公益诉讼检察听证程序问题案例分析

● 金 石 黄 涛/文

检察听证是贯彻落实习近平总书记“坚持以法为据、以理服人、以情感人”［1］张军：《以检察听证厚植党执政政治基础 让公平正义可见可感》，《检察日报》2021年10月15日。解题思路的重要实践，是让人民群众真正、切实感受到公平正义，厚植党执政政治基础的重要方式。2020年，最高检制发了《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《工作规定》），该《工作规定》对“四大检察”如何适用听证程序作出了原则性规定，但是“四大检察”具有不同的业务分工，为进一步规范检察院公益诉讼办案听证工作，最高检根据《人民检察院公益诉讼办案规则》《工作规定》，结合公益诉讼检察工作实际，又出台了《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》（以下简称《工作指引》），较为详细地规定了听证应当遵循的原则、适用范围、听证会参加人范围、听证会的具体程序等内容。笔者以2021年G省6个公益诉讼检察听证案件为例，结合《工作指引》相关规定，从实践角度对这些案例进行了具体分析。

一、 听证程序的泛化问题

（一）基本案情

2021年7月，A市B区检察院发现，C镇丁村村民擅自占用D镇黄河干流左岸青城桥上游200米左右处河滩地及黄河河道管理保护范围进行开发建设，修建人行步道、绿化带、观景平台等建筑物。该区域属于G省划入某动力公司备用水源地一级保护区范围。经水务、环保、国土、城管执法和属地政府等多部门联合调查和现场勘测，认定上述设施均系违法建设。该违法建设长期侵占河道管理范围和备用水源地一级保护区，破坏了水生态环境，危害了水源保护，可能影响饮用水和行洪安全，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。因公益致损人属于多户村民，且拆迁整改难度大，B区检察院对本案适用了公开听证程序。2021年8月，B区检察院组织召开听证会，邀请人大代表、政协委员和人民监督员担任听证员，B区水务局等四家行政单位、村民代表参加听证，听证员经讨论评议后发表了评议意见，对检察机关拟发出检察建议的决定和建议内容一致表示同意，村民代表也表示支持检察机关的监督行为，积极配合整改，听证会后，整改工作如期得到落实。

（二）同类型同区域问题是否需要组织多次听证

案例反映的问题按照《工作指引》规定，属于可以适用听证程序的公益诉讼检察监督案件，而且听证取得了良好效果，但是其后，B区相关行政监管单位又发现C镇其他村域、E镇相关村域也存在类似问题，希望B区检察院另行组织听证会，对此，B区检察院经请示甲市检察院回绝了行政监管单位的请求。笔者认为A市检察院的做法是正确的。最高检提出“应听证尽听证”的原则，前提是听证的必要性，本案中听证所涉及的问题在特定区域具有代表性，同类型问题如果不具有显著差异，没有必要再组织听证。为防止听证程序泛化，有必要明确同区域同类型案件听证程序不适宜多次适用，应当按照《工作指引》第15条的规定，适宜对外宣传的，积极邀请媒体参与听证，并通过当地新媒体、报纸、电视等方式对外发布，以扩大听证影响力。

二、听证“公开”范围的问题

（一）基本案情

2021年9月，A市检察院在开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动中发现，B区学校周边“小饭桌”存在未按规定公示营业执照、食品小经营店登记证，经营者未按规定索票索证，从业人员未办理健康证，使用变质食材，剩余饭菜未及时处理甚至产生“隔夜饭”，厨房操作间卫生条件差，冷冻食品荤素不分，食品留样数量和留样时间不符合规定等问题，存在严重的食品安全风险。A市B区食品药品监督管理局作为辖区内食品安全监督管理部门，未依法履行监督管理职责，A市检察院对B区内30余家“小饭桌”专项调查后，发现上述问题普遍存在。A市检察院决定组织召开公开听证会，但对参加人员做了范围限定，对存在问题的具体商家做了“隐名”处理，对外公布的信息按照可公开的范围进行了公布。

（二）听证的“公开”是否应当是彻底、全部地公开

听证程序既可以公开，也可以不公开。第一个问题是所有的听证程序都应当公开，对此，最高检《工作规定》《工作指引》的“附则”部分都有条文表述“参加不公开听证的人员应当严格遵守有关保密规定”。由此，听证是否采取“公开”形式，是由检察机关按照相关规定，并结合具体案件情况而定，不是所有听证程序都必须公开进行。当然，所有的司法程序都应当接受监督，“监督”不等于“公开”，即使是不公开进行的听证，也设置了相应的监督程序。第二个问题是对于公开听证案件，是否是实体和程序都应当向外界公开，毫无保留。对此，笔者持保留态度。“公开”应当是指程序的公开，而不是实体内容的全部公开，例如案例中涉及的“小饭桌”卫生问题，向未成年人售卖香烟问题，宾馆、网吧未严格执行身份检查规定等，是否需要在听证程序中对商户、未成年人以及相关人员实名曝光都值得商榷，笔者认为“隐名”处理更为适宜，在保护公共利益的同时，也要注意保护当事者的“名誉权”。因此，笔者建议应当明确赋予组织公开听证的检察机关对“公开”听证的内容范围享有自由裁量权，对一些敏感问题是否需要公开，也可以报请上级检察机关决定，以预防和减少负面舆情的发生。

