城市生活垃圾分类治理探讨

张小婷 张泽宇

（1 生态环境部北京会议与培训基地 北京 100095 2 生态环境部核与辐射安全中心 北京 100095）

引言

伴随经济的繁荣发展以及城乡化水平的日益提高，国内城市生活垃圾形成持续多年迅速增加。实施垃圾分类可以实现垃圾治理的资源化与减量化，可以降低生态污染，节约土地资源。中国从2000 年开始于全国八个主要城市实行垃圾细分。2017 年开始，国内46 个主要城市全面实行垃圾划分，需要到2020年46 个主要城市基本创建生活垃圾细分治理系统，能回收物与易腐垃圾的循环使用率合计超出35%。2020 年，我国地级之上的城市均开始实行垃圾细分，直至2025 年，国内地级及以上城市几乎都创建出生活垃圾细分治理系统。

1 生活垃圾划分治理的意义

1.1 是实现资源循环使用的重要渠道

经垃圾划分，把垃圾类具备资源使用优势的垃圾分开治理，能够实现具备资源性质垃圾的循环使用，把纸张、塑料以及金属等物质与餐厨垃圾由原本的混合垃圾类细分出来，经生产治理，达到资源的重新使用，不仅削减了资源耗费，还营造了新的资源使用优势。

而且，垃圾划分降低了进到终端无害化治理设备的垃圾数量，垃圾治理成本减少，由此增加了垃圾治理整体经济价值，所以，城市生活垃圾分开治理，能够实现资源的循环使用，降低垃圾整体治理成本，具备显著的经济利益。

1.2 可以提高整个社会的环保思想

垃圾细分是政府领导、全民参加的重要工作，分开处置城市生活垃圾，基础条件之一即大众要分开投放垃圾。如今，要面向大众大范围组织宣传教育，传播垃圾分类思想，增强整个社会的环保思想，在宣传垃圾分类思想时，绿色节能生活观念、节省资源观念以及环保观念等必定伴随垃圾分类的推广慢慢深入人心，促进大众对消费品的多次利用与高效利用，自觉减少能耗，形成优良的简约节能日常习惯[1]。而且，垃圾分开治理相关联政策的颁布，必定倒逼整个社会的生产单位注重废品的回收利用，公司对产品的整个寿命周期负责的环保思想必将推广，因此垃圾细分有利于明显提高整个社会的环保思想，社会效益明显。

1.3 是社会主义生态文明建设的重要举措

当前，平衡生态环境和社会经济发展关系已经是一个全球性的问题，尤其是在能源危机下，我国作为最大的发展中国家，也面临着较大的发展压力。现阶段城市化进程不断加快，城市居民生活方式及消费结构有了较大的变化，使得城市生活垃圾问题愈发突出。

自党的十八大以来，党和国家高度重视社会主义生态文明建设，并加快生态环保机制及管理体制的改革创新。但由于生活垃圾治理具有一定的复杂性、艰巨性和长期性，当前通过强制性的政策干预，并没有获得理想的生活垃圾治理效果，甚至引起了居民的负面情绪和认知偏差。因此，推进城市垃圾分类治理尤其必要且重要，在这一过程中，有效引导居民积极主动进行垃圾分类，对提升城市生活垃圾治理效果有重要作用，同时也是我国实现高质量、可持续发展的要求。

2 生活垃圾分开处置常见的不足

2.1 监督审查制度不完善

目前我国的城市垃圾治理工作还处在发展阶段，拥有专业性强、社会性强、覆盖面广等特征。现阶段，由于各部门、各流程连接不畅，信息共享能力低下，缺少科学、规范、有效的规划，此项工作所展现出的问题诸多。因此，构建与经济社会不断前进相协调、统一的监督体制是非常必要的。

而有些城市的政府机关为保证城市生活垃圾细分处置可以获得良好的社会价值，常常在各项措施实行的早期投入许多经费及专业人士。但伴随时间的推移，反倒慢慢削减了投入，造成大量的市政生活垃圾细分处置尽管投入了较多，但是不能体现其应有的价值[2]。这种现象产生的主要原因是，政府机关在确定政策时，未结合现实情况来制定健全的监督与审查制度。政府缺失了它应当起到的职能作用，造成垃圾划分的效率不高以及结果不好。另外，针对餐厨垃圾、能回收物与有害垃圾的界定及区分无相关法律规定或是政策来确定。

2.2 垃圾取费问题复杂

近几年，因为居民环保思想薄弱，垃圾源头把控不严，后续治理也不彻底，垃圾治理的成本每年都在增加。垃圾取费机制不能起到应有效果，引起的不良影响体现在两个方面。

一方面，现有垃圾取费机制针对漏交以及不交应缴垃圾费用的单位的罚款，少于他们应缴的垃圾划分的费用，造成许多单位宁愿缴纳罚款也不想根据规定上交垃圾分类费[3]。

另一方面，有的居民针对现行的垃圾取费规定不认可也不支持，觉得这些规定并不规范，因此取费机制的实行对排斥取费规定的居民必定不能起到一定的推动作用，或是鼓励居民参与垃圾分类活动。

