我国“财政入宪”问题研究：以比较法为视角

王宣桦

财政立宪主义，是一种“关于国家和人民之间公法上的财产关系的理念与原则，涉及范围包括赋税、财产征收以及预决算等政府的一切行为”。〔1〕李龙、朱孔武：《财政立宪主义论纲》，载《法学家》2003年第6 期。在西方发达国家，财政立宪思想源远流长，1215年《英国大宪章》规定“除非得到普遍的同意，否则在王国中既不应征收兵役税，也不应当征收协助税”。〔2〕冯俏彬：《美国预算过程的发展演变及其启示》，载《财政研究》2007年第6 期。威廉·配第虽然没有明确在《赋税论》中提出通过立法解决公共收支问题，但是其所提出的税收公平原则、税收效率原则以及税制设计方法，却是财政立宪主义中的重要内容。但是，在自由资本主义阶段，由于西方国家奉行“小政府、守夜人”的理念，财政立宪主义主要关注征收权的规制和监督。

20世纪以来，为了治理经济危机和市场失灵，凯恩斯主义随之兴起和盛行，国家普遍参与到经济社会生活的方方面面，取得了较好的治理成效，但是也面临严重的政府失灵问题，包括政府决策失误、寻租行为、政府提供信息不及时或者失真、政府职能缺位或者越位等。公共选择理论的重要代表人物布坎南将公共选择理论和财政问题紧密联系到一起，提出了财政幻觉理论，认为财政收支过程不清晰，会导致纳税人对政府活动的真实成本和收益产生系统性的错觉，即“会使纳税人觉得所承受的负担比实际上的负担轻，使受益人觉得提供给他们的公共产品和服务的价值比实际上的价值要高”，〔3〕张启强：《公共选择与立宪民主——詹姆斯·M.布坎南的国家理论研究》，厦门大学2007年博士论文，第131 页。由于存在财政幻觉，人们会接受比实际需要规模更大的政府，从财政的视角来看，也就是政府的财政支出会超过实际需要的支出，这也可以称作财政失灵。与此同时，布坎南认为凯恩斯的赤字政策（主要指公债）“破坏了财政责任原则，导致政府偏好支出而又不愿意征税……公债具有很大的危害，它会破坏资本的现值……公债或国债可能偿还的唯一途径就是拖欠”。〔4〕前引〔3〕，张启强文，第137-138 页。针对上述财政失灵和财政政策的失灵，布坎南提出，应当对政府权力加强规制，通过财政立宪改革解决相应问题，也就是说，要“用宪法文本限制公共权力，规范国家行使公共财产的权力”。〔5〕周小明：《财政立宪主义的历史与现实》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4 期。在这个阶段，财政立宪主义不仅仅是关注征收权的规制和监督，而是要加强对公共财政收支的整体规制和监督，建立现代财政制度。

作为大陆法系的主要发达国家，德国、法国和日本都是财政立宪主义的典范，在其宪法中均较为详细地规定了有关现代财政制度的内容，并在宪法这一根本大法的框架建构下形成了系统较为完备的财政体制，为推进现代财政制度的发展奠定了坚实的基础。自改革开放以来，我国也历经多次财税体制的调整和改革，现代财政制度正在加速形成。从顶层设计上看，宪法是国家的根本大法，目前宪法中有关现代财政制度的规定相对较少，内容分散在各个章节，没有形成系统性的表述。在全面深化财税体制改革、全面推进依法治国和法治政府建设的大背景下，鉴于构建现代财政制度的重要性以及“财政入宪”已经具备的必要性和可能性，可以立足习近平法治思想的核心要义，在坚持中国特色社会主义法治道路的基础上，考虑加强对大陆法系宪法中有关现代财政制度的比较研究，在条件成熟的情况下，探索研究推进我国宪法的修订，将现代财政制度的根本原则和根本内容纳入宪法之中，为现代财政制度的建设和实施提供更加坚实的根本性保障。

