生活垃圾分类与回收体系优化升级的探索、问题与建议

常纪文，陈燕萍，宋镇，王俊杰，兰亚军，王旺正

（1.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100195；2.中国城市环境卫生协会垃圾分类专业委员会，杭州 311102；3.湖南一起分类网络科技有限公司，长沙 410600；4.北京京师（成都）律师事务所，成都 610041；5.贵州高远环保咨询有限公司，贵州 550018；6.中国地质大学（北京）人文经管学院，北京 100083）

自2017 年《生活垃圾分类制度实施方案》实施以来，我国已初步建成包括源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处理等环节在内的垃圾分类与回收体系。目前该体系的建设和运行总体存在区域运营格局碎片化及全过程性考虑、智慧化融入、精准化管理、各方面参与、政策标准支持不足等问题，亟待优化升级。

1 生活垃圾分类与回收体系优化升级的实践探索

近年来，杭州、成都、长沙、西安、济南、合肥等地立足本地实际情况，参考国外成功做法，主要采取三种模式来优化升级生活垃圾分类与回收体系：第一种模式为基于智能化和自动化技术的分仓模式或前置仓储回收模式；第二种模式为多方参与的精细化、智慧化、体系化管理模式；第三种模式为覆盖两网融合的全链条工作模式。主要优化升级领域及其成效如下：

一是建立全链条数据系统，实施精准化管理。例如，第二种模式依托信息平台对居民参与垃圾分类的成效以及获得的积分、收益进行数字化管理，通过可视化手段及大数据分析，形成数据引导动态管理地图。体系化管理是指在前端依托智能管理平台的宣讲引导居民科学分类与投放垃圾，在中端将分类投放后的垃圾分运至餐厨处理厂、垃圾中转站，在后端对清运的垃圾开展集中处置。第三种模式是从终端倒推，确定可消纳回收的品类，投建县市级综合高、低值分拣回收处置中心，查漏补缺、优化配置，再以全品类、全流程垃圾分类智慧化数据监管云平台为支撑，以回收交投点、转运车、分拣处理中心为线下体系，通过绿色账户、回收网点、收运管理、分拣处置等系统，实现全链条的数字化运营管理。

二是融入智慧化技术，提升管理和运营绩效。目前的优化升级都融入了智慧化技术。有的智慧化水平高，对废品类别的识别率在90%以上，实现应收尽收；有的适应能力强，能满足中老年人、拾荒人、上班族、学生等各类人群不同分类水平的投放。例如，第一种模式能针对不同的投放质量给予相应的结算，具有检测识别、分仓存储、称重计量、积分和结算、移动压缩、满溢报警、清运派单等功能，通过满溢警示系统的自动派单，可减少低效清运。第三种模式通过大数据平台调度，纳入已有保洁、环卫的考核管理，有效收集和分类运输、处置各类可回收物、有害垃圾和大件垃圾；规范各回收站点，通过小区、社区、街道实时数据的收集和统计分析，为垃圾分类与回收管理的精准化和溯源监督提供数据支撑。

三是增强设施仓储能力，优化区域网络体系。例如，第一种模式的存储和压缩功能提升了单次回收仓储能力和箱体仓储覆盖范围，解决了目前普通智能回收箱和普通垃圾桶（240L）存在的纸箱、泡沫等满溢问题，减少了清运频次和物流成本，节约了单次收集时间，并可部分替代传统模式中的回收网点、中转站、分拣中心。与普通设施回收相比，采用第一种模式中的分仓方式回收，单次收集量由50kg 提升至300kg 以上，单人单日收集量由50—150kg 提升至500—10 000kg，网点覆盖户数由200 户/台增至1000—3000 户/台，管理员覆盖户数由500 户增至6000 户，管理员覆盖箱体由0.5—1 台增至20 台以上。采用第一种模式中的前置仓自动分仓方式，可满足大型社区较长时间的投放需求，改变回收站点“小散乱”现象，减少周转站和二次分拣中心的投资建设和运营，实现逆向回收体系的优化。

