关于行政机关及事业单位预算绩效评价问题的思考

■陈琛

（武穴市重点项目服务中心）

引 言

随着全球化、信息化步伐的加快，时代的变迁对政府提出了更高的要求，政府必须更加灵敏、更加高效、更加具有应变和创造能力。近年来，财政部门在预算管理方面也经历了一系列的改革，在管理方面更加科学、规范，逐步形成预算编制和执行各个环节全覆盖的财政管理框架结构。为进一步提高科学化、精准化水平，切实加强财政资金的使用效率，我国也在积极探索更加有效地预算绩效评价制度和体系。但目前，部分行政机关及事业单位预算绩效评价工作由于思想认识不到位、指标设置不合理等问题，造成预算绩效评价结果没有充分发挥作用。因此，加强对相关问题的研究并提出解决对策，对促进行政事业单位发展和财政资金使用效益具有重要作用。

1 行政事业单位加强预算绩效评价的意义

党的十八大以来，中央对做好新时期预算绩效管理做出精心部署。财政部出台了一系列关于全面实施预算绩效方面的文件，明确提出各部门要严格落实全面深化改革的要求，进一步加快建立先进可行的财政制度，以全面实施预算绩效管理为突破口，解决绩效管理中存在的一系列问题，推动财政资金增效，增强政府公信力和执行力。因此，各行政机关及事业单位加强预算绩效评价工作是落实中央部署的必然举措。同时，增强预算绩效评价的重要性还体现在以下几方面：首先，全面加强预算绩效评价管理工作是我国治理体系和治理能力的内在需求，实行科学有效的绩效评价，能够有效提高预算管理水平，加强预算单位的责任意识，提高财政资金效率和使用效益，增强预算管理及政策实施效果。其次，将各部门的收入预算纳入绩效管理之中，积极提高收入质量和资源配置效率，为我国经济发展提供有力保障；将各预算单位支出纳入绩效管理中，能够加强预算的统筹能力，提高预算单位的整体绩效水平；将项目支出预算纳入全面预算管理之中，能够推动项目更高效实施，要将“花钱必问效、低效必问责”的绩效管理理念融入到预算编制、预算执行及监督全过程，建立预算绩效评估制度，强化预算绩效目标管理，做好绩效运行的监控，积极开展绩效评价工作，加强绩效结果的运用，从而对促进各部门、各预算单位充分发挥管理职能，提高服务质量具有重要意义。再次，加强预算绩效评价，有助于行政事业单位加强内部控制，规范资金的使用，通过监督反馈和整改，进一步防范违法违规使用财政资金的风险，对促进各单位稳定可持续发展具有重要意义。

2 行政事业单位预算绩效评价工作中存在的问题

2.1 对绩效评价工作不够重视

目前，部分单位对绩效管理评价工作，了解不够全面，缺乏绩效评价意识，认识不到该项工作的重要性。虽然，财政部门组织了一系列培训、宣传及资料发放工作，但由于预算单位对绩效评价工作的重要性意识不强，尤其是对绩效中“效”字观念理解不够，工作目标仅停留在是否按预算计划完成任务，而没有把工作的重点放在效果和效益这两方面；还有的预算单位领导认为绩效评价仅是财务部门的职责，而没有把这项工作融入其他各部门中，事实上预算绩效评价工作关乎到预算单位的各个部门，需要各个部门的参与和配合。

2.2 绩效评价工作缺乏执行力

对绩效评价工作的重视度不够，会影响评价工作积极性和执行力，会导致责任划分不明确，资金使用随意，评价结果脱离目标等一系列问题，难以发挥对预算资金的监控作用。评价工作缺乏执行力主要表现在以下几方面：首先，制度不完善。制度是执行力的根本保障，部分预算单位在制定相关制度时过于模板化，实际可操作性和执行力不强；其次，责任不明确。参与评价的主体有财政部门、预算主管部门、项目单位、第三方机构等，各利益相关方都是绩效评价参与者，但在具体的实践过程中，职责分配不清，导致各部门各单位都参与该项工作，而都不明确各自的具体责任，无法调动各单位的工作积极性，导致绩效评价工作动力不足，责任心不强；再次，监督不全面。监督机制不全面，力度不足会影响执行的质量，部分预算单位缺乏执行监督的经验，在监督方法和机制建设上不够科学合理，组织体系的缺陷、监督人员的职责不明确、检查的随意性，都会导致执行力薄弱，执行效果差，难以实现对绩效评价工作的有效监督。