一、德国、法国和日本宪法中的财政制度规定

（一）德国宪法中的财政制度规定

德国现行宪法全名为《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《德意志基本法》），于1949年5月23日获得通过，于次日开始实施。自实施以来，《德意志基本法》经过多次修订，最新一次修订是在2012年7月11日。

《德意志基本法》共11 章146 条，其中，第十章为“财政”专题，共12 条，从第104 条到第115 条，专门规定了与财政制度有关的各项内容，占到了《德意志基本法》总条数的8.22%。其中，第104 条主要规定了事权和支出责任；第105 条主要规定了不同类型财政收入的立法权分配；第106条主要规定了不同类型财政收入在联邦、邦和乡镇中的分享机制和财政拨款问题；第107 条主要规定了地方税收的分享和财政平衡机制；第108 条主要规定了财政收入的征收管理机构；第109 条至第112 条主要规定了联邦和州的预算问题，包括预算的原则、计划、编制、紧急预算和预算超支的处理；第113 条主要规定了增加支出或者减少收入相关法律的处理问题；第114 条主要规定了财政收支的审计；第115 条规定了与财政收支相关的贷款和担保问题。

（二）法国宪法中的财政制度规定

法国现行宪法全名为《法兰西共和国宪法》（以下简称《法国宪法》），于1958年获得通过。自实施以来，经过多次修订，最新一次修订是在2008年7月23日。

《法国宪法》共15 章92 条。与《德意志基本法》不同，《法国宪法》关于财政制度的立法是相对分散的。《法国宪法》在第五章“议会和政府的关系”第34 条中规定征税基础、税率和征收方式、各地方单位的财源等要由法律进行规定，其中，有关国家的财政收支由财政法进行确定。第39 条规定，财政法律草案要首先提交国民议会。第40 条规定，议会议员提出的建议和修正案，如果其通过的结果，会减少国家的收入，或者会新设或加重国家的支出，则不予接受该建议和修正案。第47 条专门规定了财政法律草案的审议程序、未作出决议的处理程序、授权征税的程序等，并规定审议院要协助议会和政府监督财政法的执行。与此同时，《法国宪法》在第六章“国际条约和协定”第53 条中对涉及国家财政的条约或协定进行规范，即该类条约或协定，只能由法律予以批准或者认可，在第十二章“共同体”第78 条中规定共同体的管辖范围包括共同的财政经济政策，第83 条中规定在议会就有关共同经济财政政策问题的法律进行表决前参议院要根据共同体总统的请求审议这些政策。从上述内容可见，《法国宪法》中有关财政的内容分散在3 章7 条之中，占总体92 条条文数的7.61%。

（三）日本宪法中的财政制度规定

日本现行宪法全名为《日本国宪法》（以下简称《日本宪法》），于1947年5月3日实施，并一直沿用至今。《日本宪法》共11 章103 条，其中第七章为“财政”专题，从第83 条到第91 条，专门规定了与财政制度有关的各项内容，其中，第83 条规定，处理国家财政的权限必须根据国会的决议行使；第84 条规定新征或者变更租税必须有法律依据或条件；第85 条规定，国家经费的支出和债务的承担要依据国会的决议作出；第86 条规定，年度预算必须向国会提出并审议通过；第87 条规定预算不足情况下的处理程序；第88 条规定皇室财产的归属权以及皇室费用也要列入预算；第89条规定了国家财产支出或利用的限制；第90 条规定了国家收支决算的检查程序和机构；第91条规定了国家财政状况汇报的期限和对象。上述9条内容占到了《日本宪法》总条款的8.74%。与此同时，《日本宪法》在第三章“国民的权利与义务”第30 条中专门规定了国民按照法律规定纳税的义务，在第四章“国会”第60 条中专门规定了众议院的预算优先审议权和优越权。因此，从总体上看，《日本宪法》中有关财政制度的条款共11 条，占到了总条款数的10.68%。

