态保护修复工程建设与科技支撑项目同步设计、同步实施制度，切实将科技支撑贯穿于生态保护修复工程建设的全过程，努力提高工程建设质量和科技含量。鼓励企业开展生态保护修复科技创新，推动建设以企业为主导的生态保护修复产业技术创新战略联盟及技术研发基地。落实企业研发费用税前加计扣除优惠政策。林草业民营企业凡申报科技项目立项、申请科技贷款、申请技术创新基金、认定高新技术企业等与国有企业享受同等待遇。鼓励行业龙头民营企业与国内外高校、科研院所和企业开展战略合作，建立技术创新战略联盟等高水平技术创新平台，服务和支持民营企业创新发展。对生态保护修复企业建立的技术创新平台免征房产税和城镇土地使用税。

3.2.6 落实法律支持

1) 确权保护。坚持“谁治理、谁管护、谁受益”的政策，保障林地经营者和林木所有者的合法权益。使用国有土地从事生态修复的，在使用期限内，治理后可按协议约定依法处置其相关权益；若修复的土地有被征收、征用或占用的，应按照国家有关规定或约定给予补偿或赔偿。此外，及时颁发土地权证或林木经营权证，保护产权，对治理后纳入公益林管理的森林资源落实好生态效益补偿政策。

2) 保护企业家的人身和财产安全。民营企业的财产权、知识产权、自主经营权和其他合法权益受法律保护。任何单位和个人不得强行改变民营企业财产的权属关系。严厉打击危害企业家人身安全的违法犯罪行为，坚决防止侵害企业家人身权利的违法行为。对民营企业及其经营者的一般违法行为，依法必须采取查封、扣押、冻结措施处置涉案财物的，结案后及时解封、解冻非涉案财物。

3) 妥善处理民营企业涉纪涉法案件。切实保障积极配合协助案件调查的民营企业经营者的正常生产经营和合法权益。若确需对涉案民营企业经营者采取查封、扣押、冻结等措施，执法机构要严格按照法定程序进行，切勿夸大事实、扩大影响，最大程度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。建立健全企业涉法维权问题协调工作机制，畅通企业涉法维权问题受理渠道。

4) 保障林草业民营主体合法权益。除现有法律、法规、规章特殊规定的情形外，林草业建设项目向民营资本开放，并优先考虑民营资本参与。民营资本投资建设或进行运营管理的项目与政府投资项目享有同等政策待遇，不另设附加条件，保障其应有权益，可按协议约定依法转让、转租、抵押其相关权益。对于国家征收、征用或占用的情况，要按照国家有关规定或约定给予补偿或赔偿，保障民营主体的合法权益[11]。

4 结语

为支持林草业高质量发展，本文通过民营经济参与林草业生态保护修复动机机制分析，提出培育和发展生态保护修复市场主体的观点，并从构建公平环境、降低经营成本、完善投融资政策、加大财政支持、促进科技支持和落实法律支持6个方面对当前的政策和制度体系完善提出合理性建议，以期通过完善政策与制度体系畅通政府与民营企业沟通渠道，为民营企业健康有序发展提供组织保障，鼓励民营经济参与林草修复和产业发展。