社区治理中“四社融合”的生成逻辑、现实困境与路径探索

王 义

党的十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，社区治理体系和治理能力现代化成为全国各地积极探索社区治理体制机制创新的重要任务。“四社联动”这一全新的社区治理格局在实践中逐步形成，并在推进社区治理、促进社区发展方面发挥了重要作用。但是面对“十四五”时期国家经济社会发展新理念、新阶段、新格局的要求，“四社联动”这种多体互动模式已经显露出一定的滞后性。因此，推动“四社联动”向“四社融合”转变，实现“四社”由“联”起来、“动”起来到“融”起来的飞跃就成为新时代社区高质量发展的重要命题。

一、社区治理中“四社融合”的生成逻辑

实现“四社联动”向“四社融合”转变，将必然性化为实然性需要一系列条件作为支撑。我们必须把握演进的现实动因及其内在生成机理、生成要件。

（一）“四社联动”向“四社融合”演进的现实动因

新时代党和国家提出的社会治理重心向基层下移，打造共建共治共享社会治理新目标及其政策成为推动“四社联动”向“四社融合”转型的强大驱动力。

1.加快社区治理转型的需要。“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。[1]近年来，随着城市化进程加快和社会的急剧变化，人民群众过上美好生活的需要与社区发展不平衡不充分之间的矛盾日益凸显，社区治理面临着一系列困难和挑战，加快构建国家与社会密切协同的治理新格局极为迫切。“四社融合”不仅有利于社区治理结构转型升级，而且将为更好地发挥社会资源的作用提供广阔的空间和舞台。通过社区这一国家治理的神经末梢，在微观层面建立国家与社会力量互动合作的范例，即通过党建引领，更好地利用社区治理平台，培育社会资本，聚集更多的社会资源，并实现各个主体之间的相互融通、深度合作，进而形成社区治理的强大合力，回应开启全面建设社会主义现代化国家新征程中如何有效推进社区治理创新这一时代之问。

2.打造社会治理共同体的需要。党的十九届五中全会提出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。[2]社会治理共同体具有“价值性和工具性”两个基本特征。共建共治共享是工具性的体现，因为“共建是过程、共治是具体目标，共享是社会治理的衍生”。[3]而我国的现实状况决定了建设价值—工具型社会治理共同体是最佳选择。社区作为社会治理的基础单元，打造社区治理共同体责无旁贷。为了实现这一目标，必须进一步打造更具有亲和力和黏性的社区治理主体关系格局。社区治理共同体既意味着利益的高度相关性，也意味着情感的相通性和彼此的心理认同和依赖。而利益共享、风险共担构成了社区治理共同体的核心要素。“社区共同体是利益共同体到制度共同体，再到价值共同体研究的三种逻辑”，利益共同体要求利益主体之间摆脱原子化的隔离状态，实现合作治理；由制度共同体到价值共同体不仅是公共性价值精神的升华，也是“社会治理由硬性制度规定向积极有序、高效协调格局的软着陆”。[4]可见，推进社区治理共同体建设，要求社区治理主体紧密合作、协同发力。

（二）“四社融合”的生成机理

“四社融合”模式是指在社区治理实践中累积并反复出现的典型样式。按照不同的标准，“四社融合”模式可以划分为多种类型：按照融合程度，可以分为初步融合和深度融合；按照融合领域，可以分为组织融合、制度融合、技术融合、价值融合；按照覆盖面，可以分为局部融合、全面融合；按照融合主导型力量，可以分为行政主导型融合、社会主导型融合、市场主导型融合以及混合型融合。每一种融合模式都有其特点。找出“四社融合”模式的生成机制与共性规律成为全面推进“四社融合”的关键所在。在合作治理的总体框架下，社区各类主体必须通过社区平台实现有效嵌入，既包括组织的结构性嵌入，也包含业务性的技术嵌入，只有这样，社区治理主体之间才能摆脱“背靠背、各自为营”的局面。[5]

