“双碳”背景下京津冀大气污染协同治理研究

潘晓滨 曹 媛

（天津财经大学 天津 300222）

引言

自党的十八大以来，我国致力于加快生态文明建设的步伐。2020 年9 月，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布“二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和”[1]。此后，气候变化应对和生态环境保护的协同体系建设大幅提速。为坚决贯彻落实习近平总书记重大宣示[2]，生态环境部印发了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，明确指出要加快推进应对气候变化与生态环境保护相关职能协同、工作协同和机制协同。京津冀大气污染治理获得了一定的成效，但仍有提升空间，开展协同治理已经成为“双碳”背景下的必然要求。

1 协同治理应用于大气污染治理的必要性

学者认为协同治理是指多元主体通过平等协商的方式来共同参与解决公共性问题[3]。协同治理在很大程度上也可以适用于大气污染治理，以下主要从四个方面进行分析：（1）协同治理与大气污染治理都要求主体应具有多元性。近年来，大气污染治理模式由单一的属地管理模式转变为联防联控模式。政府整合资源，协调各方社会力量，发挥协同优势，形成治污合力。（2）按照原先的治理模式，各行政主体仅对其管辖区域内的大气资源具有管辖权。但同时，大气本身就存在着一套完整的传输规律，我国所划定的行政区域与大气传输没有必然联系。依靠单个政府主体或者单个职能部门是没有办法完成好大气污染治理工作的，区域内的各方面发展与环境整治紧密相连，行政主体之间进行协作是必不可少的。（3）大气污染治理也应充分发挥协同治理的这种开放性，不仅在于多元主体之间平等协作，更强调信息与资源的公开与共享。以京津冀地区举例，该地区因秋冬供暖，重污染天气在秋冬两季频发。三地环保部门收集可靠的信息并进行科学分析，开展定期交流以应对此种情形。（4）大气污染治理也如协同治理一样，要求目标的一致性。在治理大气污染的过程中，尽管不同主体按照相关要求都分配了不同的任务，但各主体只有树立共同目标，才能形成合力，最终实现良好的治污效果。

2 京津冀区域大气污染协同治理的现状

中央及三地政府都注重协同理念对于治污工作的引领作用，并不断开展对于协同治理理念的宣传。2016 年，在全国卫生与健康大会上，习近平总书记提出“要按照绿色发展理念，实行最严格的生态环境保护制度”[4]。2018 年，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记指出“坚决打赢蓝天保卫战是重中之重”[5]。因此，我们应该进一步深化联防联控进程，不断发展协同治理。同时，京津冀三地政府一方面通过出台条例，如2020 年新出台的 《天津市大气污染防治条例》，来保证对于协同治理理念的教育与宣传。另一方面，京津冀三政府也善于运用各类社交平台加大对于协同理念的宣传，如北京市致力于健全媒体传播平台，不断深化公众对于生态文明观的认识。

同时，京津冀三地政府也在不断对大气污染协同治理进行探索。2017 年，为了减少含有机化合物的污染物的排放，进一步提升三地的空气质量，三地在环保领域联合发布首个统一标准。2018、2019 连续两年发布 《京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。另一方面，在市场经济的领导下以及伴随着对大气污染联防联控的不断认识，简单的个体已无法有效开展环境治理，必须发挥多元主体的能动性，联合展开行动，京津冀三地已建立了多元主体联动机制。为保证统一监测，京津冀三地共同对大气质量实施监督，在出现恶劣天气时及时发布消息，共商解决方案，并不断完善信息共享制度。自2016 年起，三地的环保部门逐步开展联合监测大气环境工作，并将大气质量、污染指数等数据进行公开、共享。此外，三地也正为信息共享平台的完善做准备，该平台的主要作用为公布有关大气保护的重大政策、重大预警信息，以保障公众能够参与大气污染协同治理。北京、天津对河北在技术、资金等方面给予了一定的帮助，以提升河北省对大气污染防治工作的积极性，从而确保治污工作有序、高效地顺利进行。