（四）德国、法国、日本宪法中“财政立宪”的比较

通过对德国、法国和日本宪法中“财政立宪”的简要分析和研究，可以看出，三者之间既有共同点，又有差异：共同点是三者都在各自的宪法中规定了有关财政制度的内容，并且篇幅均在5%以上，鉴于宪法是根本大法，而宪法中通常要规定详细国家的政体、权力机关、行政机关、司法机关、国家元首的职责、公民的权利和义务等，财政制度能够占据5%以上的篇幅，说明了这些国家对“财政立宪”的重视程度；差异体现在法国的财政制度规定没有列出专门的章节予以规定，相对分散，但是主体内容集中在一章之中，德国和日本宪法均列出“财政”一章对财政制度进行规范，德国“财政”一章的条文数目共12 条，日本“财政”一章的条文数目共9 条，虽然在各自总条文中所占比重均为8%至9%之间，但是总体上看，德国每一条的规定更加细致，内容更加丰富，通常在条中含有款，在款中含有项，而日本每一条的规定基本上只由一句话组成。

无论如何，作为大陆法系代表的德国、法国和日本，均以宪法的形式，从顶层设计的高度展示了其对现代财政制度的重视程度。不管是对财政收支的程序性规定、抑或是对财政收支实体性内容的规定，还是对现代财政制度的原则性规定，比如税收法定原则、事权和支出责任相匹配原则等，都会对现代财政制度的规范和实施产生积极的效果，一方面有助于推进法治国家和法治政府建设，另一方面有助于提高财政的公共服务属性和水平。

二、我国宪法中的财政制度规定

我国现行宪法——《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）于1982年12月4日审议通过，并历经数次修改，最新一次修正是在2018年3月11日，距今已4年，共4 章143 条。

对比我国《宪法》和德国、法国、日本的宪法，可以看出，目前，我国《宪法》中有关财政制度的体例和《法国宪法》相对近似，均没有列出专门的章节规定现代财政制度的内容。但是，《法国宪法》中关于财政制度的规定基本都位于第五章“议会和政府的关系”中，并且章中没有再分节，因此，集中程度相对我国《宪法》要高一些。我国《宪法》中，与财政制度相关的条文数量相对较少，并且内容相对分散，虽然大部分内容集中在一章之中，但由于章中又分了节，所以分散度相对来说是比较高的。具体来说，目前我国《宪法》中与现代财政制度相关的内容主要包含在以下7 个条文中：一是《宪法》第二章第56 条规定中华人民共和国公民有依法纳税的义务；二是第三章第一节第62 条规定全国人民代表大会行使审查和批准国家预算和预算执行情况报告的职权；三是第三章第一节第67 条规定全国人大常委会行使审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案的职权，实际上，第67条第五项和第62 条第十一项是对全国人大和全国人大常委会在预算审查和批准方面的权限分工，本质上是一回事；四是第三章第三节第89 条规定国务院行使编制和执行国家预算的职权；五是第三章第三节第91 条规定，审计机关对财政收支和财务收支进行审计监督；六是第三章第六节第117 条规定民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权；七是第三章第六节第122 条规定国家从财政等方面帮助少数民族加快发展经济建设和文化事业建设，上述第117 条和第122 条体现的是我国民族政策的特色。通过上述对比，可以看出，从我国《宪法》条文上看，有关财政规定的内容占到143 条总条文数的4.9%，低于德国的8.22%、法国的7.61%和日本8.74%（甚至10.68%）的水平。与此同时，继续深化对比，可以发现，我国《宪法》同《法国宪法》和《日本宪法》相似，更侧重于程序性规定，有关实体规定的内容较少，在程序性规定中，我国《宪法》的内容相对《法国宪法》和《日本宪法》而言更加简单。

