乡镇级国土空间总体规划的必要性与重点内容

郑梦霜

（华通设计顾问工程有限公司，北京 100020）

0 引言

新时期发展，国土空间总体规划体系重现构建，对乡镇级规划提出全新要求，需基于有效整合土地资源整体规划以及乡镇总体规划等内容，探究全新的统筹架构，积极对应和完善乡镇级政府的职权能力，促进乡镇地区的国土空间资源，得到保护、开发和合理利用，推动相关改革工作顺利进行。国土规划是国家和政府在土地资源管理方面，一个长期、综合的总体设计，其发展和建设是国家基础设施的重要土地资源支持。如何利用有限的土地资源，保障人们的生产生计，加强人们生活质量，是国家的一项重要任务。

1 乡镇级国土空间规划面临的困境

1.1 乡镇规划内容与现实需求脱离

乡镇级国土资源规划是我国最低层级的编制单元，同时也是多级规划产生冲突较多的编制单元。如今，乡镇规划的核心仍是综合规划和土地利用总体规划两个方面，但在长期的实际工作中，这两种规划目标逐渐显现出目标不一致、技术路线不一致、实施手段偏差等方面的矛盾，很大程度上降低两者自身的权威性。以往的乡镇总体综合规划中强调地方发展的指导作用，但却无法避免“重建设轻统筹”的问题，并且，技术方面直接沿用城市规划的总体框架和相关指标机制，缺乏对乡镇土地空间实际情况的重视，从而导致乡镇总体规划工作存在很大的局限性，制约其后续发展。传统的乡镇土地利用总体规划将“保护耕地和农田”作为工作的指导思想，强调自上而下的管理制度和指标分配，但开展相应工作的过程过于重视均质，从而忽视实际土地使用情况存在的差异性，使其难以适应地方土地资源相关工作发展的实际需求。

站在管控层面上，如今针对乡镇级区域性的管制手法缺乏标准的规定和技术要求，主要体现在规划编制时空间管制分区不规范、没能充分利用管理手段造成资源浪费以及乡镇层面监管工作滞后等方面。

1.2 乡镇总体规划传递过程中出现误差

如今，乡镇层面基本落实较为完整的城市总体规划结果，但控制在较低的详细规划层次、村庄规划编制等方面的工作完成程度较低，导致城市总体规划的实施执行不力。此外，在村庄规划中，在以往乡镇总体规划的指导下，村镇单元只能提供宏观系统指导，如规划基层村等，并不能涉及具体村庄的控制内容和施工指导；以往的乡镇土地总体规划对村庄的控制也仅限于建设用地和非建设用地，村庄用地规划的编制未与乡镇的总体规划形成有机结合。村庄建设管控效果不明显。站在总体的角度上看，乡镇规制都体现出适应性不强的问题，难以全面指导发展和有效管理、控制土地空间资源[1]。

1.3 城乡建设用地混杂

在乡镇土地空间规划建设方面，城乡二元土地存在所有制并存的问题，且集中体现。同时，乡镇人均建设用地的面积相对较大。乡镇土地的这些特征在很大程度上影响着传统土地规划制度工作的开展。乡镇总体规划遵循城市土地规划方法，这对于集体土地较多的乡镇来说，显然无法完全适应。除此之外，目前，我国存在乡镇级政府功能不齐全、职能不完备等弊端，没有独立的财务和建设审批等职能，涉及建设空间控制和非建设设置空间管理的权力有限，特别是缺乏管理自

然资源的权力，导致乡镇一级生态资源保护和监管工作的重视程度弱，这也是我国自然资源遭到破坏的关键因素之一。然而，现有的规划标准、制定方法、技术制度等方面，缺少具有针对性的规划内容，规定条款内容过于整齐划一，致使规划适用性不强，难以满足因地制宜的建设需求，这是与乡镇之间差异的重要矛盾点。

