关于国有自然资源资产报告范围的思考

■ 罗世兴/王燕东

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

国有自然资源资产是国有资产的重要组成，是社会主义公有制经济的重要物质基础和空间载体。建立完善国有自然资源资产管理情况专项报告（以下简称国有自然资源资产报告）制度，客观反映保护成效和运营效益，是各级人民代表大会强化国有资产监督职能的客观要求，是维护国家所有者权益的重要手段。依法明确和规范报告范围，是《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）提出的重要任务，也是提高报告质量、做好报告工作的重要内容。狭义的报告范围仅指纳入报告的自然资源资产种类范围，广义的报告范围还应包括报告的时间范围、空间范围、资产范围、权属范围、内容范围、部门范围等。本文从广义角度进行探讨，以期为规范报告范围，推动报告工作提供参考。

1 文献回顾

《意见》提出“逐步扩大报告范围、充实报告内容，实现全口径、全覆盖”，明确了国有自然资源报告重点及全国人大常委会监督和审议的九个侧重方面，要求“依法明确和规范报告范围、分类、标准”。全国人大常委会贯彻落实《意见》的五年规划（以下简称《规划》）要求“积极稳妥扩大报告范围，将储备土地、公路……社保基金（2019年），……纳入报告范围”“逐步增加纳入报告范围的国有自然资源（资产）的种类”“到2022年，各类国有资产的报告范围、分类和标准基本规范和健全”。《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》（以下简称《决定》）提出全国人大常委会审议和监督应关注十方面重点，要求专项报告要反映各类国有资产管理情况、管理成效、相关问题和改进工作安排。《全国人大常委会2021年度监督工作计划》增加听取和审议重点，即国有自然资源资产实物量、价值量、结构、分布，是对《意见》明确的报告重点中的“自然资源总量”的细化。

现有相关研究主要聚焦国有资产报告的意义、问题及建议等，对报告范围研究较少。文宗瑜分析了国有资产报告制度的理论基础、法理依据、重要意义及作用，主张报告应以国有资本价值及其变化为重点[1-3]，但这与国有自然资源资产特点及管理并不相符。翟盼盼认为，目前国有资产报告范围覆盖不完整，经营性国有资产报告多，资源性国有资产统计报告制度缺失[4]，但未做进一步分析。史耀斌认为，国有资产范围需要进一步明确，比如金融基础设施资产、国防资产等特定资产的性质和归属[5]。张鹏越认为，各资源管理部门在资源量统计中依据的标准存在差异，难以实现统一核算[6]，所提问题的实质还是分类、标准及口径不一致。石吉金主张先报告主要传统自然资源，待条件成熟后再报告非传统自然资源，既报告国有情况，也报告集体所有情况[7]。侯淑涛总结问题时发现，目前未明确国有自然资源种类、范围、资产核算口径、标准、方法等关键指标[8]，但未进一步提出建设性方案。罗世兴认为当前报告边界范围不清，并从管理环节、部门职责、资产概念和产权归属等角度加以分析，进而提出先将土地等七类自然资源资产纳入报告及资产报表设计的建议[9-10]；杨戈建议分阶段确定工作边界和范围，近期可覆盖土地等七类自然资源及国家公园[11]。但两者提出的种类、权属等范围还不能满足现阶段报告工作的需要。

综上，《意见》等虽明确了报告资产的所有权范围为国家所有，规定了报告重点，但未进一步明确纳入报告的资产种类、核算口径、分类标准。已有研究集中在种类范围，对报告的时间、空间、内容、部门等范围探讨不够。因此，本文将在分析有关要求和报告范围现状基础上，从相关法律法规和概念理论出发，进一步研究分析报告范围并提出对策建议。

2 报告范围现状

近年来，自然资源部牵头，会同水利部、国家林业和草原局等采用“统计报告＋工作报告”“资源＋资产”“国有＋集体”模式[12]，编制了年度国有自然资源资产报告。其中，报告涉及的资产种类主要集中“7+1”范围，即土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源及国家公园。权属范围既包括了国有，也包括了集体所有，且报告并未严格区分国有自然资源与国有自然资源资产。报告内容方面主要聚焦贯彻落实党中央决策部署，推进自然资源改革、调查监测、确权登记、权益管理、开发利用、空间规划、用途管制、保护修复、法治建设等方面，对《意见》《决定》提出的改善生态环境质量、保护生态环境、节能减排等报告重点和全国人大常委会审议监督重点有关内容体现不够。

