存量规划视角下城镇低效用地再开发策略研究

宋宁

（太原市城乡规划设计研究院，山西 太原 030002）

0 引言

在全面提高土地集约化利用这一需求背景之下，有必要针对现有的城镇低效用地，探讨其再开发策略，赋予这一部分建设用地更高的使用价值。这不仅是对创新、协调、绿色、开放、共享等一系列现代化发展理念的贯彻与落实，更是推动我国城乡一体化进程、促进城镇更新改造以及产业转型发展的必然选择。

1 存量规划及城镇低效用地含义分析

1.1 存量规划

存量规划与增量规划是两个相对而言的概念，二者均是指在城市发展的各个阶段，对于城市空间发展的手段。其中，增量规划主要是针对扩张空间进行规划，而存量规划则是通过城市有机更新和再开发等措施手段，使现有空间得到高效利用。尤其是针对城乡建设用地进行优化调整，实现其功能价值最大化。为了实现这一目标，国家先后出台了多项刚性约束措施，目的是让所有新增建设用地的用地指标得到严格管控。另外，随着我国城市化进程的不断加快，不仅城市中心地带的土地价值发生了巨大改变，所有建成区的功能、环境、设备条件也面临着改善需求，尤其是那些旧街区、老城区更是亟待改造与重塑。伴随着城市发展空间的日益紧张，不论增量规划，还是存量规划，都要从高效利用、共同发展的角度出发进行合理规划。这也是城市规划工作中，应当给予高度重视的关键任务[1]。

1.2 城镇低效用地

根据国土资源部最新颁布实施的《关于进一步推进城市低效用地再开发的指导意见的通知（试行）》之相关规定，城市低效用地是指在第二次全国土地调查中，已经被确定为建设用地，并且土地所有权不存在任何异议的城市存量建设用地[2]。

2 存量规划视角下城镇低效用地再开发过程中面临的问题

2.1 政策完善方向陷入瓶颈

尽管各试点城市在低效用地再开发政策制订与实施上做出了诸多努力，但目前的实际成果并不显著，具体表现在以下3个方面。

（1）内涵与外延尚未达成统一。其主要原因为：①因为每一座城市需要结合自身的发展历程和发展现状制订相应的规划与目标，致使低效用地的内涵与外延呈现出较强的地区差异性。②在认定是否属于低效用地的过程中，会涉及发展、改革、信贷、规划等众多基础数据，而且这些数据来自于不同职能部门，导致负责数据统计的部门难以对所有数据进行全面核实，尤其一些重要数据的真实可靠性无法获得必要保障[3]。③各区域低效用地具有各种不同的形成原因，有些低效用地同时涉及多个主体。在这种情况下，难以运用同一个标准或者同一种方法针对所有低效用地做出准确判断。

（2）划定标准脱离实际。目前，虽然针对各省、市及地方出台了相应的优惠政策，但很多地区所制订的标准并不符合实际，具体表现为标准过高、适用范围相对较小等。

（3）资金支持力度不足。在城镇低效用地再开发工作中，需要为拆迁补偿、居民安置、建设等工作提供充足的资金。但是，从目前的资金状况来看，绝大多数地区用于低效建设用地再开发的资金都比较紧张，难以保证各项工作的有序推进[4]。

2.2 宏观统筹规划不够清晰

在城镇低效用地再开发过程中，同时涉及政府、权利、市场和人等多个方面。要想同时维护各方利益，并且保证各项工作的有效开展，必须提前制订一个高质量的规划方案。但是，从目前的实际情况来看，各地区在总体规划方案当中，存在以下问题。

（1）规划目标方面。现阶段，各地区在制订低效用地再开发方案时，过于追求开发改造的经济效益，不约而同的以房地产项目为主，忽略了生态、文化和景观等方面建设用地需求。由于规划目标过于单一、盲目性过强，虽然取得了一定的经济效益，城市质量却没有获得相应的提升，致使城市发展不够均衡[5]。

（2）规划层级方面。在现有的低效用地再开发规划方案当中，只有极少数城市从宏观层面出发对现有的低效用进行统筹规划与协调配合，绝大多数方案在层级方面都缺少必要的科学合理性。

（3）规划编制流程方面。在编制低效用地再开发规划方案时，往往需要针对方案进行控制性详细规划调整，由此拖慢了规划方案的执行进度。如果在再开发规划报告当中，不包含控制性详细规划调整这一基础内容，那么在实施阶段，同样要补充这一部分内容，甚至存在再次评估的可能，这无疑会进一步减缓规划方案的实施进程[6]。

2.3 现有开发制度体系有待完善

目前，城镇低效用地再开发利用规划基本制度体系还存在以下亟待完善之处。

（1）法律法规体系仍不健全。不论是政策导向，还是操作导向，都没有形成一个健全过关的框架。而现有政策主要针对城中村改造、棚户区改造、老工业区改造等等，存在较强的片面性。

（2）配套制度不够完善。在现有的重建保障体系当中，仅涉及民主决策体系、信息检测体系、全过程监测体系和评价报告体系这几个常规方面，而那些与本区域相关的配套制度体系还有待进一步完善。

（3）管理体制缺乏协调性。目前，各地区在实施低效用地再开发工作时，各层级、各部门之间缺少相互沟通与协调配合，很多信息都无法实现及时传递与共享，导致整体工作效率极其低下[6]。