为此，我们可以大致推论出“四社融合”的演进过程：认同—接纳—合作。“认同”指的是“四社”之间的心理及身份认可、价值目标达成共识，这种认同不是建立在私利基础上，而是为了实现公共利益的需要；不是依据私下的契约，而是国家的法律和政策。“接纳”指的是情感和心理上的相互信任与依赖，接纳不仅是认同的结果，也是其衍生物。合作可以分为多种类型，比如，按照主体能力和地位可以分为强—强、强—弱合作；按照属性可以分为同质合作和非同质合作等。就“四社”的实际状况而言，强—弱合作是主要的表现形式，社区“两委”强，社会组织、专业社工以及志愿者相对弱势；从合作的属性上看，带有强烈的非同质性合作特点，即功能各异的社区“两委”、社会组织、专业社工以及志愿者在互利互惠的基础上实行联合，联合的深度和广度反映了融合的真实水平。这三个阶段互为因果，缺一不可。包容与接纳是“四社”合作的前提条件，如果缺少这一要件，合作行为就不会产生。

（三）“四社融合”的生成要件

“四社”由“联动”到“融合”是一个量变到质变的过程。将社区各利益主体“联”起来仅仅是第一步，在党建引领下，将它们有效整合在一起，实现从主体到客体的相互嵌入、有机融合才是目标。但融合的发生不是随机的，而是附带一定条件，恰恰是这些条件构成了“四社融合”生成不可或缺的因素。一是与社区治理有关的四个主体之间具有融合的意愿和基础。比如，有明确的需求并具备融合的能力，以及具有相应的制度保障，等等。二是实现融合的渠道畅通，不存在渠道阻塞现象。三是四者之间存在高度的信任感，没有实质上的排斥现象；彼此之间能够相互信任、相互依赖。四是相互嵌入的程度及其运行机制比较健全。以上四点从理性角度概括了达成“四社”融合的基本要件，就现实情况看，这些要件往往具有很大的不确定性，能够同时满足这些要件的情况比较少见，这就使得实践层面的“四社”融合显得格外艰难。

二、社区治理中“四社融合”面临的现实困境及成因分析

由“四社联动”到“四社融合”是我们希望达到的理想状态，但受主客观因素的制约，“四社”融合面临着认同有余、接纳不足、合作有限、融入不充分等困境。

（一）“四社融合”的困境表现

1.认同有余、接纳不足。社会认同理论认为，相互认同是彼此接纳的关键。目前，在国家政策和法律规范下，四社之间相互认同不存在问题，但实际工作中的彼此接纳就不如想象中那么乐观。调研发现，社区“主体联动程度不够深入”[6]情况在全国也具有普遍性。接纳有限的表现形式呈现多样化。比如，有的表面同意，实际上非常抵触。以政府购买社会服务为例，有的社区居委会一方面赞成由政府财政出资购买社会力量提供的服务，另一方面又不愿意为社会组织、专业社工进入社区开展服务提供便利，“随意性很大，有时间就配合，忙时就拒绝”。[7]此外，社会组织、社工以及志愿者之间也存在接纳不足的问题。如有的社会组织为了承接服务项目而存在不当竞争；有的专业社工眼高手低，对社区工作人员不认可；有的社区志愿者处在原子化的活动状态，未能深入嵌入组织结构之中，等等。

2.合作有限、融入不够。合作不足是社区治理中较为明显的问题。就协同理论而言，社会力量介入社区治理虽然是实现共建共治共享这一目标的迫切需要，但协同机制的不完善与协同能力的缺陷却是不可否认的事实。在一些社区，“四社”之间同频互动的力度明显不够，很多合作停留在非本质性合作层面，合作的内容、范围有限；从博弈论视角看，社区各个主体的合作过程是正和博弈，即通过合作，参与博弈者皆有利益收获，博弈能够产生合作剩余。“合作剩余越多，那么，合作的积极性越高”。[8]合作剩余如何分配取决于博弈各方的力量对比与技巧运用。社区合作属于强弱合作型，参与合作各方的力量是不对称的，各方对于合作结果的预期必然存在差异，这就影响了社区治理主体之间合作的广度和深度。合作不足导致的直接结果就是社区治理主体之间融入程度受限，不能形成关系密切的社区治理网络，社区治理力量容易分散，无法实现资源共享、优势互补，更不能有效地同向发力。

3.城乡不平衡性突出。城乡二元结构带来的分治格局使社区治理的发展存在极大的不平衡性。从“四社联动”以及“四社融合”的角度看，其发展的成熟度呈现了由城市到广大乡村的递减规律，城市社区整体优于乡村社区。同时，就局部而言，即使同一个地区，“四社融合”发展也存在不平衡性，经济发达地区高于经济不发达地区；从融合的领域看，社区居民的“急难愁盼”无疑是“四社融合”的主战场。从融合的技术场景应用看，城市社区优于农村社区。此外，城市与乡村在社区治理上对“四社融合”的要求也存在明显的差别。由于农村医疗资源不足、防控体系脆弱与治理资源缺乏，使广大农村社区疫情防控难度增加，[9]需要政府投入更多的人力、物力、信息等资源，“四社融合”的要求更为迫切；另一方面，基层治理偏好以及资源、服务、管理不断向城市社区倾斜带来的资源配置失衡进一步加剧了“四社融合”的城乡不平衡。