三、我国“财政入宪”的必要性和可行性分析

（一）我国“财政入宪”的必要性分析

1.财政是国家治理的基础和重要基石

古人云，“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”，由此可见，自古至今，财政对于国家兴亡之重要性。十八届三中全会更是以前所未有的历史高度，定位了财政在国家治理中的地位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《深改决定》）鲜明地指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。〔6〕《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》编写组编著：《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》，学习出版社、党建读物出版社2013年版，第12 页。国家治理的方方面面，无论是经济建设、政治建设、文化建设，还是社会建设、生态文明建设、乃至党的建设等，都离不开财政作用的发挥。现代财政制度是治国安邦的基础保障，政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系等，都需要在现代财政制度的设计框架中予以考量和均衡。鉴于财政在国家治理中的重要地位，有必要将现代财政制度的根本原则和根本内容纳入宪法之中。

2.财政收支法定化是现代财政制度的特征

《深改决定》明确提出，要以改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任为重点，建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度，〔7〕前引〔6〕， 《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》编写组编著书，第12 页。并提出了财税体制改革的具体方向，包括建立全面规范、公开透明的现代预算制度，建立健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。〔8〕前引〔6〕， 《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》编写组编著书，第12-14 页。要建立上述新的财税体制，必须按照公共财政的理念，强化对财政收支和预算的管理，一方面通过立法强化对税收征管的要求，做到依法征收、应收尽收，另一方面通过立法强化财政支出的公共属性，明确财政支出的原则和目标。目前，《中华人民共和国税收征收管理法》对税收征收的依据、原则、程序等作了具体的规定。作为国家根本大法的宪法，目前是从公民纳税的角度对税收问题予以规定，可以考虑转换视角，在强调公民依法纳税的同时，也强调税收法定的原则和程序等。与此同时，1994年的分税制改革重新塑造了中央和地方的财税分配关系，但是，随着事权的不断下移和财权的不断上移，地方政府普遍面临财政收入不足的问题。为了增加财政收入以应对日益增长的支出需求，地方政府普遍通过土地财政、地方融资平台等方式获得资金以解决财力不足的问题，但是在客观上也造成了土地价格猛涨、地方负债严重等现实问题，迫切需要通过立法予以规范。2018年新修正的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）已经针对相关问题进行了规定，国务院也印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，并分领域出台了领域改革方案。但是由于处理中央和地方关系，从根本上来说，是要协调好全局利益与局部利益、长远利益与当前利益的关系，因此影响甚远，而且由于对该问题的解决涉及预算管理体制的整体性优化及地方政府未来主体税种的重构等，有必要考虑进一步提高立法的层级，在宪法中对这些根本性问题予以明确和规范。

（二）我国“财政入宪”的可能性

1.现代财政制度不断健全奠定“财政入宪”的基础

自改革开放以来，我国不断推进财政体制的调整和改革：1994年的分税制改革建立了分级财政的体制，提高了中央政府收入占全国财政收入的比重，增强了中央政府的宏观调控能力和转移支付能力，促进了地区间经济和社会的均衡发展，有助于实现基本公共服务的均等化；2014年开始的财政体制改革以建立现代财政制度为目标，出台了《深化财税体制改革总体方案》，明确了改革思路、任务和安排，现代预算制度、健全税收制度体系、事权和支出责任相适应制度等在深化改革的过程中不断健全和完善，比如，新《预算法》已经修正完毕，“营改增”改革已经完成，环境保护税已经出台，房地产税正在酝酿出台，中央地方税收划分随着2016年1月1日证券交易印花税全部调整为中央收入而拉开序幕，中央与地方事权和支出责任划分改革被列入财政部2016年财税改革首要任务，包括医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、自然资源、公共文化、应急救援等在内的数个中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案已经陆续出台。上述诸多改革事项，进一步规范了现代财政制度，提升了财政制度的专业化、现代化和法治化水平，增强了财政收入的权威性和财政支出的公共性以及财政收支的规范性，更加符合宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”的要求，为“财政入宪”奠定了坚实的基础。