四是鼓励多方参与和监督，促进社会共治。各地在试点中，都探索符合本地实际的政府引导、基层单位配合、第三方公司运营协同推进的模式。一些地方在智慧化管理的同时，推行定时、定点、定期和定人管理的方式，即每天定时投放，“四分类”垃圾桶定点、厨余小桶定点、智能设备定点，定期入户宣传、奖励、举办资源回收日等，制订督导人员、清运人员、分拣人员、分管人员及其岗位职责。

根据反馈，生活垃圾分类与回收体系的优化升级可提高垃圾分类的效果，畅通物质流、价值流和信息流，既促进垃圾分类网络和回收利用网络的融合，又减少人力、物流支出及能耗、物耗和碳排放，改善了市容环境，提升了城市精细化管理水平。总体来看，财政支出可承受，居民参与可接受，建设和运营也可持续。

2 生活垃圾分类与回收体系优化升级需解决的问题

2.1 政策和标准体系建设不健全，激励约束作用有限

生活垃圾分类与回收体系优化升级离不开政策的支持，现有政策还存在一些不足：一是各环节政策设计的整体性考虑不足。在以前的混合处理模式下，各环节往往根据垃圾产生量收费或者获得补贴，但随着生活垃圾分类和源头减量工作不断深入，进入填埋、焚烧利用、厨余资源化等环节的垃圾量会不断减少，获得的补贴也会减少。二是激励和约束机制不足。由于生活垃圾分类计价、计量收费缺乏实施细则，生活垃圾分类投放的激励和约束有限，政府、社会组织、企业、居民参与的积极性不高，导致精细化、智慧化、体系化管理不足。三是税收扶持政策需要改革落实。2021 年12 月，财政部、税务总局发布的《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》规定享受增值税（即征即退政策）时，需要取得销售方的发票或者开具的收款凭证，而生活垃圾可回收物投放主体为居民，运营过程中产生交易时，企业需要支付现金或者等价值的积分给居民，居民却无法开发票给运营企业。国家对再生资源行业的税收优惠倾向于规范化加工利用环节，垃圾分类和回收环节运营服务的主要支出是人工成本，占70%以上，抵扣少，增值税税负高，不利于一般纳税人企业做大规模，难以改变服务市场散乱、从业门槛低、不易管理的状态。这些问题导致一些地区的垃圾分类回收实际经营量远远大于实际缴税额度。四是相关标准欠缺或难以实施。现行的再生资源国家标准都是针对传统的工业端再生资源进行编写的，不能满足生活垃圾回收体系建设的要求。现行的垃圾分类相关国家标准只集中于垃圾分类的标志标识、投放点位建设、运营管理、信息平台及末端的处理，缺乏前端体系建设的标准。据不完全统计，目前我国共发布再生资源国家标准近40 项。供销、国内贸易、纺织、有色金属、轻工、化工、出入境检验检疫等行业标准60 余项，地方标准20 余项。但大部分品种（尤其是部分低值再生资源）的回收缺乏技术标准、质量标准和检测标准。有的标准制定后难以得到实践的响应。例如，有的标准规定塑料泡沫属于可回收垃圾，但在实际中，因其体大、质轻，常被垃圾分拣员归入其他垃圾。

2.2 新型基础设施建设不足，全过程的规范化管理能力欠缺

生活垃圾总量逐年增长，生活垃圾分类与回收基础设施建设存在如下问题：一是新型垃圾处理设施体系建设不足。不少地方由于资金不足、难以选址等原因，导致传统的生活垃圾收集和处置的能力都不足，更难以建设生活垃圾分类与回收的全链条基础设施。不少地方可回收物投放后混杂在一起，需二次分拣。投放流程僵化地按“点、站、场”三级模式管理，效率不高。湿垃圾与其他垃圾分开投放、清运、处置、消纳，但按照环卫组织模式仍需日产日清甚至一日多清。部分可回收物因为缺乏回收利用渠道变为不能利用的垃圾。二是智能回收、前置仓储或者分仓存储、垃圾压缩的回收设施建设总体不足，人力和物流的消耗居高不下，垃圾分类信息的区域实时化和管理精准化不足。三是管理规范化不足。例如，在垃圾投放环节，一些地方对投放时间、投放地点、投放要求规定不统一，缺乏持之以恒的督导，导致实施效果不一。在垃圾清运环节，分类清运或混合清运的费用都由地方财政负担，补贴差别化体现不足。湿垃圾处理后形成的沼液是处理达标排至市政污水管网，还是收集送至农田开展资源化利用，目前尚未形成共识。

