法治保障县域高质量发展的基层实践

吕 波（山东省龙口市委书记、市委全面依法治市委员会主任）

全面依法治市既是落实全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的地方实践，也是保障高质量发展的现实需求。山东省龙口市深入学习贯彻习近平法治思想，全面落实中央、省委和烟台市委对法治建设的决策部署，突出目标效果导向，精准实施依法治市、依法执政、依法行政共同推进举措，深化法治城市、法治政府、法治社会一体建设机制，着力为龙口建设“繁荣、幸福、美丽、安全、先锋之城”，打造县域高质量发展“北方样板”“山东龙头”，夯实法治保障，贡献法治力量。

一、深入推进依法治市必须不断强化党的集中统一领导，强化全面统筹协调，强化履职监督考核

2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》，这对新时代更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，适应人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新要求新期待具有重大意义。作为稳居全国综合实力百强县第十位的龙口市，在深入推进法治建设工作中，坚持把落实全面依法治国战略部署的地方实践之路走好走实走稳，通过强化组织建设，落实责任分工，严格督导检查，确保法治示范创建开新局、谋新篇，再现新成效。

（一）强化组织领导，健全依法治市工作机构。中央全面依法治国委员会作出的全面依法治国一系列重大部署，为我们推进新时代法治建设指明了方向。地方机构改革后，龙口市成立了以市委书记任主任，相关部门主要负责人为委员的市委全面依法治市委员会，并成立了四个协调小组，分别由市级领导担任组长，强化党对立法、执法、司法、守法普法的全面领导。市委全面依法治市委员会召开了法治创建工作动员大会，印发了示范创建工作实施意见，并多次召开法治创建工作牵头部门座谈会议，研究解决创建工作的疑难问题。2021年10月，市委召开全市深化“法治龙口”建设工作会议，按照《法治山东建设指标体系》的具体规定，推动中央法治建设“一规划两纲要”的贯彻落实，确保法治示范创建深入扎实、卓有成效。

（二）强化责任分工，统筹推进法治示范创建。法治建设需要全社会的齐抓共管，需要各级各部门协作配合共同推进。市委依法治市办定期召开工作任务部署和推进会议，印发工作任务清单，将工作指标细化分解到相关市直部门，建立工作明细台账，实行挂图作战。紧紧抓住“关键少数”，将落实法治建设“第一责任”作为有力抓手，加强责任督察，将党政主要负责人履职情况列入法治建设年度报告，纳入纪委监委监督检查内容。落实领导干部述法和普法考试制度，把领导干部依法决策、依法办事作为选人用人的重要参考。落实中心组学法制度，强化法治思维和法治方式，把宪法、民法典、党内法规作为党委（党组）理论学习中心组学习重点内容，推动领导干部带头学习、模范践行。

（三）强化监督指导，细化完善法治指标考核。全面部署和严格督察是推进法治建设的重要保障和总抓手，是督导促进法治建设各项工作任务全面落实的必要环节和关键举措。市委、市政府把“法治龙口”建设工作作为“五城同创”的重要内容，在每年制定的《全市工作要点》《全市高质量发展综合绩效考核办法》等文件中，作为重要内容进行安排部署，列入各级各部门岗位目标责任制考核内容，责成市委办、市依法治市办负责检查考评，每月对法治创建工作的阶段性任务目标进行督导调度并通报。市人大常委会先后组织人大代表对法治政府建设、农村法治建设、法治化营商环境、非诉纠纷化解和“法律十进”开展情况进行视察，听取司法部门和行政执法单位的执法情况汇报，督导整改落实人大建议、意见。

二、深入推进依法治市必须坚持加强法治政府建设，齐抓共管协力推进，强化依法决策依法行政，强化部门担当作为履职尽责

法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。2021年8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，确立了未来五年法治政府建设的总体目标。龙口市坚持以法治示范创建为载体和契机，夯实法治思维，运用法治方式，创新协同善治模式，促进政府职能全面履行，增强重大行政决策能力，规范行政权力制约监督，推进严格规范公正文明执法，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正，从每一项执法决定中都能感受到公平正义。

（一）法治创建与促进依法执政、依法行政相结合。认真贯彻落实《重大行政决策程序暂行条例》，严格执行重大行政决策事项，严格执行公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，坚决做到“五个不决策”。严格规范公正文明执法，全面推进依法行政。搭建行政处罚与行政强制权力事项上网运行系统，创新建立“全覆盖、全方位、全过程”行政执法监督模式。编制《龙口市轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单》，依托“行政处罚与行政强制权力网络运行系统”监管账户，定期对系统录入情况进行监管调度，实施全过程监督。发挥行政复议在监督行政执法公正性、维护人民群众合法权益上的作用。市人大重新修订了《关于进一步加强在全市司法和行政机关实行执法责任制的决定》，强化执法监督，严格执法过错责任追究。

