建材行业质量监管的瓶颈与制度创新研究

李桂花，卫智勇，董璐欣

（1.上海社会科学院经济研究所，上海 200020 2.上海市建筑建材业市场管理总站，上海 200032）

0 前言

近年来，跟建材有关的建筑安全事故频发，建筑安全问题越来越引发社会关注。建材行业的质量管理的亟待完善。

建筑材料工业属于基础原材料行业，包含“30个行业门类、1 013种产品”[1]，经过70年的发展，已形成较为完备的产业体系、产品体系。不过，建材行业普遍产能过剩、发展不平衡，在向高质量发展转型的过程中存在诸多矛盾。

关于建材行业高质量发展的路径，无论管理层还是学术界，都认识到需要从自身挖掘潜力、面对现实、解决矛盾。如乔龙德提出“树立新发展理念”[2]，肖劲松等提出“急需加强与新一代信息通信技术的结合，推动建材行业高质量发展”[3]。这些都是正面积极的高质量发展战略。在此过程中，建材行业需要直面现有的瓶颈。

1 当前我国建材行业的质量问题与信用秩序混乱

1.1 建材行业的质量问题

当前我国建材行业正向高质量发展转型，这个过程伴随着体制改革的不断深化和营商环境的不断完善。

据相关研究，近年来建材产品的整体不合格率呈现下降趋势，2016—2020年五年间下降了5.58%，从2016年的13.68%降到了2020年的8.10%[4]。

不过，由于历史原因和建材行业本身的特殊性，导致建材质量问题仍然很严重，建材行业的质量监管有待于进一步完善。

不合法的企业与假冒伪劣产品大量存在，影响了建筑的安全和品质，扭曲了建材行业的信用秩序。而信用秩序的不完善又进一步导致营商环境的不规范，不利于行业的健康发展。

近年来，政府在大力改善营商环境的过程中，对企业的管制在放宽，有些企业借此机会进行投机，违反法律法规，特别是一些小型企业进行假冒伪劣的生产和虚假投标。这种扭曲的竞争不利于保护那些愿意花精力投入研发、提升质量的企业，制约了建材行业向高质量发展模式的转型。若长期得不到规范，势必会造成恶性循环的生态环境。

1.2 建材行业的信用秩序混乱现象

通过调研发现，建材行业的信用秩序总体上存在一定程度的“劣币驱逐良币”现象。一些生产不规范、价格低、质量并非优良的产品反而更容易获得市场，规范生产的优质产品由于价格偏高，往往被挤兑得生存空间狭小。除水泥等高度集中的建材产品外，在其他建材行业如玻璃、门窗、钢结构等行业中，感觉生存艰难的，往往是正规的企业，甚至包括那些行业内规模大的品牌企业。

2 根源：大业主的“道德风险”+制度瓶颈

2.1 大业主的“道德风险”

所谓“大业主”是相对“小业主”而言。“大业主”和“小业主”的区别，在农村自己建造房子自己住的过程中并不存在，而是存在于商品房开发过程中，也就是在工程建筑材料的使用中。在工业化时代的商品房开发过程中，由某房产开发商自己或委托给施工企业集中建造一批房子，事后再分散卖给个体消费者。这种过程中，建筑材料是由房产开发商或其委托的总承包单位集中采购的，存在“买用分离”的特征，盖房子的不是住房子的。由此，有了“大业主”（建设单位）和“小业主”（最终消费者）之分。这类建筑材料也区别于家庭自己购买和消费的产品，而称为“工程建材”。

建材生产企业和大业主之间，是材料供应商和使用者之间的关系。大业主一般通过招投标来确定总承包商，然后，总包再分包给建材生产企业或向建材生产企业直接购买建筑材料。

由于多出了“大业主”这一中间环节，工程建材产品的质量增加了委托代理成本和道德风险，从而，工程建材产品监管的交易成本也更高了。

一般的基础性原材料以及食品、玩具、家电等居民消费品的行业中，消费者的用户体验和评价能直接作用于生产厂家，也就是说消费者体验通过“用脚投票”直接作用于产品的生产企业。而且，生产企业的品牌、信用与消费者的自利最大化目标是一致的。在同等价格条件下，消费者愿意选购质量更好的产品；同时，消费者在选择产品时，虽然会考虑价格因素，但要平衡性价比，而不是一味压低价格。然而，由于小业主和大业主之间的委托代理关系，大业主就存在道德风险的可能。

调研发现，有些大业主为了节约成本而进行逆淘汰。例如，大业主作为招标单位，在招标环节为了降低成本，倾向于选择价格最低的产品，对产品质量重视程度不够；甚至，在施工中默许和鼓励假冒伪劣产品的现象。逆淘汰的根本原因是信息不对称导致的道德风险。