2.3 市场化运营水平不足，垃圾分类与回收体系整合程度不高

生活垃圾分类与回收体系的市场化、集约化优化升级存在以下问题：一是废旧物资回收目前总体仍处于“小散乱”状态，尚未通过信息化整合为区域回收网络体系，人力资源投入过多和运输车载运不充分现象突出。对于小散企业，收运环节存在超高、超重等危险运输方式，处置环节缺乏废水废气处置等环保措施，安全和环境风险大，加重了政府负担。二是政府投入难持续。例如，一些地方启动垃圾分类后，财政支持力度大，在高峰期，社区垃圾桶前均配备督导员，这种投入难以持久。三是政府补贴难持续。例如，有的地方根据平台用户的数量给予企业补贴，为了提高用户数量，有的企业就通过攒积分、换礼品等方式鼓励居民分类可回收物，但这个做法成本太高。打电话约人上门进行回收也因人力成本过高不可持续。

2.4 “互联网+”融合不够，信息化、智慧化和体系化运行不足

目前，生活垃圾分类与回收体系的优化升级全过程智慧化方式赋能不足：一是各主体运用互联网、物联网、大数据和云计算等现代信息技术构建全链条业务信息平台和回收追溯系统不足，难以统计分析小区、社区、街道乡镇的垃圾分类实际情况，难以对回收网点、收集运输、分拣处置系统开展全链条数据化管理，而且可回收物、有害垃圾、大件垃圾的有效收集、运输、处置和数据监管的体系化不足。二是纳税企业需建立载明交售人员身份信息的再生资源回收台账，双方都不方便，有必要利用区域物联网平台自动生成相关信息。三是居民利用手机应用程序等移动媒介开展垃圾分类与回收不足。近年来我国生活垃圾清运量年增长率为3.6%—7.2%，说明通过移动媒介培训提升垃圾分类源头减量和过程减量的潜力巨大。例如，由于缺乏区域物联网平台，废品交售还需经过传统的整理、称重、结算，回收效率不高。

3 生活垃圾分类与回收体系优化升级的政策建议

3.1 完善政策和标准体系，发挥激励与约束作用

建议对现有政策进行整合、改革或创新。一是地方政府建立从垃圾产生源头到末端处理的全过程管理和考核方法。按照事权与财权统一、有权必有责的原则，围绕新的工作格局明晰环卫主管部门与其他主管部门的环卫管理责任，形成工作合力。收费、补贴和考核政策要体现对各环节运行主体的正向激励。例如，政府制定的收费和补贴机制应与垃圾分类质量及垃圾减量化、资源化、无害化挂钩，与智慧化、体系化、全过程建设与运营挂钩。对于低值资源的回收给予合理补贴等。二是创新垃圾分类计量收费等激励约束机制。考虑到居民负担水平和收入差异，建议制度的设计体现共同但有区别的原则，根据居民垃圾投放质量和投放重量设置一般收费与超量累进收费标准，这样既可控制大多数居民的垃圾费用支出，又遏制了城乡垃圾增量。垃圾分类计量收费宜实现自动化和智慧化，减少人力支出。三是以问题为导向改革落实税收政策。税收政策的改革要充分考虑生活垃圾收集、运输、处理环节不同主体的利益。针对垃圾分类和回收环节中人工成本占比高的问题，提高增值税抵扣额，既利于一般纳税人企业做大规模，提高运营效率，也便于主管部门监管。所得税的抵扣可以基于电子交易记录按照该地区同行业平均进项成本核算。四是系统完善国家和行业标准。将行业协会发布的垃圾分类团体标准修改上升为国家标准。查漏补缺，健全生活垃圾中主要再生资源品种的国家和行业标准，针对回收量大的泡沫等低值再生资源制定国家或行业标准，为建立废旧物资循环利用体系提供标准支撑。

