行政争议实质性化解的行政检察实践

广东省深圳市南山区人民检察院课题组

摘 要：目前，有关检察机关办理行政争议化解案件的相关法律法规不完善，检察机关开展行政争议实质性化解工作面临着职能定位不清晰、提前介入依据不足、职能发挥不充分的问题，推动此项领域的立法工作是解决上述问题的突破口。通过以最高检及广东省人民检察院公布的典型案例为样本，对检察机关办理行政争议实质性化解案件的案件特点、介入阶段、化解路徑进行分析，认为完善行政争议实质性化解的长效机制，可以从明确职能定位、拓宽行政争议的途径和履职范围、规范化解行政争议的方式和程序、优化相关配套制度四个方面推动相关立法工作。

关键词：行政争议 实质性化解 行政检察 制度构建

一、检察机关开展行政争议实质性化解的法理阐释

行政争议实质性化解的概念起源于司法机关的工作实践，2019年10月，最高检部署开展“促进行政争议实质性化解”专项活动，2021年此项工作转入常态化做实。2019年至2021年，共有效化解行政争议1.7万件，其中10年以上的1029件，促进案结事了、政和人和。［1］检察机关在履行行政检察监督职能时，充分利用具有法律监督意义的手段，针对当事人的实质诉求，通过提出抗诉、再审检察建议、检察建议、释法说理、公开听证、司法救助等多种方式，深入行政实体法律关系，促成行政机关与相对人之间的矛盾化解，实现案结事了政和。具体而言，检察机关开展行政争议实质性化解工作包括以下三个方面：一是从争议解决的方式来看，检察机关凭借其法律监督主体地位，应当更加全面审查案件，聚焦当事人实质诉求，以多元化解机制化解争议；二是从审查案件的范围来看，行政争议实质性化解不局限于申请人表面的申请监督请求及理由，而应拓展到对被诉行政行为合法性的全面审查，对相关争议的一揽子解决；三是从争议解决的结果来看，要实现案结事了，妥善解决当事人的实质合法诉求以及息诉息访。

检察机关办理的行政争议实质性化解案件，通常经历行政复议、法院一审、二审、再审，检察机关是推动行政争议司法解决的最后一道防线。通过检察履职推动行政争议化解，是落实行政诉讼制度价值目标的必然要求，对于走深走实行政检察工作、优化检察格局、推动国家治理体系与治理能力现代化具有正向意义。

1.以检察履职助推争议化解，是对行政诉讼法立法目的的检察回应。行政诉讼法将“解决行政争议”确立为立法目的之一，映射出行政诉讼案件中解决纠纷的目的导向和价值追求。同时，该法第11条明确了人民检察院是行政诉讼的法律监督机关。因此，检察机关借助法律监督主体地位，履行法律监督职责的同时化解行政争议，是落实行政诉讼法立法目的的生动体现。

2.以检察履职做实行政检察，是解决“程序空转”症结的检察方案。“程序空转”是制约行政争议实质性化解的重要原因，法律形式主义是程序空转的症结所在，回避实质判断的诉讼程序形式主义和回避实质作为的行政程序形式主义严重制约了行政争议的实质性化解。［2］在此情况下，通过检察听证、促成和解、司法救助等多元化解机制做实行政诉讼监督工作，成为推动人民法院未做实质性审理的、行政争议无法化解的“程序空转”案件得以解决的重要抓手。

3.以检察履职推动诉源治理，是落实监督职责、展现司法为民的检察深化。检察机关作为法律监督机关，在履行职责时更加具有能动性、主动性，对案件有更高的审查强度，对争议有更高的“穿透式”解决度，更能保证矛盾化解的合法性和公正性，进而落实“诉源治理”理念，维护社会和谐稳定。

4.以检察履职实现多方共治，是助力国家治理体系和治理能力现代化的检察担当。注重多元主体多方共治是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，人的最大解放、人权的最大实现和人民最大幸福是国家治理体系和治理能力现代化的最大目标。［3］从治理主体结构来看，检察机关参与到行政争议解决的治理结构中，促进行政权、审判权和行政相对人权利的平衡合理运行，是多方、多层、多元、多维共同治理的具体体现。从结果导向来看，通过行政争议实质性化解工作，监督行政机关依法行政，回应人民群众关切，与国家治理体系和治理能力现代化的价值追求不谋而合。

二、检察机关开展行政争议实质性化解的现实路径分析

本文通过选取最高人民检察院、广东省人民检察院2021年- 2022年5月公布的52个行政争议实质性化解典型案例为样本进行实证研究，挖掘样本案例的案件特点、争议解决方式选择的内在逻辑，科学认识当前相关工作现状及存在的普遍性、倾向性问题，找准瓶颈因素，寻求可行的改进措施，以期为检察机关行政争议实质性化解工作的规范开展提供依据和支撑。