这种扭曲的竞争机制严重影响了规范生产的企业和建材行业的信用秩序。投标单位要压低价格，甚至低于成本价才能中标。而总承包商在最低价中标后，为了能够提高利润空间，往往会偷工减料或者剥削分包商；分包商在上交几个点的管理费后，利润所剩无几，往往偷工减料、以次充好。这个过程中，不但是“劣币驱逐良币”，还会恶化信用秩序和营商环境。一些规范的企业往往难以拿到订单，在不断加大的竞争中，这些企业为了生产和发展，有些被迫采取牺牲质量来降低成本的办法。

信用秩序扭曲的企业所带来的道德风险不仅存在与建材生产企业，还普遍存在于整个生态链中。监理是甲方雇佣的，无法做到独立性；质量检测部门仅对产品的来样负责，部分企业甚至偷梁换柱来换取一纸合格证明；检测机构是建材市场重要的中介方，发挥着重要作用，但也存在广为诟病的缺乏信用的问题。

在此过程中，大业主是产业链的核心，也是道德风险的源头，其投机行为扭曲了建材行业的信用秩序。

2.2 制度瓶颈

2.2.1 “五方责任制”责任不清

2019年5月17日住建部发布《住房和城乡建设部办公厅国家发展改革委办公厅关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》。其后，住建部等发布了一系列政策文件，在建筑工程领域实施终身负责制，涉及五方责任主体项目负责人：建设、勘察、设计、施工和监理。开发商、施工方、监理方等五方都是利益相关者，且施工方、监理方等都受雇于开发商，在实际运作中都受制于开发商（大业主）。

“五方责任制”的本意是共同负责，现实中却是任何一方都不真实负责，反而让大业主逃避了责任。正因如此，大业主才会抱有侥幸心理，在招标时一味压低价格，忽视产品质量和建筑安全。

2.2.2 监管体系存在分割

当前，我国建材监管存在分段现象，建材生产和使用的不同阶段由不同部门负责。以上海为例，建材产业发展归发改委负责，建材企业经营由经信委负责，建材产品备案和进入上海市场的质量监控由住建委下属的市场管理部门负责，最终应用在建筑施工现场的建材质量，则由住建委下属的安全质量管理部门负责。

建筑材料的质量，与企业生产经营的规范性是分不开的，因此，企业监管和建材监管不可分离；建材质量的监管，目前主要是通过备案和抽检的形式。但是，根据国内外经验，最终应用在建筑上的建材的质量，需要对成品的房子的材料的现场检测和相应的惩罚机制。因此，企业与产品、前端与后端、流通与现场，这三方面是相互联系的。目前建材监管体制上存在分割现象，协调不够，实际运作中存在一定的漏洞。

3 建材行业监管制度创新的思考

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，必须更加注重改革的“系统性、整体性、协同性”。其实，这三点是一体三面，因为系统本身就是大系统包含小系统，各系统间相互影响、相互作用的，系统的运作也必须是各个子系统协同的。

建材行业监管制度的创新需从顶层设计开始，完善相关法律法规；需以系统性思维重塑监管理念；以数字化的科技监管和各部门、各地区的协同配合，提升监管手段。

3.1 顶层设计的完善：完善法律法规，提高违法成本

目前相关法律法规的责任主体不明，惩罚力度太弱，导致违法成本太低。

首先是落实大业主的法律责任。建材行业在工程建筑领域客观上存在大业主与小业主的委托代理关系。而大业主作为市场经济主体，自然有利润最大化的利益驱动。而利润是收益减掉成本，因此，大业主自然希望将建筑材料的成本压到最低。因此，产生了集中采购制度和最低价中标现象。国际上的招投标项目很多也是最低价中标的，这是市场化的一个规律。利润最大化没有错，但前提是诚信和守法，也就是说，应该是同等质量条件下的价格竞争，而不是通过假冒伪劣来牺牲最终消费者的利益甚至建筑安全来追逐非法的利润。

诚信是企业公民的道德自律和社会信用体系建设的问题。在同等诚信水平下，法治程度和监管力度直接决定了大业主和建材生态环境中各个经济主体的博弈规则，决定了其道德风险实施的成本。

如果能够对其道德风险和违法行为进行有效监督，大业主的逐利动机和最低价中标制度并不必然导致建材质量和“劣币驱逐良币”现象。

法治和监管的关键点是让大业主负起责任、承担后果。只有直接让大业主对建筑建材质量负责的法律法规，才能使大业主在招标时建设过程中统筹考虑利益和风险，不敢一味地压低中标价，而是要考虑能够保证质量的合理价格。

其次，应加大对认证和检测机构违法行为的惩罚力度。认证和质量检测机构，承担信用评估和产品鉴定的功能，对于行业的健康发展非常关键。此类企业的违法投机行为的负外部性比其他类型的企业要大，因此，监管也要更加严格。

3.2 系统监管：放、管协调、以服务提升质量

3.2.1 放、管协调

我国在不断完善营商环境。而营商环境的完善包含着放开和规范两方面。放开不等于放任，不规范“劣币”，就无法让“良币”生存和发展。

同时，规范不等于一刀切和抑制，监管要体现出系统性思维。政策的出台需要综合考量各方面的影响。应在出台任何一项政策之前，充分考虑到不同领域的实际情况，将总的政策效应的不良影响降到最低。