（二）法治创建与促进中心工作、部门履职相结合。创建活动中，围绕深入实施龙口“215战略”、加快推进“510工程”，各部门对照示范创建工作指标，找准切入点，制定创建工作方案，全力为“保稳定、促发展、惠民生”服务。依法做好新引进项目风险评估，裕龙岛炼化一体化、华为“一体一园”、国家管网LNG、中石化LNG等一批“高大上强”项目建设快速推进。高标准推进农村人居环境整治，大力实施棚户区改造、老旧小区改造，在烟台市农村人居环境整治综合评比位居前列。加强执法规范化建设，严格落实行政执法公示、过程记录、重大决定法制审核三项制度，强化行政执法监督，推进政府事权规范化。积极构建治安防控立体化格局，常态化开展扫黑除恶斗争，发挥“天网工程”“雪亮工程”的“科技助安”作用，推动平安建设全面升级。

（三）法治创建与促进简政放权、健章善治相结合。坚持以人民为中心，广征民意、广聚民智。本着合法性、可操作性、系统性的原则，结合实际重点围绕热点和难点问题，抓好全市、行业和基层各种规章和规范性文件的清理废止、修订完善。先后制定印发了《龙口市全面深化“证照分离”改革工作实施方案》《关于深入推进优化营商环境工作的实施方案》等多项措施制度。组织对全市相关部门开展证明事项清理工作，公布《龙口市告知承诺制的证明事项实施清单》。强化备案审查工作机制，印发了《市政府规范性文件合法性审核办法》《市政府部门行政规范性文件“三统一”办法》等文件，确保行政行为合法有效公开透明。全面推行信用承诺制和信用查询，在行政审批、生态环境、社会保障等政务服务事项中实行告知承诺，在安全生产、医疗卫生、食品生产等行业领域实施信用分级分类监管，出台首批“信易+”守信激励政策，浓厚“信用有价值，守信有力量”的良好社会氛围。

（四）法治创建与优化营商环境、促进依法治企相结合。优化营商环境直接关系推动高质量发展、创建高质量生活。持续深化“放管服”“一次办好”、流程再造和商事制度改革，突出服务和协调功能，简化办事流程，采取“一门受理、简化表格、容缺审批、并联审核”等方式，实行行政审批清单制，减少审批项目，缩短审批时限。建立了“3+3+N”领导机制和责任单位“一把手”负责、点线面相结合的全市优化营商环境工作推进机制。在烟台市率先打造“开发企业+不动产登记”无纸化办证新模式，全力打造“龙e办”营商环境品牌。从严抓好安全生产，深入推进防灾减灾救灾应急体系建设，创新推行安全生产检查“实名记录、终身追责”和全员“强制培训、漏训追责”等制度，坚决遏制安全生产事故发生。组建全市重点纳税企业服务团，由市领导和各部门主要负责人担任服务专员，对全市规模以上企业实行“一对一”服务，帮助协调解决发展中遇到的问题和困难，并运用法治手段防范和化解经营风险，全力保障民营企业健康发展。

三、深入推进依法治市必须坚持法治社会建设，突出重点聚力攻坚，强化基层依法治理新机制，强化全民学法用法守法意识

法治社会是构筑法治国家的基础，法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，着力建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，在全社会形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的浓厚氛围。

（一）完善基层依法治理机制，促进法治乡村建设。深化“民主法治示范村（社区）”创建活动，是加强基层民主法治建设的有效载体。全面落实“四议两公开”制度，探索推行村级组织依法自治事项、依法协助政府工作事项等清单制，完善村级重要事项、重大问题经村党组织研究讨论机制，深入推进农村自治、法治、德治“三治共建”。在全省率先完成了农村土地确权颁证和集体产权制度改革，精心组织圆满完成村居“两委”换届“一把手一肩挑”。扎实开展治安问题突出村（社区）专项整治，调解治保组织和技防力量全面加强。扎实开展软弱涣散村（社区）集体“三资”专项清理，建立村级事务智慧监管平台，让群众实时监督权力运行。探索实行“部门+乡镇+社区+村居”的协同治理机制，广泛开展“网格化联系服务群众大走访”活动，构建覆盖全域、反应迅速、处置有效的基层网格治理格局。