2.全面推进依法治国为“财政入宪”提供了根本的法治保障

自改革开放以来，我国的法治政府建设不断深入推进。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标；2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》（已失效），提出要以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力；2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；2015年年底，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，提出要“坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”；2021年年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，提出要“坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向；坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督；坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限，切实解决制约法治政府建设的突出问题；坚持改革创新，积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径；坚持统筹推进，强化法治政府建设的整体推动、协同发展”。随着法治国家、法治政府和法治社会建设的不断深化，随着立法、决策、执法等环节法治程度的不断规范，随着政府部门依法行政意识和能力的不断增强以及公民、企业守法意识、诚信意识和维权意识的不断提升，随之相伴的，是现代财政制度公共性和民主性的进一步增强，以及财政法律法规的不断丰富和完善，并为“财政入宪”提供了根本的法治保障。

四、我国“财政入宪”的路径分析

鉴于“财政入宪”具有必要性和可行性，又可以为现代财政制度的构建和深化改革提供根本上的支撑和保障，可以考虑探索研究“财政入宪”的路径。基于对构建现代财政制度和深化财税体制改革的思考和分析，可以探索从以下几个方面努力，将现代财政制度的根本原则和根本内容纳入宪法。

（一）探索在宪法中设置“财政”章节

如前所述，我国《宪法》中，与现代财政制度相关的条文相对较少，而且相对比较分散，系统性有待进一步提升。鉴于宪法是根本大法，财政又是国家治理的基石和重要支柱，为体现构建现代财政制度的效果，发挥现代财政制度在规范和引导政府行为、强化公众和社会监督等方面的作用，同时强化宪法中有关财政内容的宣传，提升宪法宣传的效果，可以考虑借鉴德国和日本的立法体例，在《宪法》中设置专门的“财政”章节，将现代财政制度的根本原则和根本内容进行专题化、系统性的表述。

（二）探索构建系统较为完备的“财政”章节

鉴于宪法是国家根本大法，宪法的修订是长期的过程，因此，在探索在宪法中设置“财政”章节的同时，要加强对现代财政制度根本原则和根本内容的研究，尽可能将比较成熟、同时又具有本质属性和特征的内容纳入“财政”章节中，构建系统较为完备的“财政”章节。具体来说，首先要在深入贯彻落实习近平法治思想、坚持中国特色社会主义法治道路的基础上，探索研究国内外现代财政制度的特征，甄选具有共性化特征、符合现代公共治理理念的根本原则。其次要结合我国实际，将上述甄选的根本原则同我国现行的财税体制改革紧密链接，将改革中既具有核心意义同时又具有较强前瞻性的内容拣选出来，作为思考是否列入“财政”章节的备选材料。

目前，我国的财政体制改革从宏观层面来说，主要包含三方面的内容：一是建立全面规范、公开透明的现代预算制度；二是建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系；三是建立事权和支出责任相适应的制度。

从建立现代预算制度来说，预算制度是财政体制的核心，《预算法》通常也被称为“经济宪法”，因此，《预算法》中的根本原则和根本内容应当成为宪法的有机组成部分。2014年我国对实施20年的《预算法》进行了首次修正，突出了预算管理制度改革的几大亮点，包括实行全口径预算管理、预算审核重点转向支出预算和政策、规范专项转移支付等。经过此次修改，《预算法》不断完善，其中的一些核心内容，例如“我国实行全口径预算管理，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，并按照法律法规的规定对外公开”“国家实行国库集中收缴和支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”等可以被纳入“财政”章节，能够体现以人民为中心的发展思想，更好地展现打造责任政府、阳光政府、法治政府的要求，切实做到公共财政取之于民、用之于民。与此同时，鉴于预算审查和批准是人大代表代表人民行使当家作主权利和对政府行为进行监督的重要环节，可以研究探索在《宪法》中增加全国人民代表大会对财政预算和执行的否决权。此外，《深改决定》提出，我国审查预算的重点要从平衡状态向支出预算和政策拓展，这是非常重要的转变，加强对支出预算和政策的审核代表的是国家构建公开、透明、高效的现代财政体制的决心，可以考虑将其纳入“财政”章节中，这样一方面可以推进人大代表加强对政府财政行为的监督，另一方面也可以督促政府部门树立现代财政意识，有效控制财政支出规模的增长速度和提高财政支出的效率，审时度势地根据经济形势等的变化进行灵活的调节，有助于实现经济增长和社会稳定。