3 京津冀区域大气污染协同治理的困境

3.1 利益补偿机制存在不足

作为我国的首都，北京天然地在经济总量、人才资源等方面存在显著的优势，天津市发展属于中等水平，而河北省的发展水平相较于京津仍存在着一定的差距。凭借着资源上的优势，北京在三地的协同治理中发挥着主导作用，有着更强的控制力，便于维护自身的利益发展。这导致了主体地位存在差距和利益平衡不完善等问题的不断滋生，极大地影响了京津冀区域大气污染的协同治理发展。结合当前的实际情况来看，京津冀三地对于补偿标准并未达成一致。利益平衡机制的不完善使得各地尽可能地减少环保资金的投入，一味地追求利益的最大化，各地不能毫无保留地开展大气污染治理工作。长此以往，三地的协同发展将受到影响。

3.2 法律法规需进一步完善

从中央层面立法来看，《大气污染防治法》 虽设立专门的章节，对重点区域内如何开展大气污染联防联控工作做出相应的规定，也确立了一些工作制度，但这部法律效力高，作用范围广，对于一些问题，如联席会议程序，并没有给出详细的步骤和措施。在“双碳”的背景之下，与碳减排相关的内容在法律体系中仍处于空白地带，虽出台了大量的“双碳”方面的政策性文件，但因缺乏法律的强制性保障，在实施过程中也存在诸多问题。从地方层面立法来看，尽管京津冀三地政府分别制定了相关条例，但这些条例仅仅局限于预警重污染天气等应急事件，对于各自的权限、协同方式、协同途径、奖惩制度并没有做出明确的规定。为了进一步提升大气污染联防联控机制的运行效率，国家应进一步强化法律规定的可行性。上位法过于原则，规定不详尽，也导致京津冀三地在污染物排放标准、责任承担等方面的规定有明显的不同，难免会产生法律层面上的冲突，影响大气污染防治工作的顺利进行。

3.3 公众参与机制不健全

政府为了提升治污工作的效率，保障协同治理的长效运转，在进行大气污染治理过程中，通常习惯性地将自己视为主体，而把公众作为客体来对待[6]。即使国家已逐步认识到公众对环保事业的重要性，在一些法律中，如《大气污染防治法》设立了制度，帮助公众更好更快地融入大气治理工作中，但实际上，这些制度规定的参与渠道、方式并不明确，难以激发公众参与治理工作的热情。不可否认，政府与社会上的多元主体之间的协同合作仍有待于进一步加强。虽确立了信息共享制度，但信息共享平台的数量是明显不足的。要想使协同发展进一步实现，信息的公开与共享是打下良好基础的关键一步。三地政府必须重视调动公众的积极性，重视信息公开，使各主体对于大气污染状况有一个清晰的认识，能够采取恰当的行动为治污工作贡献自己的一份力量。但是，从京津冀三地的具体实践情况来看，社会多元主体在治理能力和渠道等方面还存在一定的局限性，三地政府仍需进一步加强与社会多元主体的协同合作。

3.4 区域间产业结构不合理

京津冀区域具备一定的区域优势，属于发展较好的城市群之一。但相较于北京市和天津市的各方面发展来看，河北省的发展仍有待于进一步提高。在产业结构方面，三地仍存在着不小的差距。北京和天津的产业结构的发展水平较高，可以将大气污染治理提上日程，而河北省的经济发展水平决定了其首先应做的还是发展经济，因而京津冀三地不可能同步处理经济发展和大气污染治理问题[7]。从当前的情况来看，京津冀三地正在为产业结构的升级作准备，京津两地部分的高耗能、高污染的产业迁移到了河北省，为河北省的经济发展提供了一定的契机。但是，产业的优化升级也伴随着大气污染的转移，大气污染的流动性又使得污染传输到京津两地，进而影响到区域间的大气污染治理成果。

