工具、客体与科技赋能视角下的我国体育产业政策分析

娄高阳，陈 刚，张瑶瑶

(武汉体育学院 经济与管理学院，武汉 430079)

伴随我国经济的稳步发展和人民生活水平的不断提升，我国体育产业发展迅速，产业规模不断壮大[1]。国家统计局数据显示，我国体育产业规模由2015年的1.71万亿增长到2018年的2.6万亿，以18.43%的平均增速，远超同期国内生产总值增速[2]。体育产业涉及多种产业业态，具有多重产业融合的特殊性，对政策有着更强的依赖性。在疫情常态化与“双循环”新发展格局背景下，体育产业政策更加成为体育产业发展的重要外在力量[3]。为此，本文拟对体系化的体育产业政策开展量化研究，为新时代完善政策支持，推动体育产业高质量发展提供参考。

1 体育产业政策三维分析研究基础

1.1 政策工具量化分析方法

政策是实践的导向和动力，挖掘政策文本内容，不仅可以从整体上把握政策发展的历史脉络和未来趋势，而且可以进一步厘清政策与实践适应性差的问题根源[4]。政策工具是政府在部署、推行及贯彻政策时运用到的实际手段[5]。政策工具量化分析方法是指对政策工具所属类别进行编码和基础数量统计的一种量化方法，具有操作性强、统计简易、量化清晰等特点[6]。政策文本量化分析在体育领域中应用广泛，群众体育政策方面，主要涉及全民健身[7]、大型体育场馆[8]、老年人体育[9]等。学校体育政策方面，学者们对学校体育政策演进[10]、核心素养视角下学校体育政策[11]、校园足球政策特征[12]、校园足球三维协同[13]等方面进行了量化分析与讨论。体育产业政策方面，主要通过政策工具与价值链[14-15]、实施执行[16]、地方政府政策再制定的协同力评价[17]、46号文件的文本量化[18]、体育消费政策[2]以及体育产业财税政策应用[19-20]等方面的研究，为我国体育产业政策制定与优化提供科学依据。当前关于体育产业政策的研究多以二维视角展开，存在一定的片面性，鉴于此，本文建立三维分析模型，采用内容分析法对我国体育产业政策进行量化分析，探讨政策优化策略，以期为新时期体育产业政策体系进一步调整提供有益参考。

1.2 三维分析框架构建

1.2.1 X维度：政策工具

结合湛冰[9]、徐成立[15]、周红妹[21]等对政策工具的分类，将政策工具划分为具有推动性的供给型工具、具有影响性的环境型工具和具有拉动性的需求型工具(表1)。供给型政策工具主要通过强有力的政策指向，直接或间接增加供给保障，为体育产业的发展提供重要动力；环境型政策工具主要通过明确发展目标和主要任务，完善产业布局与结构，促进跨界融合和协同创新，影响体育产业发展状态；需求型政策工具以需求向为导向，促进体育产业发展。

表1 政策工具的分类及内容描述

1.2.2 Y维度：体育产业政策客体

体育产业发展涉及多元主体(政策客体)，他们对体育产业发展提供各自力量。其对政策落实的方法和程度、政策对其的规范和支持都影响着政策实施效果。参考芦胜男政策效用层次[2]结合体育产业作用层次，将体育产业政策的政策客体分为政府(Y1)、企业(Y2)、社会组织(Y3)与群众(Y4)。

1.2.3 Z维度：科技赋能价值链

科技创新是体育产业实现质的飞跃的内在动力，对体育产业的价值实现和高质量发展发挥着重要推动作用。体育产业在对新产品、新技术、新材料的研发、生产、推广等不同阶段有着不同的科技创新需求。借鉴李晓娣的创新价值链[22]将体育产业政策的科技赋能价值链分为研发投入(Z1)、规模生产(Z2)、市场推广(Z3)3个阶段。

1.2.4 体育产业政策三维分析框架

基于上述解析，构建了“政策工具—政策客体—科技赋能价值链”的体育产业政策三维分析框架(图1)。该框架展示了在科技赋能不同阶段，体育产业政策针对不同政策客体所采用的政策工具。

图1 体育产业政策的三维分析框架

2 体育产业政策三维解析数据基础

2.1 体育产业政策筛选

在人民群众日益追求健康的生活方式促使国内体育需求激增的形势下，我国连续颁布多份体育产业政策，已经形成相对体系化的体育产业政策[2]。2014年国务院出台的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(以下简称46号文件)，推动体育产业成为经济转型升级的重要力量，对于体育产业发展具有里程碑意义。为此，本文以46号文件为时间起点进行文件选取。一是根据研究主题选取国家级体育产业政策，在国务院、国家体育总局和北大法宝等官方网站搜索包含“体育产业”的标题或关键词，对意见、纲要、通知等政策文本进行保留。二是利用高级检索对关联政策进行筛查，同时选取与体育产业有关的宏观产业政策及相关领域的政策。经过2次筛选，最终选取35份文件作为研究的核心样本(表2)。

