行政事业单位财政项目支出绩效评价存在的问题与对策研究

■郑荣国

（常山恒立会计师事务所有限公司）

引 言

随着供给侧改革的深入和税费减免力度的加大，财政收入增速放缓，行政事业单位各部门对财政预算资金的需求增加，导致国家财政压力增大，需要在有限资金的情况下，通过绩效评价，加强项目资金的绩效管理，提高项目资金的使用效益，缓解财政压力。目前，虽然我国行政事业单位已经就绩效评价开展了部分卓有成效的工作，但是由于研究起步较晚，理论和实践方面仍存在许多问题。因此，通过对行政事业单位绩效评价工作中存在的问题及解决对策进行探究，对于促进行政事业单位健康发展，提高项目财政资金使用效益等方面具有重要意义。

1 行政事业单位加强财政支出绩效评价的重要性

预算绩效管理是以绩效评价为核心手段，以结果应用为保障，注重项目实施效果，强调财政支出的效益性。绩效管理是预算编制、预算执行、绩效考核、监督反馈和结果应用的全过程管理，在提高资金使用效益的同时，可以更好地关注部门的长远发展，有利于部门职能的实现。随着行政事业单位预算绩效管理体系的完善，预算绩效管理取得了新的突破。但财政项目支出绩效评价由于评价对象不同，无法针对所有对象提出一套统一的评价标准，针对特定的部门和项目需要建立特定的评价指标和设置合理的权重，在评价程序上也需要进行严格且繁多的步骤，加上评价体系建设的薄弱、反馈和结果应用的不足，如何建立一个强有力的评价体系已成为预算绩效管理过程中的重难点问题。通过梳理部门财政项目支出绩效评价，分析部门财政项目支出绩效评价存在的问题，力求在目标设定、指标改进、结果反馈等方面有所突破、有所探索，努力杜绝舞弊行为，强化责任意识，促进稳定、健康、高效的项目支出绩效评价工作。

因此，完善绩效评价体系可以有效地促进项目预算改革，进一步促进财政资金的高效利用，使资金更加透明。对财政项目支出进行绩效评价，对于财政拨款过程中提高财政资金流动的透明度，进一步推进项目预算改革具有重要的参考意义。

2 行政事业单位财政支出绩效评价存在的问题

2.1 缺乏完善的评价管理体制

良好的绩效评价管理体系能够有效促进绩效评价工作的高质量推进，而基于此目的，必须逐步推动绩效评价工作的规范化、制度化和标准化。但是现阶段，我国绩效评价与绩效管理方面还存在许多问题。其中管理体制不完善是首要问题，由于绩效评价开展时间较短，缺乏足够的经验积累，部分行政事业单位绩效评价管理体制不完善、监督力度不够，在行政事业单位绩效评价中，仍存在资金使用效益低下等问题。

2.2 没有统一的绩效评价专门部门

我国现行绩效评价的主体包括各级财政部门、行政事业单位自身和一些第三方评价机构，但是从目前的实际情况来看，由于绩效评价发展时间短，现有主要评价部门自身定位、评价方法和机制并不完善，难以达到有效开展绩效评价的目标。首先，从行政事业单位内部来看，基本上没有设置专门的机构和部门来负责绩效评价工作，缺乏系统科学的举措来支撑，严重降低绩评价工作效率。其次，上级财政部门的评价工作缺乏完善的机制和专业的绩效评价人员，开展绩效评价工作的小组大多是临时组成，缺乏深入开展评价的能力。再次，第三方评价机制由于对于行政事业单位的工作缺乏足够深入的了解，评价结果往往存在一定的偏颇。最后，由于没有统一的绩效评价专门部门，往往造成对不同单位的绩效评价结果缺乏客观性、公正性和可比性。