根据样本案例统计结果（参见表1）分析，行政争议类型情况呈现出以下特点：一是案件通常聚焦于民生领域，关乎人民群众的切身利益，对该类行政案件的办理，尤其需注意落实好以人民为中心的发展思想，寻求妥当方案；二是部分案件法律关系较为复杂，可能涉及利益冲突的多方当事人，行政争议、民事争议等多重争议交织，对这类案件检察机关需要更加细致地调查核实，综合运用各种手段，厘清多重法律关系，做好多方工作，促进案涉争议的解决。如在刘某青、谢某梅与安徽省某县自然资源和规划局、第三人任某土地行政确认检察监督案中，行政纠纷不仅涉及行政相对人刘某青、谢某梅的利益，也涉及第三人任某的利益，当地检察机关在办理案件、化解争议的过程中，对案件进行更加详实的调查，注重与行政机关沟通，通过公开听证增强社会参与，厘清多方法律关系，以解决民事纠纷的促成化解行政争议。［4］

在检察机关介入行政争议的阶段方面（参见表2），反映出两个特点：一是大多数案件在检察机关介入前都经历了“行政复议——行政一审——行政二审——行政再审”的过程，不少案件甚至进入信访阶段。经过多年争讼和处理环节，争议之所以仍得不到化解，重要原因之一在于行政相对人认为其被侵犯的合法权益没有得到有效救济。因此，行政争议在进入行政检察监督阶段以后，检察机关应避免就案办案，需兼顾行政争议的实质性化解；二是部分检察机关已展开在诉前阶段介入行政程序对行政争议进行实质性化解的探索，由于尚处于探索阶段，所占比例还较低。对于行政机关作出行政行为时（前）或行政复议阶段检察机关便介入的案件，一类为经相对人申请监督，检察机关基于行政违法行为监督介入案件；另一类为依托检察机关与行政机关的联动协作机制介入案件，如在江苏省某市检察院化解张某某等群体性劳资纠纷案中，某市人社部门依托与该市检察机关建立的欠薪联动调处工作机制，邀请检察机关共同做好案件的矛盾化解工作，促进纠纷化解。［5］

在检察机关开展行政争议实质性化解路径和方式方面（参见表3），体现了以下三个特点：一是注重多样化手段，不拘泥于单一路径对行政争议进行化解，往往综合多种手段化解行政争议；二是注重当事人的实质化诉求，不拘泥于就案办案，尤其是在法院对当事人提起的行政诉讼未作实体审理的案件中，检察机关围绕行政相对人的实质诉求，综合考量法律及法律之外的因素，为行政相对人提供充分帮助，促成行政争议合法合理解决；三是注重深化治理，以个案作为检察机关参与社会治理的切入点，实现“办理一案，治理一片”的效果，如在某材料公司诉重庆市某区安监局、市安监局行政处罚及行政复议检察监督案中，检察机关通过释法说理劝导申请人撤回监督申请的同时，针对行政机关执法程序不规范、不严谨的问题，向其提出改进工作检察建议，促使其规范行政执法行为， 实现检察机关参与社会治理、有效推动诉源治理，从源头上减少行政争议发生。［6］

三、检察机关开展行政争议实质性化解工作的难点

由于对支撑现行立法的理论讨论不够充分，相关立法存在空白，检察机关开展行政争议实质性化解工作存在以下难点。

（一）检察机关职能定位不清晰，提前介入依据不足

一是检察机关作为国家法律监督机关，开展行政争议实质性化解工作是对原有行政诉讼监督的拓展，但囿于现有法律并未作出更加详细的规定，在参与行政争议化解工作中，其角色定位是法律监督机关还是争议调处机关的角色定位不清。二是行政复议机关在行政复议阶段通过行使行政监督权定纷止争是多元矛盾纠纷解决机制的重要组成部分，化解争议是行政复议的基本制度功能。从本文研究的样本案例看，由于检察机关提前介入法律依据不足，仅少数案件是检察机关基于与行政机关会签文件或协作机制在行政复议阶段介入对行政争议进行实质性化解，制约了检察机关对“潜在之诉”进行行政争议实质性化解。

（二）相关法律依据不完善，检察机关发挥职能不充分

通常情况下，检察机关经当事人申请后方才介入行政争议对案件进行进一步的审查，并基于当前法律规定，分不同情形提出抗诉、制发再审检察建议或作出不支持监督申请的决定。目前立法未对检察机关进行行政争议实质性化解的具体方式作出指引，存在立法空白。同时，检察机关进行行政争议实质性化解工作涉及与行政机关、审判机关等多个主体的配合，由于各主体之间横向联动与协作机制不完善，不利于检察机关与行政机关、审判机关的良性互动，一定程度上阻碍了行政争议全面、整体和根本性解决。