2.2 体育产业政策文本内容编码

按照内容分析的要求，对以上35份政策文本进行编码归类。将政策文本所属不同政策工具，按照“政策序号—政策章节号—政策条款号—分析单元”的方式进行编码(表3)。在编码方式中政策序号按照政策颁布的时间顺序进行编码(表2)，政策章节号即政策文本中的一级标题，政策条款号即为政策文本中的二级标题(无则不编码)，内容分析单元即为政策条款号下的具体段落。

表2 体育产业政策文本汇总(2014—2020年)

表3 体育产业政策文本编码内容(举例)

为确保编码结果的一致性和准确性，政策工具提炼及编码过程由3位编码员独立操作。首先，对编码员进行培训，统一编码原则与编码要求。其次，3位编码员独立编码。具体步骤为：①3位编码员独立对政策文本进行编码；②核对编码结果：3位编码相同即为编码通过，2位相同则进行讨论后达成一致意见即为编码通过，3人编码均不同则咨询相关专家后再次讨论形成最后编码结果。

2.3 体育产业政策文本内容编码统计结果

对35份政策文本进行编码后，对编码结果进行统计，统计结果见表4。

表4 体育产业政策文本编码统计结果(举例)

3 体育产业政策内容的三维分析

3.1 体育产业政策独立维度分析

3.1.1 X维度分析：政策工具

表5显示，在3种类型的政策工具中，环境型政策工具最多(428条，47.29%)。环境型政策多样，各子政策工具被表达得较为完整，且选择较为均衡。占比最高的是法规政策完善，该子政策工具由行业法规体系、评级制度、研究政策措施体系等几个方面组成，在政策文本表述中可以明显感受到我国政府治理的改革成效，同时政策工具的应用方式与方向转变标志着我国政府正在从无限权力过渡到有限权力，政策的服务性有了明显提升。组织创新工具最少，显示在体育产业的总体治理上缺少明确的创新内容与改革指向。当前组织创新工具的文本内容主要是在组织规章、评估体系、措施制定等方面进行规划与表述，对于创新体制机制、深化“放管服”改革、健全体育工作领导协调机制等具体实施细则与标准体系缺少计划指引。

表5 X政策工具维度中子政策工具数量

供给型政策工具占比较高(365，40.33%)。供给型政策中各子工具选择并不协调，基本保障占比高达47.95%。在基本保障中，政策文本主要为加大财政金融投资力度，进行基础设施建设，强化组织领导，保障服务供给，进行法律援助等，表明我国体育产业的基础部分构造不完善。产品供给选择占比17.81%。产品供给措施以放宽市场准入、简化审批流程、丰富赛事活动供给、开展活动、提供服务方式、提供保障等为主要内容。产品供给更多作用于企业、社会组织等主体，使其提供的产品服务更快流入市场，在基本保障基础上进一步丰富体育产业的业态构成。

需求型政策工具仅112条，占比12.38%。且子工具结构分散，内部不够协调，会导致需求型政策实施效果欠佳，间接影响其他政策工具的运行，从而使政策体系整体效力降低。在子工具政策中最多的是服务外包，占比高达45%，此工具文本内容主要是鼓励社会从多方位多层次进入体育产业领域，通过多种模式丰富体育产业内涵。吸引社会投资、政策开放、人才引进等子工具之和仅与服务外包相当，PPP模式、体育产业投资基金等具体的社会投资需求没有明确的政策指向，使得政策难以落地见效。政策开放更多处于起草与拟定环节。

总体来看，当下我国体育产业政策体系对均衡性的把握有所缺失，环境型工具过多，会挤压其他政策工具选择空间，将导致政策间难以协调部署。需求型政策工具的制定与应用明显不足，且供给型与需求型政策工具中子工具的选择失衡。当下体育产业政策保障了产业有序发展，在迈向高质量发展的进程中，体育产业政策应更加把握政策全面协调性、立体均衡性，形成顺畅、科学、有层次的政策体系，为构建体育产业发展新格局提供保障。

3.1.2 Y维度分析：体育产业政策客体

统计显示，在4个政策客体中，政府占有的政策工具最多(628条，69.39%)；社会组织(104条，11.49%)与企业(101条，11.16%)占有的政策工具数量相近；针对群众的政策工具最少(72条，7.96%)。可见，体育产业政策制定对社会组织、企业、群众的指导明显不足。