（二）“四社融合”面临问题的原因分析

1.促进“四社融合”的社会基础比较薄弱。“四社联动”向“四社融合”发展离不开一个良好的生态系统。其中，社会基础是生态系统的重要组成部分。其内容很多，涉及面非常广泛，本文主要从观念、制度、氛围三个基本要素进行分析。

首先，积极治理的普遍共识尚未形成。理念是行动的先导，社区治理可以分为消极的社区治理和积极的社区治理两种截然相反的形式。前者虽然也是社区治理，但权威主体态度不积极，社会组织、社工、志愿者等其他社会主体被动参与，尽管也有协同动作，但往往浅尝即止，甚至时断时续，无法实现稳定化、常态化。加之受到“运动式”治理这种看似积极治理实则消极治理理念的影响，使“四社”融合的建构过程不可避免地受到冲击，因为“运动式治理使得权力效应扩展，沉睡在某些角落的权力被‘解冻’，动员了集体却反而使得集体效应逐步消除，”[10]“四社融合”的动力不增反减。

其次，在政策导向上，针对“四社融合”的政策设计则相对模糊，标准尺度不容易把握。很多地方出台的政策、文件所指向的均是如何让“四社”联起来、动起来，而让“四社”融起来的极为罕见。这种状况不仅减弱了“四社融合”的势能，而且不利于“四社融合”加快发展。在舆论宣传方面，目前，各级媒体关注“四社联动”的多，谈“四社融合”的很少，理论研究领域也是如此。总体看，推动“四社融合”的政策氛围和舆论氛围不是非常浓厚，这既与社会各界对我国社区治理的整体认识水平有关，也与社区治理实践发展进程紧密相连。

再次，支撑并推动“四社融合”的制度体系不健全。完善的制度体系是推进“四社融合”最强有力的保障。与“四社融合”有关的制度很多，如社区区域化党建制度、网格化管理制度、社区服务评价制度、政府购买社会服务制度等，这些制度有的与“四社融合”直接相关，有的对“四社融合”产生间接影响。制度体系不完善主要表现在以下几个方面：一是制度指向聚焦于协同联动而非融合，关注点集中在联起来而不是动起来、融起来；二是制度的构成上集约度不够，制度“碎片化”现象比较严重，制度之间的联动性不强，“四社融合”的动力机制相对薄弱；三是依法推进“四社融合”的制度保障建设滞后。与社会组织、社工、志愿者相关的法律位阶较低，权威性不够，用红头文件代替法律的习惯还留有深深的烙印。

2.“四社融合”的相关主体能力不足。从融合的主体看，主体的协同参与能力不足严重制约了“四社融合”发展。社会治理的“内卷化”造成了“四社”能力的非对称性，社区治理的“短板不在政府，而在市场和社会组织两个维度”。[11]社会组织力量弱小、专业社会工作者队伍建设明显滞后成为显而易见的现象。根据国家民政部门统计，截至2020年底，全国共有社会团体、民办非企业单位（社会服务机构）、基金会等社会组织89.4万个；全国持证社会工作者共计66.9万人，其中社会工作师16.1万人，助理社会工作师50.7万人。[12]作为参与社区治理的重要主体，这个数据显然是不能令人满意的。如果再考虑到社会组织和专业社工在城乡分布的差异性，这种状况对“四社融合”造成的消极影响就更让人忧虑。一方面，社区治理需要大量合格的社会组织和专业社工介入；另一方面，我们却找不到能够承接社区治理任务的达到资质要求的社会力量。对一些社区来说，“四社联动”都很困难，“四社融合”更是奢望。