2018年以来，各省（自治区、直辖市）先后建立了省级人民政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的制度，并编制国有自然资源资产报告。从实践上看，由于区域自然资源禀赋、相关工作基础不一，对有关要求理解不够准确，以及对报告认识不到位等原因，各地报告范围差异较大，亟待进一步明确和规范。比如，河北省、吉林省、江西省、青海省在相关制度中对国有自然资源资产进行了界定，将其明确为法律规定国家所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地等自然资源。河北省更是将无线电频谱纳入资产范围。天津市虽然没有对国有自然资源资产进行界定，但明确其包括国有土地、矿产、海洋、水、森林等自然资源。2017年度江苏省国有资产综合报告中，国有自然资源资产是按照未区分权属的各类别自然资源总量进行报告[13]。2018年度吉林省国有资产综合报告[14]中，对于土地资源和森林资源分别报告了国有和集体所有数量，但对草原资源未区分权属。

在报告涉及的部门范围上，国务院构建了由财政部牵头，自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行、审计署、国资委、国家统计局、银保监会、粮食和储备局、林草局、文物局等部门参与的国有资产报告工作部际协调机制[15]，因尚未纳入工业和信息化部、生态环境部、农业农村部等涉及自然资源管理和报告重点的政府部门，故还需要进一步优化。

3 报告范围分析

国有自然资源资产报告涉及的资源种类多，部门广，且内容丰富。科学确定报告范围既要坚持目标导向，从报告定位及需求出发，也要坚持稳步推进，结合调查监测、确权登记及统计核算等工作实际。

3.1 时间范围

《意见》要求“国务院关于国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式”。作为专项报告之一的国有自然资源资产报告，实质上属于年度报告，不论它是否被本级人大常委会听取和审议，报告涵盖的时间范围原则上应限定在一个公历年度，比如2020年报告2019年度的国有自然资源资产管理情况。但对于特殊年份，比如2021年是国务院首次向全国人大常委会报告国有自然资源资产管理情况，其报告名称是2020年度报告，但由于2020年是“十三五”收官之年，因此该报告时间跨度上可扩展至“十三五”时期，同时也需突出2020年新冠肺炎疫情防控等重要工作情况。

3.2 空间范围

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《产权改革意见》）要求各级政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况。按照国有资产报告“全口径、全覆盖”要求，从全国范围来看，国务院国有自然资源资产报告涵盖的空间范围应包括境内（含港澳台地区）和境外，但由于管理体制和统计调查制度等原因，目前报告空间范围主要涵盖境内的31个省（自治区、直辖市），仅土地、海洋等数据涵盖港澳台地区。境外国有自然资源资产主要是企业（含金融企业）通过海外投资等方式取得，目前已纳入企业（含金融企业）国有资产报告之中。对于飞地等特殊情况，省级及以下人民政府应在本级国有自然资源资产报告中予以单独说明。

随着全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的建立健全，将来国有自然资源资产报告还应结合不同层级政府行使所有权的资源清单和空间范围，增加反映本级人民政府行使所有权的国有自然资源资产管理情况的内容。

3.3 资产范围

不同的核算目的，决定了资产范围各异。宏观上，国民经济核算体系2008将资产定义为由某个或某些单位所拥有的实体，其所有者会因对它们的持有或在一段时间内的使用而获取经济利益，不包括空气或公海等无法有效行使所有权的自然资源，以及尚未发现或开采的矿藏和能源储备[16]。我国国民经济核算体系2016明确界定，资产是根据所有权原则界定的经济资产[17]。作为国民经济核算体系的扩展，环境经济核算体系中心框架2012的自然资源资产实物量核算包括可能为人类提供好处的所有自然资源，但价值计量限于根据国民账户体系的估价原则确认为具有经济价值的部分[18]。可见，宏观核算强调资产要符合权属明确、能有效控制及带来经济收益。微观上，我国企业会计准则将资产定义为企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源[19]，其强调主体拥有或控制、能以货币计量的及带来经济收益。十八届三中全会决定辅导读本将自然资源资产定义为具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）和产权明确的自然资源，更加全面、客观。