企业作为体育产业的核心生产单元，在提供多样化产品、服务和促进体育产业结构优化中发挥着重要作用。目前对于企业的政策指向更多是在企业的基本保障、平台搭建等方面提供政策助力，但仍缺少对具体产业分门别类的政策引导，同时在政策实施的具体方式方法、企业性质的划定、积极有效的评价指标体系等方面存在缺失。社会组织在组织群众积极参与体育运动、激发群众体育需求、繁荣体育产业市场中发挥着积极作用。现有政策工具中，更多指向地方项目协会的自治管理问题，以促进有关项目发展与服务当地赛事举办为第一政策要求，而对于体育产业发展而言，社会组织应发挥何种作用、提供何种组织保障以及如何引导群众体育消费等鲜有提及。群众是体育产品和服务的消费者，也是体育产业发展的受益者。目前对于群众的政策工具主要包括提供体育环境、拉动体育消费等内容。随着群众体育需求的增长，更要积极推动政府、社会组织、企业、群众四方形成合力，最大化丰富群众体育供给，满足群众多样的体育需求。

3.1.3 Z维度分析：科技赋能价值链

统计显示，涉及科技赋能的政策工具较少(128条，14.14%)。科技赋能政策工具针对3个阶段的工具数量较为平均(基础研发阶段41条，规模开发阶段46条，市场推广阶段41条)。具体的政策文本内容反映出我国体育产业在科技赋能过程中，不仅在基础研发阶段进行投入，支持体育领域的科技创新，而且鼓励对其他产业领域已有科技产品或服务进行改造加以适用，加大对有效成果的规模开发。在市场推广阶段，将成熟的体育产品在市场上全面推广，通过科技平台宣传、体育产品服务创新等满足群众潜在的体育需求，积极扩大体育产业覆盖人群，促进体育产业高质量发展。

3.2 体育产业政策的维度交互分析

3.2.1 X—Y维度互动分析

图2显示，体育产业政策的三大政策工具对于政府、社会组织、企业、群众四大政策客体均有应用，每种客体占有不同数量的政策工具，政策客体在政策指引下积极参与体育产业布局与发展，三大政策工具的立体分布为体育产业向好发展提供了强劲的政策驱动力。从互动关系中可以发现，政府占有更多的供给型与环境型政策工具，其中供给型政策工具中更多的是通过建设基础设施、建设体育产业基地、培育体育服务贸易示范区等方式发挥引领作用，环境型政策工具中更多是通过提供目标规划、宣传引导发挥指导作用，但针对政府的需求型政策工具较少。企业与社会组织缺少政策配合，制约了其在体育市场中供给作用的充分发挥。作为需求方的群众，目前更多是激发其消费活力，享受体育产业发展成果，因此在现阶段对于群众的政策工具较少。

图2 X—Y维度互动分析

3.2.2 Y—Z维度互动分析

图3显示，科技赋能相关政策工具覆盖所有政策客体，且在科技赋能的各个阶段均有体现，显示了在体育产业科技创新的不同阶段政府、社会组织、企业、群众都为科技赋能价值链的延长发挥作用。在基础研发阶段，政府和企业均占有16条政策工具，为体育产业科技赋能基础研发提供资金支持、项目创新，成为体育产业科技创新的主力军。在规模开发阶段，政府占有最多的政策工具，政府在宏观层面更了解其他领域的新技术、新材料及其在体育产业中的适用情况，对体育产业的科技赋能把握更为精准，可以针对性地规划规模开发项目，同时引导企业加大自主研发和科技成果转化力度，不断增加拥有自主知识产权的产品数量，也推动企业在这个环节中发挥应有作用。由于群众多为体育科技产品的使用者，因此在基础研发与规模开发阶段针对群众的政策工具较少，市场推广阶段则占有一定比例。政府与企业在科技赋能过程中相辅相成，为科技创新提供保障和动力，同时要发挥社会组织与群众的推进作用，增加针对性的政策措施，使四者共同为体育产业科技创新发展贡献力量。

图3 Y—Z维度互动分析

3.2.3 X—Z维度互动分析

图4显示，3种政策工具均广泛应用于科技赋能价值链的全部过程，通过不同维度、不同层面的协同已经逐步提升了体育产业的科技创新水平。其中环境型政策工具64条(50%)，供给型政策工具与需求型政策工具分别为45条(35%)和19条(15%)。具体来看，在基础研发阶段更多是通过培育一批具有自主知识产权的体育用品知名品牌、引导企业增加科技投入等创造科技创新环境；在规模开发阶段供给型政策使用较多，主要是其他领域新工艺、新材料、新技术在体育产业中的规模生产与开发，提升传统体育产品质量；在市场推广阶段，引导市场的主动需求型政策较少，更多是宣传指引、丰富产品供给、培育良好的体育产业科技环境等。整体来看，环境型政策工具使用更多，主要是通过促进体育与科技、文化、医疗等跨界融合发展，坚持创新发展等环境营造，来推进科技创新，但尚缺乏明确的科技融合规范标准与建设体系，且欠缺全阶段的需求型政策。