三、听证目的的确定问题

（一）基本案情

2021年6月，D县检察院开展了“农资包装废弃物回收处理”公益诉讼专项监督行动，经对辖区内农资市场全面调查，发现存在不规范经营、农资经销商未设立农资包装废弃物回收装置、未按规定建立农资包装废弃物回收台账，农资包装废弃物回收处置工作落实不到位，大量农资包装物随意丢弃在田间地头，造成农业面源污染，破坏农村人居环境等问题，侵害了社会公共利益，决定召开“农资包装废弃物公益诉讼听证会”，听证目的是核实该县农业面源污染基本情况，了解相关行政监管单位的履职情况。听证会围绕这两个方面展开，特别是梳理了相关职能部门的主要监管职责、协同职责，将长期推诿、责任主体不清晰的问题明确、具体。听证会的效果使检察机关掌握了相关情况，并根据行政监管单位的职责和履职情况有的放矢地向A、B和C三个行政主体发出了诉前检察建议。

（二） 听证目的是否需要明确具体

《工作指引》第14条规定了听证应当制定听证方案和确定听证参加人，对于听证方案需要包含什么内容未做具体规定。笔者认为，听证方案首先要明确听证的目的，以D县检察院的听证为例，听证明确了两个目的，特别是第二个听证目的，具有明确区分民事公益诉讼还是行政公益诉讼的作用，民事公益诉讼的听证目的更多地表现为损害的具体化，损害的专业评价，而行政公益诉讼则侧重于行政机关是否依法履行职责的证据评价。另一方面，虽然民事公益诉讼和行政公益诉讼都有可能涉及具体的损害情况，但二者的侧重点也各不相同，民事公益诉讼更为关注民事侵权行为构成的四个要件，而行政公益诉讼则往往需要证实公益损害客观存在即可。目的不同，参加人员的范围也不相同，民事公益诉讼听证程序中专家鉴定人往往不可或缺，而行政监管单位不一定需要出席，而行政公益诉讼听证程序中行政监管单位则是必不可少的。基于不同的听证目的，设置的听证问题也不尽相同，所以，对于公益诉讼听证程序而言，听证方案是非常重要的，需要明确听证目的和列明需要解决的问题，否则，难以实现预期效果。实践中，各地检察机关遇到既存在民事公益诉讼问题，又存在行政公益诉讼问题的案件时，将二者合并召开听证会，参加人员混乱的问题还是存在的。

四、 听证结论的运用问题

（一） 基本案情

2020年6月，H市检察院收到群众举报“快递单存在泄露公民信息安全隐患”的案件线索，H市检察院通过对快递单拍照取证、走访营业网点、询问相关人员等方式，查明辖区各快递企业的快递单均未对收寄人姓名、手机号等采取隐匿措施，也未进行信息安全提醒。H市检察院又通过微信小程序开展随机问卷调查，参与调查的群众中，90.59%认为快递单可能泄露个人信息；98.82%希望对快递单上的个人信息采取隐藏等保护措施；100%认为有必要加大对快递行业个人信息保护的监管力度。为了进一步引起监管部门重视，完善保护措施，有效整改问题，2020年8月，H市检察院组织召开听证会（不公开），让社会各界代表“出谋划策”，共商快递单公民信息泄露问题。听证会上H市检察院播放了快递单泄露公民信息新闻调查专题片，讲述了一女子因快递单信息泄露被犯罪分子杀害。检察官助理进行了多媒体示证，展示了多家企业快递单直接显示公民个人基本信息及邮政管理部门的职责清单。检察官讲解了相关法律法规和政策，并结合宣传短片和在案证据进行了释法说理。被监督单位和快递企业代表发表了意见。经5名听证员闭门评议，达成一致意见，认为快递单泄露公民个人信息，可能会损害不特定人的生命和财产安全，希望对快递单上的个人信息采取隐藏等保护措施，市邮政管理部门对快递行业个人信息安全管理不到位，应当加大监管力度。

