中国东海区伏季休渔的政策工具研究—基于2011年以来政策文本的内容分析

文/陈莉莉 朱小露 倪舒凡 延子晴 徐方成

梳理东海区伏季休渔政策，不仅可以了解东海区伏季休渔政策的调整脉络，而且对于进一步完善中国伏季休渔政策、保护海洋渔业生态环境和实现东海渔业资源可持续发展具有重要意义。本文以东海区2011年～2020年伏季休渔政策文本为研究对象，借鉴政策工具分类理论，运用政策文本分析方法，得出东海区伏季休渔政策工具运用存在命令—控制型政策工具使用过溢、市场机制型政策工具使用不足、公众参与型政策工具运用有待完善等问题，并就此提出一些可行建议，以期为后续伏季休渔政策的调整和有序实施提供参考。

一、研究背景

自20世纪90年代以来，随着现代化渔业生产器械和捕捞工具的发达，人类的海洋捕捞能力、效率不断提高，造成了对海洋渔业资源的盲目、过度捕捞，带来了渔业资源的严重衰竭以及海洋捕捞业的萧条。走海洋渔业资源可持续发展道路、维护海洋渔业生态多样性、保护海洋渔业资源环境、积极养护海洋渔业资源逐渐成为人类共识。1995年，农业部发布了《关于修改<东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定>的通知》，规定每年7月1日至8月31日在东海实施全面休渔，相关渔业主体不得在国家规定的禁渔海域进行捕捞作业，标志着伏季休渔作为一项国家制度得以在我国正式确定，成为我国渔业制度的重要组成部分。

伏季休渔政策是指经国家相关部门批准、由渔业行政主管部门组织实施，规定在每年一定时间、一定水域内不得从事海洋渔业捕捞作业的一系列规范性文件。根据《2019中国渔业统计年鉴》，东海区界线为，北起中国长江口北岸到韩国济州岛一线，南以闽粤省界经东山半岛南端至台湾省南端的鹅銮鼻灯塔连线与南海为界，东至对马海峡日本琉球群岛与我国台湾省。东海区具有漫长而曲折的海岸线，同时优良港湾、岛屿众多，海洋渔业资源富饶，海洋渔业资源捕捞量占全国40%～50%，在我国海洋渔业中占据着重要地位。东海区确立伏季休渔政策以来，政策数量总体呈增长趋势，政策内容也进行了多次微调。

二、理论基础、政策文本来源与研究方法

（一）理论基础与分析框架

1.理论基础

20世纪80年代以来，公共政策学和行政管理学领域出现了大量关于政策工具研究的学说，大多数研究按照政府作用的强弱程度将政策工具分为管（控）制型、市场机制（激励）型、社会安排型等三大类。其中，管（控）制型政策工具，是指政府对个人、机构及某种行为做出规定或提出要求，并进行持续性的行政管理活动，主要表现为一系列规则、标准、特许、法令、执行令等。市场机制（激励）型政策工具基于“庇古税”“科斯定理”的逻辑定义，以补贴鼓励正外部性，以征税扼制负外部性，通过明确的产权，使相关主体通过交易和谈判实现外部性内部化，可以细分为税收、补贴、产权拍卖、使用者付费等。社会安排型政策工具则主要包括信息公开和公众参与。

2.分析框架

本文以政策工具理论为基础，建立政策分析三类型框架（见图1）。命令—控制型政策工具，即对应的管（控）制型政策工具，是指政府通过制定、发布与实施各类管制措施来推动伏季休渔政策的施行，主要表现为政策对东海区伏季休渔的强制性约束，其具体手段类型多样，主要包括标准、许可证制度、使用限制、禁令、区划、配额等。市场机制型政策工具是指运用各类经济手段来推动伏季休渔政策的实施，主要表现为在东海区伏季休渔中引入市场，具体手段有产权拍卖、补贴、使用者付费、税收等。社会安排型政策工具主要表现为在东海区伏季休渔过程中公开相关信息，同时完善各类渠道以鼓励社会公众参与，具体手段包括社区参与、信息公开、志愿者服务等。