图4 X—Z维度互动分析

4 结论与建议

4.1 结论

4.1.1 体育产业政策工具结构性失衡

体育产业政策工具呈现出以环境型政策为主、需求型政策为辅的主要特征。发布的政策更多关注具体产业内容，忽略了产业内部的各业态互动，同时对产业中的新兴领域关注不足。在体育产业发展中，政策的制定与实施依旧受全能型政府的影响[2]，引导与鼓励体育产业自主发展、自我完善的政策工具较少，对税收优惠、平台建设、引导资金、实施保障等实践型政策工具关注不足，使政策落实难度加大。

4.1.2 体育产业政策中政策客体针对性不均衡

不同的政策客体在体育产业中发挥各自作用，但在体育产业政策工具占有方面并不均衡。其中针对政府的政策工具最多，如平台建设、示范引领、优化市场等，更多强调政府的供给作用；而对于企业、社会组织、群众更多的是使用宏观发展的政策工具，例如基本保障、政策引导、自治管理等，针对性强的政策工具较少。目前政策工具对不同客体的不均衡现象，会增加政府负担，导致其不能充分发挥效能，不利于多层次、多主体的体育产业高质量发展。

4.1.3 体育产业政策中科技赋能价值链不完善

体育产业科技赋能政策数量最少，其中需求型政策工具占比最低。在科技赋能政策工具的使用上呈现不平衡特点。在基础研发阶段，政府、企业占有较多的政策工具，但由于科技转化机制缺失，科研成果转化率低，使得体育领域的专有科技开发不足。缺少针对性的体育科技监管机制。虽然政府在科技创新环境、创新支持等方面进行政策助力，但是由于技术、资金、人员等原因，企业与科研机构合作研发的积极性不足。

4.2 建议

4.2.1 优化政策工具内部结构，提升政策适配效果

第一，主动适应体育产业发展现状和未来需求，优化政策工具配置模式。通过扩大政策工具的适用范围与体系平衡，实现产业政策体系内政策工具的协调配合，在政策中增加具体工程、实施方法，提高政策完善性，降低实施难度。

第二，对环境型政策工具而言，要进一步完善政策法规，明确落实要求与实施标准，建立必要的监管机制，选择性地提升涉及较少的政策工具的数量与使用频次。强化体育产业的市场认同，为体育产业发展营造良好市场环境。

第三，强化需求型政策工具的使用，以赋予产业更多自主权为原则，在政府提供保障供给的基础上，积极提升社会对产业发展的助力作用；通过政社合作、政府购买服务、共建共享等渠道，加强企业、社会组织、群众的互动合作；加快科技与体育产业的融合，平衡体育产业政策工具内部结构，提升适配效果，发挥最大效用。

4.2.2 平衡政策客体使用比例，发挥政策合力

第一，考虑各政策客体在体育产业发展中的作用发挥情况，通过政策引导各客体形成合力。密切关注企业、社会组织、群众的政策执行情况、发展态势、现实困境，出台有针对性的政策促进各客体间相互配合、取长补短。减少政府的政策工具数量，减轻政府压力，落实简政放权要求，激活市场主体活力，立足宏观把握体育产业发展大势，充分发挥体育产业在国民经济中的作用。

第二，充分了解市场需求，提高政策的开放程度，使体育产业更好融入市场环境，更好满足群众需求。扩大体育市场有效供给，重视多元客体对体育产业政策的落实效果，提高体育产业消费者的获得感，从而对需求侧进行更好管理。

4.2.3 增加科创政策工具，完善体育科技赋能价值体系

第一，在基础研发阶段，加大针对社会组织、群众的政策工具投入。要对群众的科技需求充分了解并加以整合，保证体育产品因需而研。通过政府购买、政社合作、项目外包等方式鼓励引导科研机构发挥优势积极融入产业科技研发，健全科技成果转化制度，进一步提升自主知识产权及核心科技的拥有量，丰富体育市场的产品供给。重视作为产品使用者的群众在研发阶段的作用，通过产品试用、意见反馈等助力产品品质改进，提升产品有效供给。提高科研人员待遇，吸引更多优秀的科技人才参与体育产业基础研发。

第二，在规模开发阶段，对社会组织在自主选择、综合服务平台、交流互动等方面给予更多的政策倾斜，同时在人员、经费、场地、培训等方面提供政策支持，引导与推动社会组织协同参与体育科技开发。利用社会组织的基层基础，对新产品进行有规模的试用，积极发挥“实验田”作用。

第三，在完善基础研发与规模开发阶段保障体系的基础上，重视市场推广。积极发挥政策工具的指导作用，鼓励创新推广模式，丰富推广形式，扩充推广所需的资金支持、场地支持、宣传支持等政策工具，助力体育产业科技赋能成果更好惠及大众。