（二）完善依法治信治访机制，促进信访事项化解。确立“发展稳定双推进，服务考核双强化”的总体工作思路，以“事要解决”为方向，突出“系统整治、源头治理”，狠抓初信初访和信访积案化解，强化“依法治访、制度管访”，深入开展“一线工作法”“双教育双规范”活动，从严落实市镇领导干部公开接访等制度，推行收访、接访、处访“三位一体”工作模式。在市级成立了“和为贵”社会治理服务中心，在镇街设立了“和为贵”服务站，规范和引导群众依法表达诉求、依法化解矛盾纠纷，坚持“遏制增量”“消减存量”。

（三）完善“法德共进”机制，促进全民学法守法。完善“谁执法谁普法”普法责任制，推动部门制定落实普法责任清单。认真落实领导干部学法、考法制度，加大对全市机关事业单位干部、村两委成员、企业经管人员的法治培训，大力培育农村“法治带头人”和“法律明白人”。编印《常用法律法规选编》《以案释法选编》《青少年法制教育读本》，免费向市民发放。充分发挥传统媒体平台优势，先后在电视台开设《龙口普法》《案件聚焦》等普法专题栏目。注重把法治文化阵地建设纳入城乡规划，推动法治文化与传统文化、红色文化、地方文化融合发展。加大资金投入，升级打造市级法德文化广场、法德文化长廊和镇级法治文化公园、村级法治文化阵地。坚持法德并举、互促共进，深入开展以家庭美德、社会公德、职业道德、个人品德为主要内容的全民道德教育。扎实推进“诚信建设年”活动，把诚信龙口全民共建列为十大民生实事之首，持续放大“法治龙口·好人之城”城市品牌效应，擦亮全国文明城市金字招牌。

四、深入推进依法治市必须坚持司法服务建设，保障和促进社会公平正义，强化新时代司法体制改革，强化提高公共法律服务效能

确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义，是对坚持公正司法的新要求。公共法律服务体系建设是公共服务体系建设的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措。在开展法治创建中，着力强化司法体制改革和公共法律服务体系建设，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供更加有力的司法保障和基础性、保障性法律服务。

（一）深化司法体制建设，健全司法权力运行机制。巩固政法队伍教育整顿成果，持续整治顽瘴痼疾，努力打造一支党和人民信得过、靠得住、能放心的政法铁军。全面提升司法质效和公信力，依法公正行使职权，切实维护和保障公平正义。市法院探索建立以“流程再造、节点控制、分兵把口、量化考核”为基本框架的“卓越司法”管理新模式，按照“调解前置+法官速裁”机制组建速裁团队，强化简易案件诉前调解、要素审理、格式判决。坚持靶向攻坚“执行难”，探索建立以“繁简分流、分段制约、流程管控、事项集约”为主要特征的“三类九步一集中”执行工作模式。检察机关建立涉疫刑事案件快速反应机制，依法打击借防疫之机生产销售伪劣产品、妨害公务犯罪和集资诈骗、非法吸收公众存款等严重危害金融安全犯罪。完善“专业性监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态检察模式，构建未成年人罪错行为分级处遇新规制，注重发挥审判监督职能，维护和保障司法公平正义。

（二）深化公共法律服务体系建设，为社会提供普惠均等优质高效的法律服务。以覆盖城乡、功能完善、便捷高效、群众满意为目标，在城区黄金地段升级建设高标准的公共法律服务中心，设置四个功能区，并依托基层司法所建设镇级公共法律服务站，努力打造“农村半小时、城镇十分钟”的龙口公共法律服务圈品牌。扎实推进“一村（社区）一法律顾问”全覆盖，强化日常监督考核，督导发挥村居法律顾问“五大职责”。加强对法律服务行业党建引领，在烟台市率先成立法律服务行业党支部，烟台市在龙口召开了法律服务行业党建工作现场会。加强法律服务日常监管，规范执行“双随机、一公开”制度。在烟台市率先成立律师和基层法律服务工作者协会，加强行业自律管理，健全完善法律服务行业信用等级分级分类监管制度。落实法律援助十项便民措施，降低援助条件门槛，拓宽受理承办渠道，简化案件审批程序，缩短受援人维权周期，设立法律援助“绿色通道”，推行援助案件“点援制”。强化公证工作管理，规范完善证前受理、证中调查、出证审批和证后监督等环节，确保公证质量和信誉。推行公证 “一次办好”“网上申请”“现场办公证”服务，努力做到让人民群众“少跑腿”甚至“不跑腿”。