有的学者强调自然资源资产的稀缺性、能带来效益、为一定的主体拥有或控制、能以货币计量[20]；有的强调权属性、有效性及稀缺性[21-22]；有的强调稀缺性、能够产生经济价值、产权主体明确、产权边界清晰[23-24]；有的强调产权明确，具有可调查性和可计量性，可带来预期效益[25]。可见，自然资源资产的稀缺性、有用性、产权明确是研究的共同关注点。可计量性作为衡量价值大小的尺度，是资产的内在要求。但在效益类型、产权明确和可控性程度、计量方式等方面存在争议。在具体实践上，国家统计局牵头编制的自然资源资产负债表主要涉及土地、林木、水和矿产等资源资产，均按照资源即资产进行实物量账户填报。在全民所有自然资源资产清查和资产平衡表试点中，由于其主要探索经济价值核算，因此矿产资源资产是按照狭义资产即经济资产进行核算填报的，其中固体矿产资产按储量①《固体矿产资源储量分类》（GB/T 17766—2020）中的储量是指资源量和（或）控制资源量中可经济采出的部分。填报，油气矿产按剩余探明技术经济可采储量②《油气矿产资源储量分类》（GB/T 19492—2020）中的剩余控制经济可采储量是指控制经济可采储量减去油气累计产量。填报，其他类别矿产按照资源即资产思路进行填报。

综上，对于宏观尺度上的资产核算，所有在实物量上具有稀缺性、产权明确为国家所有的自然资源，尽量都纳入核算。价值量上优先核算其中能带来可计量经济利益、生态效益、社会价值的部分，其余部分待条件成熟逐步纳入。按照以上条件，笔者认为关于资产实物量，尽量按照资源即资产的原则报告。关于价值量，应坚持稳步推进原则，与资产核算、清查、统计和负债表编制等工作衔接，优先报告能够计量的经济价值、生态价值、社会价值。

3.4 权属范围

国有自然资源资产是国有自然资源中的一部分，首先要依法确定国有自然资源的范围。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，从所有权上看，我国宪法规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”我国民法典规定：矿藏、水流、海域、无居民海岛、无线电频谱资源属于国家所有，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。土地管理法、矿产资源法等法律法规规定：矿产资源、水资源、海域和无居民海岛、无线电频谱资源属于国家所有，土地资源（含湿地）、森林资源和草原资源既有国家所有也有集体所有。

我国民法典规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”野生动物保护法规定“野生动物资源属于国家所有”，但该法将保护的野生动物限定于“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。野生植物保护条例没有关于所有权的规定，将其保护的野生植物限定为“原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物”。可见，那些不受野生动物保护法保护的“野生动物资源”的权属，在我国现行法律法规中没有明确规定[26]。法律法规没有规定野生植物的所有权一律归国家所有[27]。我国气象法对气候资源的开发利用和保护进行规定，但未明确其权属。

从报告定位和名称上看，国有自然资源资产报告应聚焦国家所有的自然资源资产情况。因此，将国有自然资源资产界定为具有稀缺性、有用性且法律法规规定属于国家所有，即全民所有的自然资源。对于包含国家所有和集体所有的全部情况，可以通过国家所有的占比间接反映或者以附件补充说明。

3.5 种类范围

我国国土辽阔，自然资源种类多、总量丰富。目前，自然资源分类在法律法规和管理实践中存在差异。我国宪法、民法典提出的分类包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，但在管理实践中主要依照土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法、水法、海洋环境保护法、海域使用管理法、海岛保护法、野生动物保护法、气象法、野生植物保护条例、无线电管理条例、湿地保护管理规定等单门类法律法规，再结合政府部门“三定”职责和管理实践，涉及的自然资源种类主要包括土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、湿地资源、水资源、海洋资源（海域、海岛）、野生动物资源、野生植物资源、无线电频谱资源③无线电频谱是电磁波的一种，我国军事通讯百科全书无线电管理分册将无线电频谱定义为无线电波的全部频率范围内，电磁频谱中3000 GHz以下的部分。我国无线电频率划分规定和国际电联的《无线电规则》都规定“无线电频谱是有限的自然资源”。、气候资源等。自然保护地作为各类自然资源集合体和自然资源保护的重要载体，是党中央、全国人大常委会以及社会关注的重点，建议作为特殊主体纳入报告。结合“全口径、全覆盖”目标要求和自然资源调查监测等工作基础，建议将报告涉及的资源种类扩张至“10+1”，即上述10种（不含气候资源）自然资源加自然保护地。并且根据《规划》要求在国有土地资源中纳入储备土地。

