新时期城乡规划应对空间发展问题的措施分析

胡婧然

（中铁第五勘察设计院集团有限公司，北京 102600）

1 引言

在当前我国社会经济水平不断提高的背景下，城乡发展焕然一新。现代化建设的推进促使城乡居民享受到了诸多城镇化红利，与此同时也带来许多问题，例如，城市扩张速度快危及耕地红线、土地资源利用率不高等。想要解决这些问题，就需要从城乡规划入手，处理好空间发展问题，因地制宜，促使城乡地区实现可持续发展。

2 城乡空间规划发展的重要性

对于城乡发展而言，规划设计工作十分重要，主要体现在以下两个方面：（1）合理的城乡空间规划是发展的前提。在城乡地区发展的各个阶段，空间规划作用有所不同，对空间进行分析，有助于明确城乡地区发展目标；合理的空间规划，有助于发挥城乡地区自然资源条件，能够选择合适的方向进行发展；通过空间规划、功能分区等方式，还有助于提高城乡地区影响，在经济发展以及社会结构方面发挥具有重要影响。（2）城乡空间规划是一定时期内城乡地区发展的战略部署。在当前我国经济社会发展过程中，城乡规划作为城乡地区实现经济发展目标、社会发展目标的重要环节，关系着千家万户，是该地区一定时间段内明确的发展战略。不仅关系到现代化农村的科学布局问题，还关系着农村区域迈进小康社会的进程问题。由此可见，对于城乡地区而言，空间规划工作至关重要。

3 新时期城乡规划空间规划存在的问题

结合新时期我国城乡空间规划情况来看，存在有用地结构不合理、生态环境形势紧张、空间规划多，法律法规需要调整等问题。

3.1 城乡空间扩展较快，用地结构亟须优化

据我国2021年统计数据可知，我国常住人口城镇化率已经达到65%。在过去四十年发展中，城镇常住人口从1.7亿持续增加到9.1亿，城镇化率从18%增长到65%，增长47个百分点。这一现象对于我国社会经济格局带来诸多影响。从社会经济发展趋势来看，城镇化的推进对于我国重工业发展、基础建设投资、房地产发展以及消费水平的提高都起到了积极作用。当前，中国城镇化率已高于55.3%的世界平均水平。虽然增长迅速，但在发展过程中仍旧存在诸多问题：（1）城镇化的迅速扩张在一定程度上导致农业耕地减少，造成城乡矛盾，并且还会对国家粮食安全与社会稳定发展造成影响；（2）城镇化过程中存在土地过度利用与粗放利用并存的情况，部分区域用地短缺，但是同时某些区域土地闲置浪费；（3）用地结构不合理，主要体现在城市交通拥堵、各类基础设置建设不足、城市居住环境有待提高等方面[1]。

3.2 空间规划多，法规调整有待提高

根据我国空间发展需求来看，引导空间发展的规划有3点：（1）主体功能区规划；（2）土地利用规划；（3）城乡规划。这些规划涉及诸多部门，导致各单位组织规划覆盖的空间和内容存在重叠现象，再加上部门之间缺乏统一协调机制，常常出现用地功能矛盾，使得空间规划管理效率不高[2]。

此外，根据城乡规划效果来看，存在调控乏力的问题，主要表现在以下两方面：（1）在城镇水平不断提高的背景下，有关土地利用应朝向集约利用方向发展，但是根据国家统计局统计结果来看，人均城乡建设用地呈现出增长趋势。（2）在广大农村区域，农村人口逐渐减少，但是农村建设用地反而增加，在城乡建设过程中，重城镇轻农村，导致农村地区建设用地管理不到位。针对以上问题，只能从完善相关法规入手，进行宏观管控，为后续城乡地区空间规划工作的顺利开展奠定基石。

3.3 生态环境形势紧张，水土资源缺乏保障

众所周知，我国是人口大国，在过去重工业时代，人们环保意识的匮乏导致生态环境受到严重损害。在此背景下，城乡空间规划发展需要对这一问题予以重视，以便能够推进我国环保工程顺利发展。具体来看：（1）我国资源环境整体分布不均，整体结构欠佳，尤其是水土资源十分紧张。而废水、废气以及废渣问题一直以来都是环保工程的重要整治对象，其中，最为严重的污染问题为水体污染。再加上水资源紧缺，在全国范围内，已经超过大半城市存在缺水现象。这一问题若持续发展下去，将会对我国社会稳定发展带来严重影响。（2）人均耕地资源的不足，也需要重点思考。在城乡空间规划中，面对上述问题，一定要对以往规划中存在的粗放利用问题进行解决，提高土地利用率，做好城乡地区空间布局，以便能够为城市实现持续发展奠定基础。

4 新时期城乡规划应对空间发展问题的措施

城乡规划作为我国城镇化发展过程中的重要内容，想要解决规划工作中存在的空间发展问题，需要结合实况做好用地规划工作，保障空间合理发展。此外，还需要做好相关法律法规完善工作，推进生态环保工程发展，以此解决城乡规划工作中存在的空间发展问题。