3.2.2 服务市场主体的发展

任何制度的运行都是有交易成本的。随着企业规模、品牌的提升，企业自律的动力和实力都会自然加强，而自律才是可持续的、内生的规范。

鼓励建材企业设备投资。在建材行业，产品的质量与设备投资基本是正相关的。总的来看，规模较大、自有设备投入较多的企业，其经营更容易规范、产品质量更有保证。

扶持建材企业技术进步。建材行业的高质量发展取决于那些致力于研发新技术新产品、不断提升产品工艺和质量的企业。这样的企业发展的越好、行业风气越正、行业信用秩序越规范。因此，对于建材企业技术进步方面的投入应进行扶持，比如配套政策、融资担保或舆论支持。不过，在衡量先进技术的过程中，适宜性也是非常重要的考量，要结合我国建材行业发展程度和产品配套、产业工人素质来循序渐进，而不是一刀切，一味求新求快。

3.2.3 促进个体理性的提升

个体理性是信用秩序的微观基础。建材行业中的主体是建材生产企业以及相关企业与机构，而这些企业和机构是由每一个个体的人组成的，他们每个人的理性水平和非理性水平都会影响其行为。同时，影响建材质量的个体，还包括具体实施监管制度的人员以及小业主们。在英国的金融监管之中，消费者教育就是一个非常重要的环节和基础。

当前，行业黑名单制度、信用体系的建设等等，都对个体理性的提升由一定外在促进。进一步地，建材行业可以通过小业主培训、与其他监管机构协同进行联合惩戒和奖励等，进一步提升个体理性。

同时，发挥行业协会的作用和企业自律的作用，从内在提升员工和管理人员诚信水平，从而提升企业的诚信、规范企业的行为、提升企业的格局。

3.3 科技监管、协同监管，提升监管手段

3.3.1 科技监管，降低寻租空间

数字化监管对于解决信息对称、透明，有很好的效果。同时，也降低了监管的交易成本，使精准监管、协同监管的可操作性和可实施性大大增强。信息化办公系统可以增强监管的客观性和程序性，减少人为寻租的空间；区块链等技术的引入，可以增强监管的规范性；现场视频录制等镜头下的监管，对于监管的透明度和远程的监控力度都有积极意义。

不过，科技监管的实施者、开发者、完善者是人，在科技监管的实施中，要以人为主体，服务于个体理性和提升和监管部门、制度的协同、法律的实施，而不是为科技而科技。

3.3.2 协同监管，完善治理水平

我国建材监管体制目前存在一定程度的分割现象。企业与产品、前端与后端、流通与现场，这三方面监管部门之间的协调不够，增强各部门的协同对于完善建材监管水平非常重要。

可以借鉴金融领域体制改革中的”大监管“的思路。金融领域之前长期存在银行、证券、保险的监管的分割问题，从而对金融创新存在抑制，而对一些投机和泡沫行为又存在诸多漏洞。近年来金融监管体制的深化改革就是在从分割走向统一，这是对越来越联系紧密的金融市场的回应。建材行业监管体制的深化改革也应该是这个方向。

提升建材行业监管的协同性是一个长期、系统化的过程，需要循序渐进，找到突破口。建议先从信息公开、信息联动的角度入手，上海市内部各个监管部门之间、长三角各个地方之间，增强互动、沟通，逐步达到协同监管。

同时，协同监管还包括自组织的内涵，提升企业自律、行业协会的共治功能和社会监督的作用，促进建材市场的信用秩序的完善。

4 结语

建材质量的问题不是单一的，而是业界生态链的一个缩影。建材行业作为整个建筑行业的一个子系统，必然受制于建筑行业的产业链和生态环境。就像大业主的的道德风险和认证、检测机构的行为，不是建材行业本身能够规范的。这依赖于顶层设计的改变，也靠监管理念的转变和监管手段的完善。

监管制度的运行都是有交易成本的。制度的实施效果收到市场基础的制约。建材企业作为供给方，大业主和最终消费者作为需求方，检测机构、监理机构、设计单位、施工单位等作为中间环节，建材市场内部各种主体的理性水平的高低，形成了信用秩序的基础；而相互之间的交易习惯和对监管力度的预期，形成了博弈的潜规则。

所以，重视信用基础，重视消费者个体理性和企业理性的提升，和加强对大业主监管、完善顶层设计，同样重要。宏观治理结构的完善和微观个体理性的提升，是建材行业监管循环累积增长的路径。

此外，信用秩序的问题是整个中国经济系统存在的根本问题。即便其他行业没有大业主，但是，制度瓶颈的共性依然存在。本文对建材行业质量监管问题的分析，对其他行业的监管制度创新，也具有一定的借鉴意义。