（三）深化非诉纠纷化解机制建设，及时妥善化解各类矛盾纠纷。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，按照省司法厅关于开展集约化非诉纠纷化解机制建设试点工作的部署，依托公共法律服务中心打造集约化非诉纠纷调解中心，优化整合司法行政资源，设置调解接待厅和专业性调解室，努力为人民群众提供“集约化、系统化、联动化、专业化”的调解服务。探索创新打造“法润芝阳”诉源治理品牌，创出诉源治理的“龙口模式”，获评“全国金线法律服务创新奖”。依托法院诉讼服务中心，设立诉调对接人民调解委员会，强化做好诉前调解工作。与公安机关联合在各派出所成立“警民联调”工作室，配备警民联调员，及时化解治安纠纷。健全完善医疗、劳资、物业、交通、金融、婚姻、知识产权和商会、总工会等行业性专业性调解组织建设，妥善调处各类矛盾纠纷。大力推广“法律服务+人民调解”工作模式，商会人民调解工作经验在全国商会调解工作会议上被推广。

五、坚持问题导向和目标效果导向，深入研究认真分析当前法治实践中存在的问题和不足

经过多年的法治实践探索，各级领导干部依法决策、依法行政的意识明显增强，研究工作用法、解决问题靠法、出台文件依法的法治理念不断强化。司法和行政执法总体水平得到了整体推进，减化流程便民服务、优化营商环境成为全市机关行使职权的新准则。公共法律服务实现全覆盖，公民的法治素养逐步形成，广大群众参与发展的积极性日益高涨，促进了全市经济和社会各项事业协调发展。但我们也清醒地认识到，当前的法治建设与新时代的发展要求和人民群众的期待仍有差距，存在一些薄弱环节和短板不足，主要表现在以下六个方面。

（一）少数干部依法行政意识有待提高。有的领导干部依法行政的责任感、使命感不强，自觉性、主动性不高。有的干部法治观念淡薄，有法不依、有规不循。有的干部存在“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象，法律法规执行落实不力、打折扣、搞变通或选择性执法。有的领导干部对推进法治建设的重视程度和推进力度不够大，相关工作落实不到位，存在压力层层递减、标准逐级下降的问题。

（二）依法科学民主决策机制有待完善。有的领导干部在落实重大行政决策的“五大法定程序”时落实不严格、不到位，缺乏上会讨论、公众参与、专家论证、风险评估和合理性审查等必要环节。许多问题的解决需要涉及对体制、机制和制度的调整和完善，事中事后监督各项创新举措需要进一步完善。党委政府法律顾问制度落实不力，法律顾问的选拔机制、履职机制、管理机制、考核机制、保障机制不健全、不完善，甚至流于形式。

（三）行政执法规范化程度有待健全。行政执法体制运行存在越位、错位和缺位现象，基层行政执法能力偏弱，自上而下推进依法行政的力度和能力逐级递减。依法行政力量薄弱，法治建设机构不全、队伍不强、人员不稳，执法人员的专业知识、职业道德等综合素质不强。行政执法“三项制度”“双随机一公开”机制落实仍不到位，部门间的联动配合、协助查处力度欠缺，行政执法监督力不从心，个别单位存在选择性、逐利性执法或运动式、“一刀切”执法现象。

（四）规范性文件制定程序有待落实。起草规范性文件过程中广征民意、广聚民智落实不到位，重大决策制定过程的公众参与度不高，规范性文件登记备案的自觉性、及时性、实效性不强，对决策实施后评估工作跟进不力。有的部门单位规章制度不规范，一些制度的针对性、操作性不强，科学性、实用性不高，制度之间存在不协调、不配套等问题。

（五）社会治理法治思维有待巩固。有些领导干部自身政治站位不高，法律素养不强，缺乏运用法治思维和法治方式解决问题的能力。个别政法干警存在徇私枉法、插手干预案件的情况，法律服务人员与司法人员存在不正当交往，行政执法人员存在不讲程序规则，甚至不作为、滥作为的现象。少数单位运用法律调节经济关系和社会矛盾的力度不够，一些群众依法办事、依法维权的能力水平有待增强和提升。

（六）全民学法守法用法有待加强。法治理念尚未普遍树立，在落实“谁执法谁普法”时存在缺位，普法形式、内容和载体未能与时俱进。普法宣传形式比较传统，新媒体运用不足，宣传覆盖范围不广，普法内容涉及民生的法律法规多，涉及公共利益的法律法规少。在多措并举推进全民法治教育和道德教育方面，相关部门配合联动存在脱节，以法促德、以德润法的内容和形式载体还需要升华深化，基层法德文化阵地建设需要创新拓展和巩固完善。