4.1 优化用地结构，促进城乡空间合理发展

早在2010年，我国便出台了《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号）这一文件，该文件对于城乡空间规划具有指导意义，有助于对我国城乡地区空间规划进行宏观部署，优化地区用地结构。在此过程中，有关单位需要做到以下两点：（1）在城乡空间规划过程中，所有城市化地区都要以都市区为核心，合理规划重点开发区与优化开发区。（2）有关农产品主产区要始终以区域性农产地为核心。基于此，有关城乡空间开发工作，一定要结合区域实况对城乡主体功能区进行规划。由于城乡规划的开展会在一定程度上占用农村耕地，导致建设用地与耕地面积发生矛盾。因此，一方面要对城乡发展目标进行明确，充分利用建设用地，提高土地利用率，保护农村耕地面积，避免出现农村耕地过度被占的现象。另一方面，要将耕地规划与建设用地规划工作交叉开展，做好沟通交流工作，以便能够为优化用地结构探寻最佳途径，始终以土地标准规划内容，提高土地使用率，促进城乡空间合理发展。以广东地区为例，该区域城乡规划过程中，空间布局便是以中心城市、副中心城市为主，所有乡镇村庄疏密有致地分布，城乡之间应用农田与林地分割，各类布局紧凑，绿地穿插在城乡区域中。

4.2 完善法律法规，统筹城乡地区空间发展

为使城乡地区空间实现持续发展，做好区域协调工作至关重要。从区域空间规划本质来看，协调发展的基础是要做好利益分配，以市场机制为依据，促使各产业得以分工协作，提高区域生产效率。想要达到上述效果，完善法律法规势在必行，以此保障城乡地区空间规划有序开展。

根据我国城乡规划空间发展问题来看，城乡管理与区域协调的法律法规缺失是关键：（1）对于跨省、跨区域的城乡规划工作缺乏法定要求；（2）对于城乡建设用地尚未出现整体控制的规范标准。虽然相关部门出台了《中华人民共和国城乡规划法》，为解决市域内的城乡协调问题提供重要支撑，但关键手段仍旧是以人均用地指标为主，缺乏对城乡建设用地的整体指标，难以实现长期控制，更无法保障城乡用地的集约发展[3]。

针对上述问题，在国家层面要做好法律法规的完善工作，具体措施如下：（1）积极贯彻落实《省域体系规划编制审批办法》，该文件对跨区域、跨省域的城乡空间规划进行了明确要求，涉及空间布局、资源利用以及各项基础设施建设。有关开发管制内容要在下一层级的规划中充分体现，并积极落实。对于跨省域的重大设施协调问题，当前暂未有明确措施进行规定。因此，在后期发展工程中仍需摸索，以便能够为完善法律法规奠定基础。（2）创新城乡地区空间规划思路，结合实况制定相关建设用地标准。结合当前我国城乡地区发展情况来看，有关人均建设用地表现出扩张发展趋势。传统规划已经不能满足现代城乡建设用地的发展需求，再加上我国地域广袤，各地区差异大，只有结合实况，制定新增人均城乡建设用地指标，以此为依据，对总量人均城乡建设用地进行有效控制，以此促使建设用地实现集约化发展。对于人口净减少的区域，需要结合人均水平实况制定人均城乡建设用地指标，不能盲目鼓励新增建设用地。

4.3 提升环境品质，降低资源消耗

对于城乡地区空间而言，空间形态不仅要体现出一定的价值追求，还需要为相关功能进行服务。在此背景下，想要实现城乡地区空间持续发展，需要始终以提升环境品质，降低资源消耗这一理念为主。优化城乡空间环境，降低资源消耗，这是两个不同的关注点，但是这两点之间又有内在联系。想要做好前者，需要解决城市区域基础设施不全、交通拥堵以及休憩空间较少等问题；想要解决后者，需要转变公众的消费观念，逐渐发展资源节约型消费模式，在此过程中要始终以公共消费为主体，从供给源到消费端，以传输网为基础对公共基础设施资源合理配置，避免因为发展滞后的关系导致人居环境恶化，也防止出现过度超前导致的资源浪费问题。

总的来说，对城乡空间紧凑布局，有助于协调就业空间与居住空间，保障不同用地功能能够适度混合，避免空间发展过程中出现拥堵、污染等问题，不断优化人居环境。此外，还需要配合公交主导型交通模式，避免小汽车泛滥，做好城市节能环保工作。市政基础设施在此背景下要设置功能紧凑的线路，明确输送规模，以此减少能源损耗。此外，还需要做好以下3点：（1）推进生态经济与循环经济模式。从政府层面，大力推进城乡区域的生态工作，结合实况调整产业模式，避免城乡规划空间发展过程中存在过剩的工业产业园区；保障城市化建设能够实现低污染、低能耗，从源头上解决污染问题。（2）结合城乡特点，发展农村生态特色产业经济，要将城乡区域优势与特色产业相结合，对该区域空间不断优化。在此过程中还可以发展特色旅游，利用该优势促进农村经济发展，改变传统农业活动中依靠实地发展的局面。（3）做好城市生态绿地建设，保障城乡空间中的河流廊道，确保生态实现多样化发展。所有自然景观都需要根据区域特点，立足本源推进生态工程，推动我国城乡地区生态产业发展，对城乡用地结构不断优化。

5 结语

综上所述，针对城镇化建设工作而言，想要解决城乡区域空间发展问题，需要结合实况，探究空间规划存在的问题，针对用地结构亟待优化以及法规调整等问题，提出针对性的解决策略，提升城乡区域环境品质，降低资源消耗，完善法律法规，统筹城乡区域发展，为城乡地区空间发展奠定坚实基础。