3.2 改造和新建基础设施，为全过程、规范化、体系化管理奠定软硬件基础

各地要制定规划，稳步开展垃圾分类与回收体系全链条的软硬件建设与更新。一是以构建“无废城市”和循环社会为指导，逐步优化网点布局，强化资金、用地等要素保障，通过智慧化技术赋能，深入推进生活垃圾分类网点与废旧物资回收网点的“两网”融合，以最终出口为导向，协同开展垃圾分类与回收工作，规范可回收物的利用，防止厨余垃圾和园林绿化垃圾被填埋，防止分拣出的废旧物资被送进焚烧厂或填埋场。二是商务部门和住建部门要制定政策，鼓励各类资本以市场化的方式参与智能回收、前置仓储或者分仓存储、垃圾压缩等回收设施建设，对现有垃圾分类回收体系与运营体系进行升级换代。三是对体系化、智慧化设施建设和运营给予补贴，不断提高垃圾收、储、运、处理及利用全过程的信息化和自动化水平。提高分类清运、分类处置的补贴标准，总体减轻企业运行成本和政府补贴负担。四是以全过程化、体系化、智慧化、精细化管理为指导，全面开展垃圾分类与回收系统的岗位培训和考核，加强垃圾分类的督导。

3.3 全面实施市场化，通过科学规划和市场竞争整合和优化现有体系

充分发挥市场配置资源的决定性作用，增强生活垃圾分类与回收体系建设和运行的内生动力。一是通过政府购买服务，培育扶持高新企业，支持龙头企业整合中小企业和个体经营户，促进垃圾分类与回收体系的集约化发展和规范监管，消除“小散乱”企业造成的环境与安全隐患。鼓励回收企业与物业企业、环卫单位、利废企业等单位建立长效合作机制。鼓励利废企业与上游企业探索回收、加工、利用体系化经营模式。二是运用社会治理机制推进生活垃圾分类与回收工作，实施奖励机制，激发企业积极性。可根据每天垃圾实际产生量和垃圾分类与回收效果，提出考核目标，实施费用包干制，超支自负、节省自得。这样既可稳定地方的财政补贴支出，还能促进企业通过优化服务减少人力和运输支出，充分回收有价值垃圾。三是政府给予企业的补贴需明确覆盖范围、工作效率和实际效果等标准，提高财政补贴的实施绩效，减少无效和低效的补贴。支持运营企业采取因地制宜的激励和约束措施。

3.4 通过信息化技术赋能，提升全过程、体系化、智慧化和精准化管理水平

一是将现代信息化智慧技术与垃圾分类回收工作融合发展。各地要统筹组建本地垃圾分类与回收大数据管理平台，各方面通过全过程、能监管和可追溯的数据链与物资流，动态掌握各方面垃圾的产生、运输、回收、处置信息，精准开展工作调度，降低运行成本，提高监管效率。不断提高垃圾分类与回收的考核标准，实现城市管理能力的升级。在有条件的地方，鼓励参照物流快递行业政策，对回收行业车辆配备、通行区域、上路时段等予以支持并出台规范化管理措施，完善再生资源类固体废物跨地区运输备案机制，提升再生资源跨区转运效率。二是鼓励各运营主体建设和本地垃圾分类与回收大数据管理平台对接的信息平台。居民可在各信息平台认证后使用，信息平台互联互认，方便行业监管和税收管理。三是鼓励居民运用手机小程序app 等移动媒介实现线上线下协同发展。通过新一代分类回收和运输、处置设施体系的联网应用，改革和优化目前“点、站、场”的回收组织结构。建立激励机制，让每个居民通过移动媒介都能成为社区的保洁员、宣传员、信息员和监督员。