依据相关法律法规的规定进行自然资源分类，相关种类之间存在明显的交叉重叠，比如土地资源与森林资源中的林地，草原资源中的草地、湿地资源之间，湿地资源与海洋资源之间等。笔者认为在新的自然资源分类体系尚未建立时，暂按目前相关法律法规进行分类，但需标明分类依据和统计口径，做好解释说明，并在计算总量时做到不重、不漏。

3.6 内容范围

报告内容范围的确定，首先要从需求出发，聚焦《意见》《决定》提出的报告重点和全国人大常委会监督和审议重点，围绕党中央关切、全国人大关心、社会关注。《意见》明确国有自然资源报告重点包括“自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设情况，自然资源保护与利用等情况”，并提出全国人大常委会监督和审议要侧重的九个方面。《决定》提出审议和监督重点包括国有自然资源资产支持经济社会发展和改善生态环境质量，落实自然资源保护与有效利用、保护生态环境、节能减排等约束性指标等情况。《全国人大常委会2021年度监督工作计划》进一步明确了听取和审议年度专项报告的重点。此外，每年“两会”的提案建议，人大常委会有关机构组织的相关座谈会、专题调研，以及报告协调机构等提出的有关要求等，也应在报告中有所体现或呼应。可见，报告内容不是仅仅限于自然资源管理，还涉及生态环境、节能减排等。

其次，要围绕资产管理重点。目前，我国国有自然资源资产管理制度尚处于探索阶段，因此需要从国有自然资源资产的概念和特点出发，从资产管理角度合理安排报告内容，以体现产权管理和价值管理。《产权改革意见》提出的改革主要任务，涉及资产委托代理机制、收益管理、使用、核算、资产负债表、损害赔偿、特许经营、有偿使用、资产交易、资产报告、考核评价、资产离任审计、产权信息公开、督察执法、产权登记及纠纷解决等方面。《事业单位国有资产管理暂行办法》《行政事业性国有资产管理条例》《企业国有资产监督管理暂行条例》明确资产管理主要包括产权界定与登记，资产评估、清查、统计，资产购置、配置与处置，资产交易监管、资产收益管理、评价考核等。结合相关部门的职责，国有自然资源资产管理应涵盖基础性工作（调查监测、确权登记、纠纷解决、产权信息公开、资产核算、清查、统计等）、资产使用（使用规划、有偿使用、特许经营等）、资产配置（资产划拨、出让、租赁、作价出资等）、收益管理（有偿使用，收益的收缴、分配及支出等）、管理监督（督察执法、评价考核、资产负债表、资产报告、离任审计、损害赔偿等）。

再次，要系统完整。借鉴经审议的其他专项报告，报告结构上应包括正文和附件两部分。其中，《规划》《决定》对正文结构均提出了有关要求，主要包括基本情况、管理工作情况、管理成效、存在的主要问题、下一步工作安排。为提高报告的可读性、可审性，报告还应以附件形式说明报告期国有自然资源资产报表、名词解释及相关重要政策文件目录等。

3.7 部门范围

根据我国土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法、水法等法律法规和政府部门职责，全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水和海洋等自然资源资产所有者职责主要涉及自然资源主管部门；土地资源管理主要涉及自然资源主管部门、农业农村主管部门；矿产资源管理主要涉及自然资源主管部门；森林资源、草原资源和湿地资源管理主要涉及林业和草原主管部门；水资源管理主要涉及水行政主管部门；海洋资源管理主要涉及海洋行政主管部门；野生动物管理主要涉及林业主管部门、渔业主管部门；野生植物管理主要涉及林业行政主管部门、建设行政部门、环境保护部门；无线电频谱管理主要涉及工业与信息化主管部门（国家无线电管理机构）④我国无线电管理条例规定“无线电管理工作在国务院、中央军事委员会的统一领导下分工管理、分级负责”，除国家无线电管理机构外，还有中国人民解放军电磁频谱管理机构，其主要负责军事系统的无线电管理工作。。自然保护地管理主要涉及林业主管部门、生态环境主管部门。