3.“四社融合”的路径探索存在不足。我国城乡社区发展不平衡且模式多样。按照事物发展的规律，“四社融合”的演进模式应该是多样化的，呈现百花齐放的态势。但从实际进展看，一方面，同质化现象比较突出，社区之间相互学习、简单复制的做法还较为普遍，具有鲜明地域特色的融合模式所占的比例较低。另一方面，从地域分布看，城乡社区之间发展严重不平衡，城市社区进度快于乡村社区；从融合的领域看，社区服务所占比例最高，成为“四社融合”的主阵地；从融合的技术手段看，虽然互联网+社区治理方兴未艾，但5G、云计算、大数据、区块链等现代信息技术在“四社融合”中实际运用的场景有限，占据主流的依然是以人工介入为主导的传统的方式方法，这既阻碍了“四社融合”的进程，也不利于社区治理效能的提升。

三、社区治理中“四社融合”的发展路径

“四社”由联起来、动起来到融起来，是一个持续跃进的过程。面对“四社融合”发展的不平衡性和不充分性，我们既要着眼全局，更要抓住关键环节，以点带面，加快推进“四社联动”向“四社融合”转型升级。

（一）进一步夯实“四社融合”的社会基础

“四社融合”既不是彼此之间的同化，更不是简单的行政主导下的所谓资源整合，而是一个系统性合作机制的建构过程。

1.大力倡导并提升以深度合作为导向的积极治理观念。从实践效果看，我们仅仅强调社区治理是远远不够的，推进“四社联动”向“四社融合”发展，必须用深度合作代替一般意义上的协同，用积极的治理理念代替消极的治理理念。不仅要通过新旧媒体大力宣传并倡导社区融合理论，使之入脑入心，同时，还要运用典型示范，发挥榜样引领作用，在全国范围内开展社区治理融合示范区评比表彰活动，以先进典型影响和带动更多的社区由“四社联动”向“四社融合”过渡。

2.建立有利于“四社融合”的制度体系。“四社融合”是不同利益主体之间围绕社区治理进行的相互适应和改变，需要通过制度予以规范。下一步，应根据“四社”融合的发展需要，加强以下制度建设：社区民主协商制度、社会组织参与社区治理绩效考评制度、专业社工配置与管理制度；志愿者参与社区治理的积分奖励制度等，从制度上推动“四社融合”向更广的领域和更宽层次拓展。

3.营造有利于“四社融合”的环境氛围。由“四社联动”到“四社融合”是社区治理形态的质变，它要求我们既要搞好顶层设计又要鼓励地方实践探索，同时加大理论研究力度，即以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平关于社区治理的重要论述为依据，从理论层面解读社区治理体系建构过程中由“四社联动”向“四社融合”发展演进的必然性，让“四社”深度合作的理念获得强有力的理论支持。

（二）提高“四社融合”主体社会治理能力

“四社融合”在推进过程中遇到的一些痛点和难点，有的来自内部，有的来自外部。其中，最具代表性的有两点：一是参与社区治理的社会力量相对薄弱且分布不均衡；二是面对社区线上线下治理相结合的全新局面，“四社融合”的对接点不清晰，操作起来存在一定的难度。我们必须从政策上加大扶持力度，拿出“真金白银”帮助社会力量成长。“四社融合”与新技术如何实现有机结合，是我们面对的一个难题。至少在目前，全国还没有形成一个公认的“四社融合”与互联网技术相互促进的经验和模式。这一事实表明，找到“四社”融合与互联网技术对接的界面和节点成为破解难题的关键。

（三）积极探索多样化“四社融合”的模式

“四社融合”既是理论问题，也是实践问题，技术工具的选择对于“四社融合”的顺利推进具有重要意义。“四社融合”有两个关键点需要我们从技术层面予以解构：一是四个主体之间的相互认同与接纳的路径；二是四个主体之间的嵌入方式。所谓接纳，是指主体之间通过一定的方式接受对方，并与之合作。对于主体之间的相互认同接纳，最重要的工具是国家的法律和政策。社区居委会、社会组织、专业社工、志愿者等社区治理主体的性质、地位、作用在国家的法律和政策中都有明确规定。在具体的社区治理实践中，采取何种方式接纳对方，使之融入社区治理体系之中，无疑是工具选择面临的最大挑战。这需要我们进一步明确的是嵌入方式选择的适应性条件以及方式成本效益比较分析，这是解构嵌入方式必须完成的任务。在此基础上，我们应鼓励地方大胆创新，探索并尽快形成适合本地社区治理需要的多样化的“四社融合”模式。同时，将更多的资源向农村倾斜，按照城乡一体化的要求大力推进农村社区的“四社融合”，努力推进“四社融合”的城乡均衡化发展。