图1 基于政策工具分类理论的东海区伏季休渔政策文本分析框架

（二）政策文本来源与研究方法

1.政策文本来源

本文搜集的政策文本主要来源于农业农村部、各省（市）政府部门网站、北大法宝、白鹿智库等数据库。东海区伏季休渔政策文本的选取主要遵循三个原则。一是相关性原则。本文选取的政策文本与东海区伏季休渔政策直接相关。某些政策文件名称里虽无专门的“伏季休渔”字样，但是其所规定的内容与伏季休渔密切相关或存在一定影响关系，因此也在本文研究范围内。二是完整性原则。政策文本选取主要从三个层面进行，确保不遗漏和完整性。首先是中央层面，主要是国务院、农业农村部颁布的东海区伏季休渔政策；其次是东海区内相关省（市）级层面，主要是各省（市）出台的伏季休渔政策；最后是东海区内相关地级市层面，本文选取了宁波市和厦门市两个计划单列市作为地级市代表。三是时间性原则。近年来，东海区范围内政府及渔业部门陆续出台了伏季休渔政策，政策数量总体呈增长趋势，政策内容也进行了多次微调。本文政策文本选取的时间范围为2011年～2020年，共计70份文本。

2.研究方法

政策文本分析的单元是由字、词汇或句子编录的最小信息单元，本文采用内容分析法对东海区伏季休渔相关政策进行梳理分析，以每篇政策文本为一个基本记录单位，将含义相同的部分视为一个单元，利用NVIVO 11软件进行编码，编码格式为“政策编号—具体单元—具体条款”，共获得252个分析单元，包含3个一级类目和12个二级类目。

三、东海区伏季休渔政策工具分析

（一）东海区伏季休渔政策基本情况

通过梳理10年来东海区伏季休渔政策的发展情况，围绕政策层次、类型、发布时间、背景、核心内容等进行分析，可以看出，政策层次上，77个政策文本中，属于省级层次的政策最多，为31个，占比40.26%；其次是地方性政策24个，占比31.17%；再次是中央级政策22个，占比28.57%。政策发布时间上，2011年～2015年，发布相关政策比较少，平均每年约5个；而近五年为政策的集中发布期，政府共颁布53个东海区伏季休渔政策。77份政策文本按照标题类型主要可分为“方案类”“制度类”“意见类”“办法类”“通知（通告）类”等五种，其中，通知（通告）类政策66个，占比高达85.71%；意见类政策5个，占比6.49%；方案类4个，占比5.19%；制度类和办法类各1个，均占比1.30%。占比较大的通知政策类主要发挥传达政策的作用。

（二）东海区伏季休渔政策工具类型化分析

通过文本分析的研究方法，对东海区伏季休渔政策开展工具类型化分析，统计结果见表1。

表1 东海区伏季休渔政策工具类型化统计表

1.命令—控制型政策工具类型

根据统计分析，命令—控制型政策工具占比62.4%，在东海区海洋伏季休渔政策中占据主导地位，一定程度上反映出政府仍以管控为主选择政策工具。海洋渔业资源从某种程度上来说是一个公共产品，其使用上具有非竞争性，收益上具有非排他性。政府是社会这个有机体的“心脏”，拥有资源、法律、权威等多方面优势，在海洋渔业资源保护中自然承担着较大责任。同时，政府的命令—控制措施对公众而言具有强大政治感染力，民众对政府的依赖为政府命令—控制政策工具的实施提供了良好氛围。

2.市场机制型政策工具类型

市场机制型政策工具使用仅占比7.5%。现行的伏休补贴主要是对渔民休渔进行油价补贴，补贴类型并不完善，突出问题是伏季休渔期间缺少针对困难渔民的生活补助政策。同时，东海区市场机制型政策工具在具体应用形式上以发放渔业生产成本补贴和收取违规捕捞罚金为主，运行过程中存在补贴无法及时且全额发放到渔民手中和难以确定合理罚金水平等问题，也尚未运用产权拍卖、使用者付费等其他市场机制型政策工具形式和手段，反映了市场机制型政策工具细化程度不足的问题。

3.社会安排型政策工具类型

统计分析结果显示，社会安排型政策工具占整个政策工具的30.1%，比例相对命令—控制型政策工具来说较低。目前，东海区伏季休渔在公众参与方面尚缺乏完善的引导与激励体制机制，同时存在着实施细则缺失等问题，相关政策举措的实施仍以政府强制执行为主，形成了“政府在做，公众在看”的局面。在伏季休渔政策文件中，涉及社会参与的政策表述主要为原则性、鼓励性表述，未规定具有实操性的政策措施。社会化激励举措的缺失引发了社会公众对政府的依赖，面对伏季休渔，公众缺乏自发、自觉参与伏季休渔的意识。同时，政府部门的信息公开机制仍有待完善，社会公众往往难以及时有效地获得关于伏季休渔方面权威的信息。此外，相关社会组织发展的不成熟，一定程度上制约了社会安排型政策工具的有效实施，主要表现在社会组织知名度不高、公众对其认同度不够、对政府决策的影响作用不大，对相关伏季休渔主体没有制约，在维护相关主体权益上不能起到应有的作用。