3 城镇低效用地再开发的规划策略

3.1 政府行政组织策略

在制定政府行政组织策略的过程中，需要按照以下步骤。

（1）明确水平式部门间协调模式及其运行机制。在运行低效用地再开发工作的过程中，为了避免出现权责不统一、职能交叉、重复性工作等弊端问题，需要在各部门之间构建起一种水平式协调机制。在此项工作中，需要针对业务相似、相近的职能部门进行整合，重新进行岗位调整与人员分工，同时提升行政效率与再开发工作质量。在这种水平式部门间协调模式下，如果在低效用地再开发工作中遇到行政问题时，需要由多个部门进行协商讨论，最终得出一个最佳解决方案，确保各项工作高效有序推进。

（2）构建水平式部门间协调机构。在此项工作中，主要包括明确结构和制度这两项内容。由于各部门在行政层面上处于水平状态，为了避免在具体工作中出现权责混乱的局面，建议同时从精神文化建设和管理制度建设两方面着手，进行制度体系统筹建设。这样一来，便可以从结构层面和制度层面两个方面进行综合考虑，确保水平式部门之间在运行协调机制时，实现真正意义的默契配合，从而长久高效地发挥出组织协调作用[7]。

3.2 开发期间弹性用地策略

鉴于低效用地在所处区域、土地价值、社会资源的关注程度等方面存在差异，致使低效用地在开发时序上面临着一定的问题。为了解决此问题，可以确定再开发顺利时，在引进“弹性用地”策略的同时，配合使用“灰色用地”规划方法。“灰色土地”是指在编制规划方案时，为了使那些因为未来发展方向不够明确、外部环境不够成熟等原因造成的低效用地得到有效盘活，赋予其“灰色用地”功能，并且找到恰当时机使其土地性质发生改变，由此进入到再开发程序当中。在这个过程中，具体包括“灰色用地”选定和制定“灰色用地”运行机制两项主要工作[8]。

（1）在“灰色用地”选定工作中，需要符合以下条件。①此地块同时存在多种土地性质、生活方式和生产方式，而且土地利用类型、土地结构均缺乏稳定性。②该地块位于再开发区域的核心区。但是，即便对此地块进行再开发，依然无法一次性到达总体规划要求，而且开发周期较长，缺少足够资金支持。只有同时符合上述条件，方可被选定为“灰色用地”。

（2）制定“灰色用地”运行机制。在此项工作中，主要涉及出让年限控制、动态规划、建筑功能转变与土地性质转变这几个方面。在出让年限方面，需要在首轮规划中，尽量减少性质改变的土地使用时间，并且减少土地使用权的出让时间；在动态规划方面，需要进行两轮规划。在第一轮规划中，需要确定“灰色用地”区域，在此基础上，针对其他用地性质进行短期开发；在第二轮规划中，针对符合总体规划要求的用地，需要明确其土地性质；在建筑功能转变方面，可以是建筑功能用途上的转变，也可以是建筑形式上的转换，例如商业建筑转变成居民住宅、工业厂房或者商业建筑。而土地性质上的转变，则是将非产业用地或者第二产业用地转化成第三产业用地[9]。

3.3 多元主体开发策略

在存量规划视角下，需要从粗放式规划方式向集约式方向转变，以及从单一模式向多元主体共同参与的模式转变。因此，今后的城镇低效用地再开发会呈现出利益多元性、产权复杂性、规划长期动态性等基本特点。在利益多元性方面，在针对低效用地进行再开发时，会同时涉及地方政府的公共利益、经济组织的集团利益、土地权利人的个人利益等多元主体利益；在产权复杂性方面，主要表现在产权形式上的复杂多样；在规划长期动态性方面，在针对低效用地进行再开发的过程中，由于需要同时兼顾各方利益，所以需要针对规划策略进行长期调整，使其达到一定的优化水平。

通过上述研究发现，在针对低效用地进行再开发的过程中引进多元主体开发策略，一方面为多方利益主体提供更多的机会与空间，使其能够更好地参与到各项再开发工作当中；另一方面根据低效用地再开发工作的具体类型及实际情况，确保相应的主体，由其负责主导多元主体开发模式的构建工作。在此工作中，需要根据低效用地的现状及其用地性质，将再开发主体拆分成多个单元，再结合每个单元的具体情况，制订相应的开发形式，由此构建起多个主体共同主导的低效用地再开发管理模式。比如由政府协助，企业集团负责主导，使旧厂区得到再次开发与利用。在实现低效用地再开发的同时，使多元主体的利益与权利得到有效维护[10]。

4 案例分析

合肥市高新区拥有143.51hm2低效用地，当地政府本着“因地制宜”原则提出土地再开发思路：①完善配套设施，优化城市功能，提高人居环境。②促进产业升级，推动城市经济良性发展。③进一步实现城乡统筹。在再开发方式上，根据高新区现有经济发展水平、政府财力现状、公众意愿、社会资本活跃度等情况，决定由高新区管委会负责依法收购土地使用权，由合肥市政府主导本次低效用地再开发工作，具体包括旧厂区改造，城镇布局及产业布局、基础设施优化配置与完善、

功能分区等工作。近几年来，随着各项规划工作的有序实施，大部分低效用地均得到了高效利用，合肥市高新区的综合承载力由此大幅提升。原有的文化、教育、体育、卫生、社区服务等基础设施短板得到极大的改善，在水、电、气、热、油等市政设施方面也得到了全面改造升级，通过建筑道路桥梁、停车场等设施，使城市微循环得到明显改善，使人居环境和市容市貌均获得全面提升。

5 结语

在存量规划视角下，国家及各地政府针对城镇低效用地再开发工作给予高度重视。在具体工作中，需要优先制订完善的再开发规划方案，并且针对方案的实施策略进行全面系统的研究，使其既符合土地集约化利用总体方向，又符合当地实际用地需求，力争使所有低效用地均得到有效盘活，焕发出新的生机与活力，从而加快我国城乡一体化建设的整体进程。