2.3 分类收运治理体系尚不完善

长时间使用的混合废弃物收运治理体系已无法满足当下垃圾分开处置的需求。不同类型的垃圾清运标准不一样。比如，餐厨垃圾容易腐烂，要求随产随清；回收物能够指定时间回收；危险家庭废物能够通过暂存且加强安全控制，由于量小但危险性高，因此要有资质的机构选择特定车辆清运到治理设施，并且不同废弃物的治理设施一般不在相同地方，这些均需要城市再次规划垃圾收运体制，合理统筹，创建经济有效、生态可控、人员汽车可处理的分类收运体制。

而且，还有大量城市长时间以来对细分垃圾治理的方法储备不够，短时间内不能确定末端治理方法，造成分类治理设施落后，全链条的垃圾划分收运治理体制当前大多数城市均尚未完全制定出来，同时也尚未形成完备的生活垃圾分类责任体系，完备的生活分类垃圾责任体系，应包括从源头的产生源责任到中间的运输责任及末端的处理责任，但目前只有运输责任与处理责任较为明确，垃圾产生源责任并不明确，主要是因为产生源类型多样、体量庞大、范围较广。在现阶段汇集方式与技术体系水准的影响下，很难明确第一负责人和其应履行的职责。若无法构成从源头到尾端的分类职责制，垃圾分类工作则没有办法走进规范、科学的处理渠道中。

2.4 城市居民的观念及生活方式转变难

要想确保城市生活垃圾得以有效的分类及回收利用，需要每个城市家庭、居民严格按照垃圾分类标准进行垃圾的分类投放。但从现状来看，许多城市居民缺乏垃圾分类意识，环保意识不高，认为垃圾分类非常麻烦，不愿意进行垃圾分类，即便是在一些经济较发达的城市，城市居民垃圾分类的情况也非常不乐观，受到城市居民生活方式、个人习惯的影响，城市居民虽然支持垃圾分类回收，但是仍然存在垃圾混合投放的习惯。

2.5 物流体系和技术环节存在不足

在垃圾回收利用过程中，物流体系及垃圾处理技术发挥着重要的作用，关系着垃圾分类回收的效率与质量。目前，因为城市总体规划水准、公共服务管控功能、生活垃圾涨幅速度、资金投放与商业化程度有限等多方面的原因。我国当前的城市生活垃圾分类工作仍有一定的进步空间。从处理工作的角度看，现阶段的城市生活垃圾分类治理方式通常为：回收、掩埋、堆肥和焚烧等。在日本，焚烧治理垃圾占比高达85%，剩余部分多使用堆肥的方式，掩埋垃圾的占比很小。

3 城市生活垃圾细分处置的完善途径

3.1 加强约束，优化内外监督制度

垃圾细分要求社会各界的协同努力，在强化宣传、规范立法、政策指引的同时，还要制定内外约束的监督制度。

（1）强化内部监督。其一，加强相互监督，指强化对垃圾划分每个环节工作精准度的相互监督。各环节在完成现有工作的基础上还要监督上个环节，各参与对象同样是监督主体。其二，监督结果和各主体的经济效益联系，深入探究制定垃圾分开保障金机制[4]。就社区来说，根据“不遵循分类规定者交费”的宗旨每月每户征收保障金，一月一评，根据分类规定分成优、良、中、差这几个级别，得“优”人员返还保障金，且给予适当补贴，逐次递减；得“差”人员不会返还保障金。评议组织通过居民选择社会代表承担。

（2）加强外界监督。其一，向社会群众公开各监督对象的职责，经组织奖励群众投诉等工作，使社会群众参与垃圾治理的所有环节。其二，强化舆论监督。挖掘舆论监督系统功能，以问题为主导，依靠建设性舆论监督以及评论导向推动垃圾分类活动。

3.2 多角度强化政府职能

政府部门在城市生活垃圾处置方面属于行政单位，代表了国家的政策，具有强制性特征。所以，在城市生活垃圾处置方面，政府既要在工作中充分突出本身的职能以及权威性，及时修订调整法律法规，且监督执行，还要对垃圾危害与规范分类知识加强宣传，指引大众准确消费，增强居民的环保思想并鼓励他们踊跃参与进垃圾分类之中。

生活垃圾分开处理包含的环节与方面很多，整体性与繁琐性很强，因此政府各部门积极合作十分关键，政府机关要把城市管理的所有部门联合在一起，提高垃圾分开处理的效率。另外，政府要结合城市生活垃圾细分处置的标准，除强制性管理以外，还要认识到自身社会服务的职责，进到社会等地严格监督垃圾划分的多角度处理，以确保城市生活垃圾分开处置在短期内获得良好的效果。唯有生活垃圾细化变成居民的日常习惯，变成城市文化的组成部分，方可更好美化与发展城市，实现城市资源应用的平衡性。唯有政府充分体现自身的基本职能，影响国内新型城市构建的生活垃圾划分问题方可从本质上获得处理。