四、结论和建议

总体而言，我国东海区伏季休渔政策逐步完善，呈现出政策工具运用综合化的特点和发展趋向，一系列政策法规的颁布使东海区渔业资源得到有效保护，下一步应针对具体问题，开展行之有效的法规完善工作。

（一）适度降低命令—控制型政策工具使用

一是注重“差异化”，关注各相关主体之间的实际情况，减少因“一刀切”方式进行规制带来的制度成本。二是加强政府信息搜集、分析、整合能力，建立统一的伏季休渔信息平台，破除“信息孤岛”，为必要的命令—控制型政策工具的实施夯实信息基础。三是注重结合其他政策工具，适当降低命令—控制型政策工具的使用频率，减少命令—控制型政策工具带来的较高的强制成本。四是强化命令—控制型政策工具的执行力度，辅之配套的制度举措，加大人力、物力和财力的有效投入，对海洋渔业资源违法捕捞行为实施“零容忍”，确保执法刚性，提高海洋渔业资源违法捕捞的违法成本。

（二）细化市场机制型政策工具运用

一是积极引导相关市场的发展，将市场引入伏季休渔的方方面面，减少政府直接干预。建立一套完善的市场规则，包括市场准入规则、退出规则、市场主体资质规则以及市场交易规则等，推动东海区伏季休渔市场机制走向成熟，为市场力量进入东海区伏季休渔做好前期准备。二是在财政补贴方面，进一步完善海洋渔业资源养护补贴发放，综合考虑不同作业类型、不同规格渔船实行海洋伏季休渔制度和负责任捕捞制度对降低捕捞强度、养护海洋渔业资源的成效，对国内海洋捕捞渔船按照船长和作业类型进行分类分档补贴。三是尽快出台伏季休渔期间困难渔民生活补助政策，保障困难渔民在伏季休渔期间的收入水平。四是在税费方面，建议加快研究步伐，确定合理的税率水平，制定更加完善的渔业资源税费举措。

（三）完善社会安排型政策工具运用

渔民是伏季休渔政策的直接参与者，其对政策的理解和需求，直接决定了政策目标与政策内容。因此，要不断加强渔民的政策参与力度，鼓励并创造渠道，引导渔民群体适当参与休渔政策的制定、执行与评估等过程。一是要加强宣传教育，积极引导渔民加深对伏季休渔政策的理解，增强渔民的民主法制意识及依法维权意识，并不断疏通和拓展公众参与渠道，通过新媒体平台等多渠道为渔民反映政策诉求提供便利。二是要充分发挥渔业协会及村委会等基层组织作用，壮大渔业协会等社会组织的力量，弥补执法力量的不足，保障伏休政策的有效执行。同时，可以探索成立企业，打造休闲渔船低价租给转产转业渔民，推动当地休闲渔业发展，还可以帮扶他们以股份制形式参与休闲渔船的建造与生产。三是可以探索聘用渔民及其渔业船舶作为海上执法协作船，鼓励渔民直接参与伏休监管。四是要重视法律保障体系的建设，为社会公众参与提供程序保障。建议政府及时出台政策法规，明确社会公众参与的范围、权利与义务，建立健全社会公众参与东海区伏季休渔管理的政策保障机制。

（四）强化区域间政府协同合作，增强政策工具运用的协同性

东海区伏季休渔政策工具运用应注重整体性规划，实现各项政策工具间有效组合和整体协同运用，使政策工具的效力得到最大限度的发挥。东海区沿岸分布着江苏省、上海市、浙江省和福建省等三省一市，与长三角区域存在重叠之处，长三角一体化发展注重区域内政府间的协同合作，东海区伏季休渔政策的制定也应遵循长三角区域一体化发展的规律，加强东海区内各省、市的协同合作。一是决策层面，建议建立共同领导机构，开展对话协商、协议签署等工作，达成共识，发挥联动效应。二是协调层面，东海区沿岸省、市之间横向府际合作关系的关键在于注重整合各方利益诉求，建议探索和建立能实现利益最大公约数的利益共享补偿机制。三是执行层面，监控是政策执行过程中的一个重要保障环节，建议探索搭建执行反馈监督平台，推动东海区伏季休渔各省、市合作机制的良性运行，提升东海区各省、市伏季休渔工作效率。

作者单位：1.浙江海洋大学经济与管理学院 2.浙江省泰顺县自然资源和规划局3.浙江舟山绿色渔业发展有限公司

项目课题：2021年度浙江省哲学社会科学规划课题《长三角沿海区域渔业海洋垃圾治理体系研究》（编号21NDJC091YB）