关于报告内容范围涉及的部门有：发展和改革主管部门（国有自然资源资产支持经济社会发展、节能减排、生态补偿等）、工业和信息化主管部门（无线电频谱管理）、财政主管部门（国有自然资源资产支持经济社会发展、有偿使用及资源税费改革等）、自然资源主管部门、生态环境主管部门（改善生态环境质量等）、建设行政部门（城市园林、风景名胜区内野生植物的监督管理等）、水行政主管部门、农业农村主管部门（耕地保护、水生野生动物保护等）、审计署（自然资源资产离任审计等）、统计局（自然资源资产负债表及资产核算等）、林业和草原主管部门。

综上，国务院国有资产报告工作部际协调机制还未完全覆盖可以纳入报告的自然资源种类及报告重点，还不能满足《意见》《规划》等提出的“全口径、全覆盖”等有关要求，笔者建议将发展和改革、工业和信息化、生态环境、农业农村等有关部门纳入。各地要根据实际，成立报告工作协调机制，尽量将自然资源管理相关的政府部门都纳入。

3.8 公开范围

《意见》提出，全国人大常委会及国务院要根据有关要求，及时将国有资产管理情况报告和审议意见及落实情况等向社会公开，涉密等按法律法规规定不宜公开的内容除外。《决定》进一步增加了所需公开的材料，并要求“国务院及其部门按照规定及时公开国家、部门、单位的国有资产报表”，依法不予公开的除外。因此，国有自然资源资产报告在编制等过程中要严格遵守保密规定，不纳入涉密数据、内容。要严格按照我国保密法、政府信息公开条例等要求，对于被依法确定为国家秘密的政府信息和法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危机国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。比如，我国测绘法第34条提出了测绘成果的保密要求，海域使用管理法第14条对海洋功能区划公开提出要求。

4 对策建议

为进一步明确和规范报告范围，做好国有自然资源资产报告工作，提出以下建议。

(1)提高站位，准确把握有关要求。深刻把握《意见》《决定》及全国人大常委会有关要求，进一步提高站位，站在政府，而非自然资源主管部门的角度，结合工作实际，依法明确并扩大报告范围，统筹做好报告编制及整改等工作。报告可先涵盖“10+1”种类范围，聚焦国家所有自然资源资产，对党中央关心、全国人大关注及社会关切的自然资源资产管理问题予以回应，完善报告内容体系，严格遵守保密规定和政府信息公开有关要求，按程序及时向社会公开国有自然资源资产报告及报表。

(2)加强调查统计核算，夯实报告数据基础。构建统一的自然资源分类体系，完善自然资源调查监测评价标准体系，在第三次全国国土调查基础上，统筹推进矿产、森林、水等专项调查，加强野生动植物调查监测。加快推进自然资源统一确权登记及所有权委托代理机制，查清资源实物量，明确权属及其行使主体，明确国家所有和集体所有的边界范围。加快自然资源分等定级及价格体系建设，制定并规范国有自然资源资产核算技术方法，推进全民所有自然资源资产核算、清查、统计及资产负债表编制等工作，进一步划清并统一资产核算的口径、标准，摸清资产价值量家底。

(3)明确部门职责分工，健全工作协调机制。加强与全国人大常委会预算工委沟通，通过座谈会、联合调研、专题汇报等形式明确报告范围、内容等有关意见要求。健全国有资产报告部门协调机制，建议由自然资源主管部门牵头，将发展和改革、工业和信息化、财政、生态环境、住建、水利、农业农村、审计、统计、林草、海洋等涉及自然资源管理的政府部门纳入，明确职责分工，通过定期、不定期联席会议等形式加强统筹协调。建立报告纵向工作机制，通过联合研究、调研、座谈、专题培训等方式加强对地方国有自然资源资产报告工作指导。

(4)制定报告管理办法，推动报告工作规范化。根据《意见》《决定》要求，认真总结报告编制经验，充分借鉴企业、行政事业单位等国有资产报告管理办法和政府财务报告编制办法，制定国有自然资源资产报告管理办法，进一步规范报告范围、内容、分工、程序、监督等，推动报告工作规范化、制度化和程序化。