2 乡镇级国土空间总体规划的必要性

2.1 客观存在的规划类型

相对来说，国土规划工作是国家发展客观存在的规划，与我国社会的发展和城市的建设息息相关。随着城市面貌发生的巨大变化，国民经济发展期间，土地资源占有十分关键的地位，因此，如今国土资源规划工作具有重要作用。站在我国人口总数巨大的角度上，目前资源比较稀缺，基础建设还存在很多不足，环境形势也不是很乐观。在经济高度发展、经济全球化深入发展的时代背景下，我国压力越来越大。我国部分地区的总体规划质量相对较差，各产业间具有一定相似性，实际工作中缺乏自己的特色和特点，各产业[1]在发展过程中无法落实自身发展与当地资源环节充分结合和协调，致使资源就没能得到充分利用，水土流失等不良问题日益严峻，自然灾害发生的频率越来越高，影响人们生活环境和状态。城市的开发建设使得大量耕地被占用，耕地数量减少的速度极快，生态环境遭到严重的破坏。针对以上这些问题，抓好国土空间总体规划是重中之重。

2.2 落实可持续发展战略

土地资源的合理利用是落实我国可持续发展战略的重要举措。开展实际土地资源规划工作的过程中，采用适当措施保护我国土地资源是国土空间总体规划中一项重要政策内容。改革开放后，我国市场经济得到快速发展，随之而来的是资源消耗逐渐增加，环境污染和能源浪费情况成为日常普遍存在的问题，种种情况已经制约我国建设和发展。在国土空间总体规划中，更加注重资源的空间分布和配置，因此，开展相关工作时，应将不断提高国内资源配置效率，并将其作为重要工作方向，从而推动我国可持续发展战略的实施。在实际土地规划工作中，要积极落实既定目标和相应具体工作标准，并将国土空间总体规划工作作为制度的重要组成部分为使其充分发挥积极作用，还需落实相关政策，以推动我国可持续发展。

2.3 解决国土资源战略问题

在我们社会的可持续发展进程中，资源问题和环境问题的重要性不可忽视，事实上，这两个问题的本质就是土地资源能否在我们社会和经济的可持续发展中发挥作用。对于保障作用的问题，将涉及资源的数量和质量以及各种资源的相互作用，并在资源之间的关系中集中体现。开展高质量的国土空间总体规划工作，通过清晰目前国土资源的开发和合理利用，明确未来生态环境保护工作等方面，有效协调经济社会发展与人口、资源等方面，以此，促进我国各领域更好发展。

3 乡镇级国土空间总体规划的重点内容

国土空间规划改革工作，在乡镇国土空间总体规划上，不仅是对原有政策规定的整合，更是从编制、审批到监管、实施这一整体流程的探索，是在生态优先理念的指导下，对于国土开发与利用工作的整体规划，具有底线监管和指引发展方向的作用。为更好应对我国乡镇事务权力特征与改革趋势，乡镇整体地域空间规划的重点内容应包含各类自然资源，土地资源综合利用和管控、乡镇空间总体规划等多个方面。

3.1 严格落实上级规划确定的刚性指标

市县级国土空间规划是乡镇国土总体空间规划的上位规划，乡镇国土空间规划应以市县级国土空间规划为指导，对市县级国土空间规划确定的指标进行分解和深化落实：明确规划人口规模，加强国土空间用途分区管制，严格落实城乡建设用地规模总量，刚性传导永久基本农田和耕地保有量等核心指标。

3.2 重视保护当地自然资源

在编制乡镇土地空间总体规划的过程中，需要针对各种自然资源要素进行全面的整理和精确的管控，规划出各种资源的保护标准，设置保护区范围，深入探究管控内容，保障事无巨细。在此期间，由于其在乡镇一级的权力有限，自然资源的管控，更多的是关乎市县的整体地域空间规划中各种边界的细化和实施，如城镇开发边界等方面，以及县市政府通过授权的自然资源管理、监测和检查职能，有效落实控制手段和指标要求。对于有条件的乡镇，可尝试构建乡镇级自然资源保护制度，明确乡镇级自然资源各种需要保护要素的边界，并制定相应的要素保护、开发的规则的程序。对此，有关部门应做好相关编制工作，如县乡规划同步编制，反馈至县市规划等。

3.3 严格管控乡镇土地空间开发利用

在乡镇用地空间总体规划工作中，关于保护和发展格局的整体规划是其重要的核心内容之一，其中涉及如何进行分区规划和制定控制措施。在实际运营过程中，自然生态的保护、地方因地制宜发展、统筹多维地区规划等是必须要遵守的关键原则，适用于各种类型的城市、农业和生态分区细化。制定综合目标，明确部门管理范围，落实管控措施，能更有针对性地指导乡镇保护发展格局的建立及统筹管控。比如，针对城市空间的统筹规划，可以借鉴传统的土地利用规划经验，将城市细分为镇中心区控规、新城控规、中心城区控规以及核心区控规，制定相应的管控、开发等要求。