2.3 绩效评价工作前期调研不充分

评价工作前期准备阶段是制定合理、科学的评价指标体系的关键，这需要对项目进行充分的调研，分析收集符合项目特点的数据及各类资料，通过收集的相关数据及资料来设计、支撑评价指标体系，部分预算单位缺乏对项目对象充分的调研、资料收集不完整。例如，项目所处行业的发展情况、社会的需求、出台的最新政策等。正是由于缺乏项目产出绩效指标相关行业数据的分析比较，未能收集科学评价项目经济效益、社会效益、可持续影响性等方面的内容，缺乏前期调研工作底稿、调查过程询问记录等环节，导致部分绩效指标缺乏合理的评价，影响部分评价指标支撑性。

2.4 绩效评价工作中的指标设置不够合理

预算绩效评价中，因为绩效指标承担价值判断和目标导向这两项重要使命，是绩效评价管理的核心工作，而部分预算单位绩效指标核心体系设置不够合理，指标设计的层次和质量有待提高，在绩效评价指标的设计上缺乏量化，但由于不得不填报相关的评价指标，这就导致评价指标设置不合理、不科学、不能够真实反映该项目的预算资金实施情况及效果。还有部分预算单位领导不重视，认为是由财务人员填报，而财务人员在项目实施过程中的知识缺乏、业务不熟悉、考虑不全面，导致绩效评价指标不具备可参考性，无法真实反映项目资金的绩效结果。

2.5 绩效评价工作中评价结果应用不到位

绩效评价结果应用既是开展绩效评价工作的前提，又是加强财政资金管理、增强资金绩效观念、合理配置公用资源、优化财政资金结构、强化资金管理水平、提高资金使用效率的重要手段，各预算单位可以充分利用绩效评价结果来发现预算资金在使用过程中的一些问题，以此来改进工作中需要改善的地方。而在具体的绩效评价实施过程中，往往出现绩效评价工作不能与实际预算使用情况相关联的现象，特别是基础设施建设类项目，该类项目在做绩效评价工作并不能完全反映经济效益、社会效益，不能体现财政资金投入的真实绩效情况，这样就难以发挥绩效评级结果的价值。

3 完善行政事业单位预算绩效评价工作的对策建议

3.1 提高相关人员对绩效评价工作管理意识

首先，预算单位是预算绩效评价工作的责任主体，应树立预算绩效评价的责任意识，单位领导应当加强对预算绩效评价的重视。其次，提高预算单位各个科室对绩效评价工作的重视，要深刻认识到这项工作并不是财务部门的责任，而是各个科室的共同责任，都有义务参与，共同推动这项重要的工作，只有将绩效评价管理深入人心，才能使每个人绩效评价管理意识都能够得到应有的提升。再次，预算单位要建立全面的培训制度，增强职工预算绩效方面知识，预算单位也可以聘请该项工作中的专家授课，让理论知识与实际工作相结合，让全体职工充分认识到绩效评价在单位工作中的重要性，全面掌握绩效评价标准和体系，提高工作能力，在培训中通过互动、交流沟通找出当前绩效评价工作中的需要改进的地方，从而更加有效的提高绩效评价工作的质量。

3.2 完善预算绩效评价制度及责任

加强预算绩效评价的制度建设是让绩效评价信息应用于部门预算编制、预算决策，让预算和绩效管理成为强有力的工具的保障。在实际工作中，各预算单位必须出台健全的预算绩效方面各项制度，要结合工作实际和相关业务的情况，对制定的制度要落实，符合预算单位的实际情况，且具有可操作性，确立以绩效目标为导向，绩效评价为核心，制度建设为保证的预算绩效评价制度。财政部门是预算绩效评价的制定和监管者，绩效评价服务于预算管理，是预算管理的重要环节，主要是对预算资金的分配、监管承担责任，在预算管理的环节中，财政部门将绩效目标作为预算审核的前提条件。预算主管单位和项目单位是资金的申请和使用部门，对财政资金的申请和使用承担责任。第三方评价机构作为独立的法人单位，在预算管理的各环节，接受财政或预算主管单位委托，对评价结果的真实性、客观性和专业性承担相关责任。