2.3 缺少清晰的绩效目标设定

财政项目支出绩效目标的设定不明确，不清晰，在绩效评价工作过程中，相关方面容易产生争议，由此导致财政项目支出绩效评价结果不准确、不客观、不公正，不能真实反映项目的绩效情况。财政项目支出绩效目标的设定不明确、不清晰，不能使相关人员提高工作积极性，工作中容易产生应付心理，影响了绩效评价工作的有效开展。在实际绩效评价工作中发现，绩效目标设定时主要存在以下问题：首先，绩效目标设定不明确，以工作内容代替绩效目标。实际上绩效目标是通过工作内容实现的预期结果，而工作内容又是实现绩效目标的实践过程，两者不能混淆，设定明确的绩效目标有助于提升行政事业单位工作效率。其次，绩效目标设置不合理，没有有效区分长期目标和短期目标，明确长期任务和短期任务。再次，没有细化和量化绩效指标，无法确定科学有效的量化指标，如服务对象满意度指标。最后，个别指标设置错误，为了追求指标的全面性，设置了项目中未涉及的指标，比如不产生经济效益且对环保没有积极作用的项目，却在目标设定中增加了该类指标。

2.4 评价指标设置不科学

在财政项目绩效评价中，设置评价指标是重点和难点，不同部门由于发展方式和运行体系的不同，难以设立一个统一的指标或工作体系来评价各部门的项目绩效情况。评价指标设置中存在的问题主要体现在项目指标的不完整和无法从多维角度进行评价，不能满足当前发展中对评价结果全面性、客观性和真实性的要求。在设置绩效评价指标的过程中，影响因素很多，实际工作中，一些绩效评价指标的制定未综合考虑影响项目评价指标的内外部因素，而是仅根据过去类似的评价指标来确定，未结合项目的实际情况进行相应调整，导致设置的财政项目支出绩效评价指标不科学、不合理，从而得出的财政项目支出绩效评价结果不准确、不切实际。

2.5 评价方法不科学

在财政项目支出绩效评价中，对于客观的定量分析，缺乏有效地评价体系和科学的分析方法，很多行政事业单位仍采用传统的主观评价方法，这种方法可能由于人的主观因素，导致不科学、不合理的财政项目评价结果。尤其是在行政事业单位自我评价中，员工之间可能存在感情因素、徇私舞弊，导致财政项目支出绩效评价失去原有意义，无法为预算管理提供服务。此外，没有时效性的绩效评价反馈也使得绩效评价在实际操作过程中背离了评价方法设计者的初衷。

2.6 评价结果反馈机制不畅通

财政项目支出绩效评价不仅可以衡量项目的运行和实施结果，而且可以将结果应用于促进部门预算良性循环。目前，紧张的财政资金导致国家大力压缩总支出，建立一个有效、健康的财政资源配置机制，从而促进部门事业高效率的发展情况，更加能够凸显出绩效评价的正反馈作用。而部分行政事业单位对绩效评价结果的应用仍停留在绩效评价报告的简单反馈中，未与部门预算和项目执行者的绩效挂钩，对于评价结果，没有实质性影响。特别是对于地方部门的一次性项目，不规范、不畅通、少渠道的反馈机制，无法弥补实施中的缺陷，造成了严重的资金浪费，违背了预算绩效管理的初衷。

3 完善行政事业单位财政支出绩效评价的对策建议

3.1 建立完善绩效评价体系

完善的绩效评价体系是开展考核评价工作的重要保证。现阶段，行政事业单位绩效评价还处于研究和探索的初始阶段，许多制度还不完善。因此，要想有效提高评价工作的效率，就必须完善的评价体系，将行政事业单位在发展过程中的各项支出有效地整合到其整个评价体系中，从而提高工作效率。在此过程中，必须确保评价参与者都能清楚地理解绩效评价的流程、范围、目标等。此外，它还可以有效地结合预算制度的优点，明确各项财务支出的管理要求，将考核工作与绩效评价有效结合，进一步提高资金使用效益。另外还可以定期邀请一些专家学者讲解绩效评价的相关知识，以便被评单位和评价主体能够充分的理解和重视，从而有效地规避各种不必要的风险。

3.2 建立绩效评价专门部门

目前，我国大多数行政事业单位尚未设立专门的绩效评价机构和部门，绩效评价的工作效率较低。因此，行政事业单位需要结合财政支出项目的未来发展规划和实际情况，联合审计部、行政部、财务部等部门，调整设置绩效评价部门，统一绩效评价主体，组成一个比较完整的绩效评价专门部门，完善工作机制和制度规范，更好的开展绩效评价工作。