六、聚焦重点攻坚突破，着力强化法治政府、法治城市、法治社会“六项建设”，全面打造提升法治建设金招牌新成效

法治建设既是龙口市高质量发展的重要保障，也是全市和谐有序发展的有力支撑，更是全市优化法治营商环境、提升对外吸聚度的重要依托。实践证明，在高速发展的进程中，必须有一个优良的法治环境作为后盾。法治创建是优化法治环境、推进全面依法治市的有效载体，是创新社会管理、维护社会和谐稳定的助力平台，必须深入持久开展下去，重点应强化以下六个方面建设。

（一）强化领导干部和法治人才队伍建设。狠抓“关键少数”，奏响法治建设“最强音”。加强有关法治建设知识的学习教育培训，大力弘扬法治精神，树牢法治信仰，全面推行领导干部学法清单制度，持续推进党政主要负责人年终述法、常态议法。强化职业道德和执业纪律教育，督导落实职业道德准则、司法行为规范、执业权力保障和惩戒机制，加强专业化技能培训，提高法治队伍执行力。注重法治人才的引进、培养和使用，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，壮大党政机关、企事业单位及村（居）的法律顾问队伍，充分发挥法治参谋助手作用。

（二）强化依法决策和依法行政规范化建设。要强化法治思维，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定程序实施决策，严格落实行政执法“三项制度”，全面推进严格规范公正文明执法。完善行政执法协作配合机制，聚焦群众反映强烈的重点执法领域，健全行政执法协调监督工作体系、投诉举报处理机制。严格履行重大行政决策程序，切实发挥党委政府法律顾问职责，建立健全顾问工作记录考核机制，提升党政机关决策法治化水平。健全完善并严格落实监督问责机制，鼓励支持人大监督、媒体监督和社会监督，提升执法监督水平。

（三）强化社会管理法治建设。加强民生保障改善的制度化规范化建设，推动社会管理领域一些深层次矛盾和问题的解决，集中力量重点推进教育、就业、医疗、养老、住房等人民群众普遍关心的热点难点问题的解决。健全完善网格化治理架构，发挥各级网格员作用，构建覆盖全域、反应迅速、处置有效的基层网格治理格局。从严抓好安全生产，压紧压实党政领导、属地管理、部门监管、企业主体责任。深入推进防灾减灾救灾应急体系建设，健全完善监测预警、应急救援等机制，切实维护人民群众生命健康安全。健全公共安全体系，持续深化“天网工程”“雪亮工程”建设，常态化开展扫黑除恶斗争。坚持“人物同防、城乡同防”原则，落实落细各项防控措施，牢牢守住疫情防控“零疑似、零确诊、零输入”的“三零”底线。

（四）强化优化营商环境法治建设。深入推进优化法治环境改革攻坚行动，持续推进“放管服”改革、流程再造，健全市场主体全生命周期法治服务体系，营造“爱企重商”“亲企护商”的法治氛围。强化契约精神，以政府诚信带动全社会诚信提升。严格落实行政执法责任制和责任追究制度，推行证明事项告知承诺制，开展“三打、三治、三清”专项行动，落实涉企案件依法快侦快诉快审机制，持续打造透明、公正、可预期的法治化营商环境。创新信用善治模式，健全完善社会信用体系运行等机制，优化升级一体化信用信息平台，推动信用数据有序开放共享。加强政务诚信建设，完善政府守诺践诺机制和失信惩戒机制。

（五）强化矛盾纠纷化解机制建设。支持深化司法责任制综合配套改革，完善审判权力责任清单，深化诉讼案件繁简分流改革和执行体制改革，攻坚执行难、提高执结率，全面提升司法质效和公信力。推动在公安、民政、卫生健康、自然资源、环境保护、市场监管、交通运输等矛盾纠纷量较大的领域健全行政调解组织，完善“三调联动”机制，提高行政调解质量。推行律师代理申诉，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。持续推进智慧法院、智慧检务、智慧公安、智慧司法建设，用信息化为法治建设赋智赋能。推动基层公共法律服务网络全覆盖，努力让人民群众享受到均等普惠、优质高效的法律服务。

（六）强化普法依法治理体系建设。深入实施“八五”普法规划，纵深推进“法律十进”，广泛开展宪法和民法典学习宣传，不断浓厚尊法、学法、守法、用法的法治氛围，让“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”成为全社会的行动自觉。大力弘扬优秀传统文化，深入推进法德文化阵地建设，用身边的好人好事感召人、鼓舞人，把“法治龙口·好人之城”城市品牌擦得更亮。继续深入开展法治县市、法治镇街、行政示范单位、诚信企业和民主法治示范村（社区）创建活动，不断深化依法治理水平。完善基层网格员信息化管理，有效发挥乡村“法治带头人”“法律明白人”作用，持续推进法治乡村建设，提高基层依法治理水平。