3.3 拓展垃圾划分教育涵盖面

垃圾划分教育要从小做起，这种难度系数远小于市民产生自己的不分开习惯以后再推广教育。由幼儿园着手，学校就要对孩子输送垃圾分开的有关知识，从小朋友的启蒙教育阶段就把垃圾划分的思想变成他们所接受的价值观的组成部分。在中小学阶段能够深入的把垃圾分类引进各课程之中，而且也能够对垃圾划分知识课程进行适当考核，通过考试方式增强同学们对垃圾划分知识的认识与了解。直至高等教育过程，环境专业能够把垃圾分类设置成必修课，其余专业学校能够将其设立成选修课，而且能够鼓励环保社团的组建，支持社团在学校组织宣传工作。

3.4 加强新科技研发与垃圾统筹治理

集中研发力量，对于生活垃圾分开处置的重难点事项，加强专项科技研发与垃圾等治理系统规划。专项科技研发核心领域重点是餐厨垃圾治理方法设施开发、实现垃圾减量增质的配套科技设施开发。此外，二次污染管理技术开发、低值能回收垃圾资源化方式、有害物质治理技术开发等也要引起重视。在科技研发的基础上，各地要因地制宜的制定地区垃圾统筹治理的计划，把相似特性适宜协同治理的垃圾和相应分类物质展开协同治理，创建高效、低投入、生态更友好的垃圾划分治理整体系统，促使垃圾分开处置提质增效。

3.5 推进“四合一资源回收”

在垃圾分类及回收利用中，可借鉴我国其他地区的经验，如我国台湾地区，在生活垃圾治理中，整合了政府机构、社区居民、回收人员、回收基金等多方面的力量，合力开展垃圾减排、资源回收及二次利用等工作，并利用反馈鼓励的方式，让国民都加入到此项工作中。在初期，可以选择直接补贴居民的方式，激发起他们对生活垃圾分类的积极性。除此之外，还建立了资源回收管控基金，基金来源主要是以生产、创造、进口或销售名义回收垃圾和生产企业的清扫处理费用，并把此类费用补贴给社区居民和从事资源回收的工作人员，利用政府的力量，推进资源的循环利用。

3.6 实现对垃圾源头的减量化

加大清洁生产、绿色消费、节能环保等观念的宣传力度，提升国民的环保节能意识，养成节俭、朴素、物尽其用的好习惯。同时，通过指导、激励、法律约束等手段，支持资源循环企业的发展。利用制定相关法律法规，从源头减少垃圾。比如：规定购物塑料袋的使用数量，约束过度包装行为，鼓励生产拥有材料易降解、拆解或回收使用更方便的物品，以及生产那些含有一定比例的再生资源或标有分类回收标志的产品。

3.7 形成更加科学完善的技术标准体系

科学的垃圾分类方法主要是指国民不但要按照生活垃圾的属性及成分特征对其开展分类工作，还要全面考虑和结合回收、清洁、输送等方面的内容，让此项工作与实际相融合。例如：深圳的居住区、餐饮区、办公区和公共场所就有四种分类办法。住宅区在进行垃圾分类工作的时候通常分为：可回收垃圾、厨余垃圾、危险垃圾及其他垃圾。餐厅区、办公区及公共场所区的生活垃圾通常可划分成：可回收垃圾、厨余垃圾及其他垃圾。此外，大型办公区域的可回收物会分的更加精细，如可分为纸张、塑料、饮料瓶等；机场、车站、公园、景区等公共场所，可将垃圾分为回收垃圾和其他垃圾。

3.8 深入理论研究及技术研发

理论是实践的基础，强化理论研究，在技术标准体系构建及有效引导实践上有着积极作用。虽然从属性上看，城市生活垃圾分类属于具体型和规范型的工作，但它所包含的领域众多，不只包含了政府机构中职能的分工与机构的创新改革，而且还包含了居民社区的构建以及国民的共同参与。

3.9 引进城市生活垃圾治理技术型企业

以更加优惠的政策为基础，引导更多生活垃圾治理企业的入驻。如，日本在焚烧技术上遥遥领先，其焚烧厂的总量位居世界第一。通过垃圾焚烧，将其产生的热能用于发电，实现了垃圾能源化的发展目标。

结语

总之，从主要城市先行试点直至全面铺开，国内垃圾分开处置的“战役”才开始，尽管获得了显著效果，但是依旧有许多不足。经各大城市不同的研究能够发现，垃圾分开处置不只是政府机关的“独角戏”，更加要求市民、企业以及社会的积极参与，这是个持久战，制定全社会统一参与的制度才是长久之计。

未来城市生活垃圾分类治理，一方面需要构建和验证多重因素交互作用的城市居民垃圾分类行为驱动机制，抓住城市居民在垃圾分类中存在的缺乏“主人翁”精神等关键问题，通过积极的心理干预和内在机理，引导城市居民积极主动进行垃圾分类；另一方面需要深刻把握国家和借鉴国际经验的基础上，构建多元化主体的生活垃圾治理体系，强调多元主体相互合作、相互带动、彼此监督，并着眼“治理什么”“谁来治理”“如何治理”这三个基本问题，不断创新和优化城市垃圾分类治理体系。