（二）听证结论是否应当作为检察机关决定监督的重要参考依据

实践中，对听证结论的具体运用还存在两个问题：第一个问题是听证是办案辅助程序，可用可不用。笔者认为，这个观点是错误的。《工作指引》第27条规定，“听证结束后，检察院根据已经查明的案件事实和证据，结合听证评议意见，依法作出制发检察建议、提起公益诉讼、终结案件等决定。”听证是对证据证明力的评价过程，之所以进行听证，说明对已有证据缺乏内心确认的充分把握，或者对法律条文的理解存在疑惑，或者是目前对相关问题的法律规定尚不完备，通过履行听证程序，解决了上述问题，是可以将听证结论作为认定案件事实和证据的一项重要参考依据。第二个问题是不加分析，完全或者选择性将听证结论作为认定案件事实和证据的依据。对于这个问题，有两个反例可以证明其错误性：一是当听证结论与现行法律法规不一致时，需要综合分析，并请示上级检察机关，不能直接依据听证结论直接作出是否监督的决定；二是听证结论存在明显分歧，不是唯一结论时，在没有其他依据时随意选择作出是否监督的决定也是不正确的，这种情况在民事公益诉讼听证中常有发生。例如，基础单价的确定、生态恢复标准的评价等，在没有国家规定和行业规定时，存在多个专家意见、鉴定结论，且听证也未形成一致意见，就不宜简单选择其中之一作为定案依据。因此，听证结论本质上是检察机关认定案件事实和证据的重要参考依据，如果不予适用，应当有充分理由才能够予以排除。

五、 听证形式的确定问题

（一） 基本案情

2020年9月，F市K区成林大厦门前发生一起8岁儿童触摸锁车钢管触电身亡事故，据公安部门发布的通报，该起事故是因C大厦用电线路违规操作加之下雨漏电导致路边锁车钢管导电所引发，该起事故曾被网络媒体转载播报，在社会上引起热议。事故发生后，K区检察院针对辖区供电用电线路安全问题进行调查，发现城区多处公用设施用电存在安全隐患，如H美食街东入口水泥门墩旁从地下引出的两根约30cm长的电线断口裸露；Y路瑞丰家园门前活动广场西南角红绿灯处约三米长待用电线在地面随意缠绕堆放；D街十字西南角红绿灯处约七米长待用电线在地面缠绕堆放；X大街小学东门前道路人行道两侧多处用电线路存在断线悬空甩吊、地下引出的数根电线未进行穿管保护，沿电杆露天附着，且已有人为拉拽迹象等。多处公用设施用电线路均存在极大的公共安全和消防安全隐患，威胁人民群众的生命和财产安全，致使社会公共利益受到侵害。K区检察院决定在H美食街广场召开现场听证会，并提前三日发出听证公告并邀请人大代表、政协委员、律师、公安干警以及社区工作者等5人为听证员，区住建局、区应急管理局、区发改局参加听证，群众可以旁听。

（二） 听证会形式是否可以多样

本案例中涉及到的用电安全与人民群众生产生活息息相关，重要但却不被重视，看似是小问题却存在大隐患，电器设备所有权人复杂、管理者混乱，而负责监管的行政机关权责却不明晰，这类问题已经成为城市综合治理中的“硬骨头”。K区检察院将听证会开到了现场，听证参与人的范围也扩大了，属于“开放式”听证，实践证明，这种听证形式的创新，更有利于特定问题的解决。《工作指引》第17条规定，“听证会一般在检察院检察听证室举行。有特殊情形的，经检察长批准也可以在其他场所举行。”所以，听证会的形式和场所可以根据案件性质和特点进行选择，遵循形式为目的服务的原则。

六、 听证期限和次数的限制问题

（一） 基本案情

2020年，R市检察院接到群众举报W区中医院存在直排医疗废水，对环境造成污染的问题。R市检察院委托专业机构对医疗废水作出四份检测报告，显示该医院直排的医疗废水中化学需氧量、悬浮物等多项指标均超标，可能污染地下水、生活用水及周边土壤，威胁群众身体健康和人身安全。但中医院对检测报告不予认可，要求自行委托专业机构进行检测。R市检察院决定召开听证会，第一次听证会由于中医院委托的鉴定机构未作出鉴定结论，听证会延期2个月，第二次听证会召开后，中医院仍然未能提交鉴定报告，出于对公益保护及时性的考虑，R市检察院终结了听证程序，依据已查明的案件事实及证据，指令W区检察院向W区卫生健康局发出诉前检察建议，建议该局依法履行监管职责，督促中医院有效整改医疗废水超标排放问题。检察建议发出后，W区卫生健康局督促指导中医院进行整改，投资23万元安装新的污水处理设施，委托专业机构对排污口相关指标进行监测。2022年新设备投入使用，满足了医疗废水国家排放标准。同时，W区检察院积极与生态环境部门沟通，督促中医院做好处理后污水的定期监测工作，保证该套设备不间断正常运行。

（二）听证期限和次数是否应当作出限制