3.3 提高项目基础数据的收集质量

系统完整地收集项目基础数据要充分地调研项目从申报、立项、目标设定、资金管理、产出绩效、可持续性相关信息依据及行业发展现状，围绕评价指标系统性、完整性、合理性，分析需要收集项目指标的各类数据及相关资料，进行分析、提炼、对比。要与财政部门充分沟通，加强绩效评价专家库的建设，在专业人士指导下，使数据收集、分析方面更科学有效，在项目绩效审查和论证过程中对项目产出绩效评价更加合理。要加强评价工作基础数据的收集，进一步规范工作流程，科学、合理地编制基础数据工作底稿，提高工作效率。如在基础数据收集中，可采用编制《项目基础信息收集表》，该表包括项目单位情况及项目情况，该表核心是围绕绩效评价指标体系设计，根据指标体系的权重分值、评价指标针对性地收集相关信息，一一在收集表中列出，评价人员在分析项目资料，查看项目现场后，与项目相关人员沟通，根据实际情况填写信息收集表。通过填写信息收集表，让预算单位明确项目主要评价信息，保证评价结论真实可靠，提高了绩效评价指标合理性、科学性、支撑性。

3.4 完善绩效评价工作指标体系

绩效评价指标体系能够对项目建设目标任务、质量标准等实施结果进行全方位、全过程的评价，在构建核心绩效评价指标的同时，要考虑留出一定的可进行动态调整的评价指标，对原有的评价指标进行调整和补充，以便在绩效评价工作中，对项目特有目标任务、质量标准、成本效率等进行有效评价，使绩效评价指标能够更紧密地与预算资金相结合，更科学全面地评价绩效和资金使用效果。绩效评价指标对项目各个环节实施效果也有重大影响，发挥引导和方向的作用，反映项目预期应达到的指标标准等。要强化绩效评价工作的事前管理，所有纳入财政预算资金安排的项目，应首先设定相应的总目标和年度目标，把绩效目标设定合理与否作为安排预算资金的重要条件，预算单位在申报项目时，不仅要设置与项目资金相适应的定量和定性相结合的绩效目标，还要从项目的产出数量、质量标准、社会效益、经济效益等方面可细化、可量化、可比较的细化绩效评价指标，加强对项目资金情况的监管，定期开展综合管理工作，切实发挥预算绩效评价工作的作用。

3.5 完善绩效评价结果的运用

绩效评价结果是衡量各预算单位工作成效的重要准则，同时也是提高财政资金使用效率及效果的有效途径。因此，绩效评价结果是对预算单位的发展产生重大影响作用，要对评价结果进行科学的分析和应用，要严格按照政府信息公开要求，将绩效评价结果公开，让社会公众对财政资金应用效率的监管和监督。要依照绩效评价结果，对项目资金使用中存在的相关问题提出建议，督促预算单位制定出更加合理有效的整改方案，并对该方案整改落实情况进行监督。要加强预算评价结果与项目申报有机结合，对评价结果优秀的项目重点考虑，对评价结果差的项目适当减少预算资金或取消该项目资金。要加强预算绩效问责机制和奖惩制度的建立，将评价结果与预算单位评先评优紧密结合，对应用较好的单位给予评优评先，通过兑现考核结果，提高评价结果的权威性，促进预算积极性。对于预算绩效评价结果，还可侧重于群众满意度的调查问卷，可以增强评价结果的客观性，由于现阶段评价依据和标准不完善，绩效评价工作的主观性强，尤其是真正反映绩效本质的指标难以确定，特别是对于民生项目绩效结果的评价，可充分利用开展服务群体的满意度调查，根据调查结果，作为评价财政资金效益性的依据。还可以引入信息技术系统，高效服务绩效评价工作，借助信息系统建立数字化、专业化、系统化的绩效评价系统，融合评价指标库、绩效目标管理库、第三方评价库、评价报告库、专家评审库等资源，实现数据共享。

4 结 语

虽然在预算绩效评价推进过程中存在一些问题和困难，但随着绩效评价体系的日趋完善，预算绩效评价工作将打破原有的管理模式，把绩效评价工作贯穿到整个预算编制、预算执行和预算监督的始终，进一步优化财政资金，提高资金使用效益。