3.3 重视绩效目标设定

行政事业单位绩效目标的申报设定，是绩效管理体系的基本组成部分，也是开展财政项目支出绩效评价工作的关键一步。相关人员应重视绩效目标的设定申报，主要从以下四个方面进行：首先，统一绩效目标的规划和绩效目标的分解，管理层应当参考同类财政项目，做到科学、统一、规范，做到指向明确，符合经济发展规律，贴合部门职能，与财政支出效果、方向相适应，同时要做到合理可靠，通过论证和调查研究，符合客观规律。其次，细化绩效目标，多方面、多角度分解绩效目标，基于数量指标、时间指标、质量指标等因素多方面量化绩效目标。再次，通过邀请专家授课， 加强绩效目标申报业务的培训，加强相关人员对绩效管理的理解，完善申报业务流程，健全申报业务体系，建立起相关业务的从业规范。最后， 结合现状制定绩效目标，注重绩效目标设定申报，建立预算财政项目数据库，规定设定申报绩效目标是申报财政项目的必经程序，只有明确绩效目标后，申报的财政项目才能进入项目库。此外，设计一套申报财政项目绩效目标的电子模板，规范申报程序，以减少人为影响。 另绩效目标的设置应体现全面性，同时突出重点，在具体评价方法的应用中，可以运用平衡计分卡和关键指标法，形成动静结合，内外相通，多尺度、多层级的综合绩效目标设置。

3.4 科学设置评价指标

合理的评价指标可以提高绩效评价的工作成果，有助于相关从业人员的专业素养和工作能力的提升，因此在绩效评价指标的设置上，要根据当前时代发展，全面分析形势，通过定性和定量相结合的方法，针对所有部门的共同特点制定通用指标，而针对单独的部门则提出特有的指标，使评价指标兼顾公平性、实用性和全面性。目前，国内的很多事业单位已经就评价指标的设置做出了很多积极的探索，在评价指标的设置也提出了很多科学的方法论。因此，事业单位在设置绩效评价指标时，可以在结合现有方法论的基础上，综合考虑财政项目的客观指标，基于具体财政项目的总体框架，设置评价指标。在评价指标设置中，灵活使用各种评价指标，且始终遵循公平公正的原则，根据财政项目的特点和时代发展的要求，不断完善相应的评价指标。

3.5 完善财政项目绩效评价方式

当今，在我国的财政项目绩效评价中，部门自我评价是评价体系的第一步，而这一部分发生偏袒和舞弊的可能性较大。而现行财政项目绩效评价体系，部门的自我评价和第三方再评价则作为重要的“防线”，因此，应采用多种评价方式，建立健全财政项目绩效评价体系。需要通过对财政项目绩效部门自评进行核验，并以此为基础引入第三方评价体系，重点要隔断部门和第三方机构的联系，且确保各个部门不在绩效评价中占主导地位。另外，第三方机构的评价，可以由财务部门进行监督和设定相应的评价指标，形成财务部门对第三方进行监督，第三方核验相应部门，最终由财务部门核对绩效，形成良性循环，使财政绩效评价体系更加稳定、健康、科学。

3.6 强化绩效评价监督问责机制

目前财政项目绩效评价反馈中，监督问责机制不完善。从实际绩效评价反馈情况来看，与预期相比仍存在一定差距，基于评价结果，实施相应的激励和问责是解决问题的基础。因此，在项目实施进度和资金支出等方面，通过科学的绩效评价体系，且配套完善高效的问责机制，可以起到良好的监督作用，未达到预期效果和目标的项目，预算单位应承担相应责任。一方面，对未达预期绩效的项目，要对相关预算单位进行监督和约谈，减少预算单位下一年度的部门预算，从源头入手，形成上游部门到下游部门的全面监管体系；另一方面，对未实施、未完成或成果不佳的项目实施部门进行问责，通过单位通报，扣减部门绩效等方式予以惩罚，并且针对项目负责人，将项目绩效和个人综合绩效相连，促使相关部门和从业人员提升工作成绩和效率，杜绝低绩效、少产出的情况发生，形成财政支出高效、健康的发展氛围。

4 结 语

随着时代的发展，财政预算制度建设也迈入新阶段，行政事业单位安排的财政项目支出也更要符合国家当前的发展形势。绩效评价工作作为绩效管理的一道“防线”，则需要进一步加强，发挥其监督作用，要及时发现实际工作中存在的问题，积极采取相应的措施和对策加以解决，要遵循“讲求绩效”的原则，构建科学、系统的预算绩效体系，推动绩效评价工作的顺利开展。