四、检察机关开展行政争议实质性化解工作的完善

（一）明确检察机关开展行政争议实质性化解的职能定位

“穿透式”监督为检察机关开展行政争议实质性化解的职能定位提供了依据，在该理论架构下，“行政诉讼监督——促进依法行政——化解个案争议——推动类案治理”形成了完整闭环。［7］检察机关应当恪守法律监督机关的职能定位，基于对公权力的监督，实现对私权利的保障，进而促进行政争议化解。检察机关法律监督机关的角色定位和参与争议调处是有机统一的关系，化解行政争议是开展行政检察監督工作的应有之义，立足监督职能是进行行政争议实质性化解的逻辑起点。

（二）拓展检察机关介入行政争议的方式和履职范围

基于法律监督机关的职能定位，检察机关只能依托个案介入监督，在介入具体案件的方式上，可通过一定的立法设计拓宽检察机关开展相关工作的案件线索和来源。除对申请监督案件的行政争议进行化解外，制度设计上可一定程度允许监督端口前移，力促 “潜在之诉”的行政争议诉前化解。对此，制度设计上可作出以下安排：一是检察机关介入行政复议程序要有依据，允许检察机关与行政机关达成多元调解协作机制。复议机关认为案件存在疑难复杂或检察机关认为确有必要参与情形的，可以邀请检察机关参与。另外，对于行政程序中，当事人申请检察机关进行行政行为违法监督的案件，检察机关亦可介入，有利于充分发挥行政检察监督职能，修复受损的社会关系，从而达到实质性化解争议的目的；二是检察机关要严守检察监督权的边界，即在诉前阶段参与行政争议化解时，要避免对行政权的不当干预，在充分尊重行政机关自由裁量权、审查行政行为的合法性、合理性的基础之上，定纷止争，化解争议。

（三）规范检察机关开展行政争议实质性化解的方式和程序

由于法律依据的缺失，基层检察机关在办理行政争议实质性化解案件时，可能会出现不知道如何开展工作或过度、任意运用调解方式的情形，易缺乏灵活性或导致盲目性。因此，在立法设计上，需要明确检察机关开展行政争议实质性化解的方式和手段，对开展相关工作作出明确规定，严格规范争议化解工作。一是明确检察机关参与行政争议实质性化解工作的方式，如陪议、旁听、参与听证、共同磋商、提出调解方案、提供专家咨询、司法救助等多元纠纷解决机制；二是分不同情形对检察机关开展行政争议化解工作的方式作出法律规定。检察机关发现行政行为存在不符合法律规定情形的，应依法予以监督并督促行政机关履行法定职责，行政行为导致行政相对人的合法权益受到损害的，应当向相对人提供救济并主动促成调解或和解。检察机关认为法院裁判确有错误的，应当依法作出再审检察建议或抗诉，以监督促调解，推动争议解决。检察机关认为符合公开听证条件的，可适用公开听证程序，引导双方消除分歧，从对抗转向对话，充分发挥公开听证在查清事实、释法说理、促成和解等方面的积极效能。此外，根据案件具体情况，案件办理时可综合运用司法救助、专家咨询、心理咨询等方式作为补充手段，帮助厘清案件争议焦点，缓和当事人的情绪，使矛盾得以有效化解。

*本文系2022年度广东省人民检察院检察理论研究课题“检察机关开展行政争议实质性化解立法研究”（GDJC202222）的阶段性研究成果。

**课题组负责人：孙伟，深圳市南山区人民检察院党组成员、副检察长、四级高级检察官［518000］课题组成员：谢李，深圳市南山区人民检察院一级检察官；范露琼，深圳市南山区人民检察院二级检察官；夏秋雪，深圳市南山区人民检察院五级检察官助理［518000］。

［1］ 参见张军：《坚持以习近平法治思想为指引 依法能动践行以人民为中心的发展思想》，《学习时报》2022年6月6日。

［2］ 参见刘艺：《检察机关促进行政争议实质性化解的必要性与可行性分析——以冒名登记结婚“过期之诉”为切入点》，《人民检察》2021年第15期。

［3］ 参见应松年：《加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化》，《中国检察官》2015年第5期。

［4］ 参见《最高检发布“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”典型案例》，最高人民检察院官网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml ，最后访问日期：2022年11月1日。

［5］ 参见《“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第四批）》 ，《检察日报》2021年12月22日。

［6］ 参见张相军、张步洪、刘浩：《检察机关推动行政争议实质性化解的一组样本——最高人民检察院第三十批指导性案例解读》，《人民检察》2021年第20期。

［7］ 参见张相军、何艳敏、梁新意：《论“穿透式”行政检察监督》，《人民检察》2021年第10期。