3.4 统筹规划乡镇空间地域格局

乡镇空间地域格局的管理和控制工作应包含乡镇城镇空间结构、城乡制度、城乡建设土地、公共服务、公共工程等。与传统乡镇城镇总体规划体系相比，乡镇城市总体规划对于乡镇土地空间总体规划的管理应更加灵活和刚性。例如：对于影响乡镇整体发展的重要发展节点、主要设施等，总体布局应在乡镇层面进行，然而在配置等方面应给予更大的灵活性。对于定位准确的管控方法，可制定公共设施配置要求，明确配置标准、等级类型和选址要求，实际施工选址或进一步精确的控制举措可以交给详细规划或特殊专项规划来进一步开展。

3.5 灵活规划、指导镇区空间建设

乡镇区域规划方法的创新优化，是乡镇的国土空间总体规划的重点内容之一。比较推荐灵活的“主导功能分区+元素控制”规划方式。这种土地资源规划方式，针对乡镇区域的重点编制内容，主要包含主导功能区域的划分、分区指标、落实管控要素等。结合乡镇空间特点，主导功能区域又可分为居住区、活动区、工业区产业物流区、战略储备区等区域。并为主导功能区域搭配“施工控制指标表”，内容可以包括：分区号、主引导功能、基础设施配置等方面，力求提高相应要素的管控。相对较小的城镇，可以存在只有一个综合性功能区的情况。同时，城镇规划仍需实现土地二级利用深度分类的总体规划指导图，主要用于反馈各功能分区的管控标准，传导控制法规的编制，但这幅指导图并非法定，而是起到引导、示意的作用。

3.6 底线管控乡村建设

乡镇国土空间总体规划要实现对村庄实现底线要素的刚性管控，其工作内容应包括村庄建设使用土地资源的总规模、划定建设用地扩大边界、基本农田保护红线、当地环境保护红线、保护原始建筑控制指标等。规划出小学及教学点、村级行政设施、变电站等公众设施，并严格遵守相关设施配置的要求。在实际开展相应工作的过程中，可以使用列举要素、明确清单的方式开展工作管控，并依据实际情况，逐渐完善相关制度，已达成对乡镇村庄建设的全面、科学、有效约束。与此相对应，“村庄规划”也要坚持详细规划的本质要求，除极少数传统村落，不适宜制定综合性规划[2]。

总而言之，以往乡镇总体规划和土地利用总体规划存在许多矛盾，其工作内容与实际需求相脱离，且在由上自下传导的过程中也会出现一些偏差，特别是乡镇土地特征显然，乡镇规模参差不齐，功能不齐全。与此相反，国家治理现代化改革工作，在乡镇一级的规划控制和权力协同方面提出更高的要求，城乡融合发展要求乡镇承担当地自然资源管理和生态保护工作，并充分发挥其职能，新型城镇化发展也需要乡镇落实高质量发展。在此时代背景下，乡镇国土空间规划的重要性由此彰显。特别是在乡镇层面，更是需要国土空间总体规划承担市县规划实施工作内容和相关工作职责，指导详细规划的编制和落实。事实上，建立国土空间规划体系拥有行政和技术两层逻辑，乡镇国土空间总体规划需充分认识当前实际情况和冲突的基础上，综合考察生态文明建设与治理体系现代化之间的呼应以及引领高质量发展要求，积极创新探究时代发展中国土规划工作的定位，要充分发挥乡镇事权，认清其与地方实际需求的关系，这不仅是对国土空间资源规划的梳理，也是促进相关领域发展变革的重要举措。乡镇土地空间总体规划是最低行政级别区域的总体规划，具有范围广泛、形式多样的特点，且不同发展阶段的发展诉求存在一定差异化。

4 结语

综上所述，在时代发展的背景下，乡镇国土资源规划工作不再以经济发展作为唯一目标，而是将经济发展与人口、资源等方面相结合，将环境保护、生活质量、资源合理利用视为工作重心。想要落实乡镇级国土空间总体规划的重点工作内容，需要优先了解现存矛盾，明确其发展定位与重要意义，从而采取有效的工作措施，促进我国经济建设的可持续发展。