4 完善京津冀区域大气污染协同治理的几点建议

为了更好地开展大气污染联防联控工作，应尽可能地保证多元主体参与治污行动，建议从以下几个方面进行改革，以期提升协同治理的效率。

4.1 完善利益补偿机制

京津冀三地的经济发展水平存在较大的差异，如果利益补偿机制不完善，势必会使得一些主体因利益分配不均而产生心理落差，造成协同意识涣散，不利于协同治理大气污染。基于此种情况，中央政府应尽快完善利益补偿机制。在大气污染联合防治中承担责任较轻、所获利益较大、经济发展水平较好的城市要对欠发达城市做出补偿。比如发展较好的北京和天津要对河北进行补偿。对于补偿的标准，笔者认为补偿的具体数额因生态价值的复杂而难以确定，可以根据经济欠发达城市所失去的发展机会而产生的损失来衡量。只有保证各方主体分配到合理的利益，才能唤起协同治理意识，调动起治理污染的积极性，保证污染防治工作的有序进行。

4.2 完善大气污染协同治理法律规范

要想大气污染协同治理在治理大气污染过程中真正发挥作用，完善相关法律来提升其可操作性是必不可少的。一方面，在“双碳”背景下，应当将“双碳”目标纳入到法律范畴当中去，笔者认为存在两种有效的解决路径：一是制定专门的法律规范将 “双碳”目标纳入其中，如《气候变化法》，明确各方主体的责任义务，构建碳排放管理体制和工作机制；二是修改现行的法律，如 《环境保护法》《大气污染防治法》，在其中增加关于“碳减排”的内容。另一方面，京津冀三地政府应相互加强信任，就立法上的问题及时进行沟通，保证各地法规在内容上具备协调性。京津冀三地也可以充分借鉴中央层面的立法，制定区域内的大气污染联防联控治理法律法规，使各地可以依照相同的法律来共同治理大气污染[8]。

4.3 提高社会力量参与协同治理

在协同治理网络体系中，社会力量有着不可忽视的作用。首先，在“双碳”背景下，要进一步加强对于节能减排的宣传力度。节能减排并不仅仅是企业的任务，其与每个人都息息相关，需要社会上各行各业的参加。其次，政府应快速准确地收集与大气污染有关的信息，并通过多渠道向公众主动公开，保证信息以最快的方式被公众接收。再次，在建设存在重大污染的企业时，政府与企业应公布相关事项，倾听公众的建议，不断拓宽参与渠道。最后，建立公众问责机制，鼓励公众对机关、企业、个人进行监督。三地政府可以并用传统媒介与新媒体，比如，政府既可以通过打电话、发短信的传统方式与公众进行沟通，也可以通过微博、公众等新媒体与公众进行互动。

4.4 优化升级产业结构

首先，政府应不断推动产业升级，出台政策，支持企业进行绿色创新，加大重污染企业的经营成本，倒逼相关产业进行技术革新，完善环保配套设施。在企业改进清洁能源的过程中，京津冀三地政府可以在技术和资金等方面提供帮助，助力绿色化改造[9]。京津两地应加大发展第三产业的力度，起到带头作用；河北省地域面积较为广阔，可以根据自然资源，地理优势等因素发展相关产业，自然资源较好的地区可以大力发展旅游业，以此带动经济；地理位置处于交通枢纽的地方，优先发展物流产业，而属于重工业区的地方要加强对清洁能源的使用。其次，政府应唤起企业的环保意识和协同意识，强化其社会责任，秉持自律的作风。最后，政府应改变以经济发展为优先的思维模式，树立绿色理念，倡导绿色经济，不断探索协同发展模式。

结语

实现“碳达峰”与“碳中和”已经成为我国今后较长一段时间内的战略目标，其不仅是一场能源革命，更是对经济和社会的巨大考验。在“双碳”的背景之下，京津冀大气污染协同治理面临着新的挑战与新的机遇，需要我们在原先的治理成果上不断推进联防联控，统筹发展，协同实施，致力于打造优良的生态环境。