从完善税收制度体系来说，税收是财政收入的主体构成，具有强制性、无偿性和固定性的特征。目前我国《宪法》中关于税收的规定体现了对公民依法纳税的要求，对政府征税权力的约束和控制则有待进一步完善。鉴于财政体制改革的目标是建立现代财政制度，有效规制政府行为，提高财政收支效能和依法治税能力，应当将税收制度的根本原则和根本内容纳入“财政”章节，例如，增加“政府征税必须依据法律法规的相关规定进行，法律法规未规定的，政府不能随意开征新的税种，也不能随意调整各税种的税率，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定”等内容。之所以如此规定，是为了从宪法这一根本大法的层面上加强税收立法的权威性，使税收征管在具有强制性、无偿性、固定性特征的同时，也具有规范化、法治化、现代化的特征。由于目前税收制度体系正在构建中，“营改增”后地方主体税种的构建、新税种的开征虽然取得了显著的改革成效，但仍处于改革完善的过程中，比如房地产税目前尚未推出等等，因此，可以暂缓将税种的分类、分享的比例等纳入“财政”章节，等到税收制度体系更加成熟和完善后，再考虑是否有必要纳入“财政”章节。

从建立事权和支出责任相适应的制度来说，由于该项制度“涉及国家治理体系和治理能力建设，要在转变政府职能，合理界定政府与市场边界的基础上，合理划分中央地方事权和支出责任，同时结合税制改革，进一步理顺中央和地方收入划分”，〔9〕楼继伟主编：《深化财税体制改革》，人民出版社2015年版，第221 页。因此，总体来说，建立事权和支出责任相适应的制度，在三项改革任务中最为艰巨和长期。目前，关于中央和地方事权的划分，可以说在原则性的理论基础上（将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；将部分社会保障、跨区域的重大项目建设和维护等作为中央和地方共同事权；将区域性公共服务作为地方事权）有了较大的突破和改革，已经逐步细化和深化到不同领域，比如，前文中提到的科技、教育、生态环境等领域，都已经有了央地财政事权和支出责任划分的改革方案，但由于改革方案出台的时间尚短，成熟度还不高，需要在具体实践中不断探索和完善，因此可以考虑暂缓将与此相关的具体改革设想纳入“财政”章节，等到未来改革相对成熟，政府和市场、政府与社会、中央和地方的事权和权限划分在实践中更加清晰有效后，再考虑将其纳入“财政”章节。由于“建立事权和支出责任相适应的制度”这句话本身就有根本原则和普遍适用的特征，可以考虑先将其纳入“财政”章节中。此外，我国幅员辽阔，各区域之间、各省市之间、省里内部各县市之间均存在一定的经济社会发展差距，需要政府通过转移支付，解决地区间财力失衡问题、平衡地区间发展差异、实现基本公共服务均等化和全面协调可持续发展，鉴于目前我国转移支付的结构有待进一步完善，但是方向较为明确，因此可以考虑将“我国实行以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度，推进地区间基本公共服务均等化”等内容纳入“财政”章节之中。此外，除传统的纵向财政转移支付外，目前横向的财政转移支付，尤其是生态环境领域比如流域生态保护补偿机制，在实践中得到较多的探索，比如新安江流域的生态保护补偿等，并且国家也出台了多个文件支持类似流域生态保护补偿在内的跨区域财政转移支付机制，比如，财政部等印发了《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》等，因此可以考虑在《宪法》中加入有关横向财政转移支付的内容，使得包括生态保护补偿在内的横向财政转移支付有更高效力的法律基础，形成以纵向为主、横纵结合的转移支付体制。

此外，除了上述三项改革事项外，还可以借鉴《德意志基本法》的形式，考虑在“财政”章节中增加强化财政审计和监督的相关原则性规定和制度性设计。