云南推进生态文明排头兵建设：实践透视、影响因素与路径优化——以红河州为例

胡昭，马泽波

（中共红河州委党校，云南蒙自 661199）

生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计[1]。党的十八大以来，党中央高度重视解决资源环境约束趋紧、生态系统退化、生态环境恶化等问题，以前所未有的力度推进生态文明建设，持续推动绿色发展和美丽中国建设，生态环境保护发生了历史性、根本性变化。云南是我国西南地区重要的生态安全屏障。习近平总书记明确指出：“生态环境是云南的宝贵财富，也是全国的宝贵财富，一定要世世代代保护好。”要求云南“努力在建设我国生态文明建设排头兵上不断取得新进展。”[2]在此背景下，总结地方实践经验与不足，加强生态环境保护治理，坚持绿色发展，对推进云南生态文明排头兵建设具有重要意义。

云南要在建设我国生态文明建设排头兵上不断取得新进展，必须着力解决好山水林田湖草沙冰生态系统中的突出问题。周琼认为，由于历史生态变迁及现代化进程，云南的良好生态环境逐渐遭到破坏，旅游资源开发、水域生态恶化、经济作物引种、物种入侵，是云南生态环境危机日益凸显、生态文明基础丧失的根源[3]；尽管云南有着丰富的林业资源，但林业建设和生态保护任务艰巨，特别生态产品短缺局面并未得到根本改变[4]；更为突出的是，云南作为欠发达和后发展地区，经济发展与生态环境保护不协调的矛盾仍然存在。解决这些突出问题，需要健全机制加大投入，鼓励公众参与环境综合决策，夯实生态文明建设基础[5]；要构建生态产品价值实现体系，从根本上改变生态产品供给不足的局面[6]；从云南各地实践来看，切实加强重点区域生态治理与保护，提升资源价值，找准生态定位，在转型升级中打造绿色产业，持续推进体制改革是推进生态文明建设的实现途径[7]。张纪华认为，推进云南生态文明排头兵建设要从树牢生态文明思想、营造生态方式、改善生态质量、健全生态机制等方面不断发力[8]。与此同时，扎实开展标准化工作实践探索，为推进云南生态文明排头兵建设提供参考和借鉴。

综上，关于如何推进云南生态文明排头兵建设的问题已受到学者的广泛关注，且研究成果较为丰硕。但从区域层面来看，鲜有学者对地方推进生态文明排头兵建设的实践经验、影响因素和实现途径进行系统研究，特别是针对边疆民族欠发达地区生态文明建设的研究较为少见。鉴于此，本文立足红河州实际，在总结实践经验和成效基础上，分析存在问题，并提出优化策略和路径。

一 红河州生态文明建设实践透视

（一）主要做法

1.高位推动，加强顶层设计。从更高层面重视生态文明排头兵建设是推动整体工作有效运转的先决条件。党的十八大以来，红河州高度重视生态环境保护工作，生态文明建设呈现出“高位推动、齐抓共管”新格局。一是成立州生态文明建设领导小组和环境保护督察领导小组，全面统筹协调生态文明建设及督导工作。二是构建州、县、乡、村4级工作体系，由州委、州政府主要领导担任生态环境保护治理双组长，确保工作推进有力有效。三是严格落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”责任制，明确全州各级党委、政府对环境保护的主体责任和相关部门环境保护责任。

2.强化保障，完善制度体系。构建生态文明建设制度体系是推进生态文明排头兵建设的基础保障。一是建立健全生态文明建设制度，相继出台四十余项管控制度，为生态文明排头兵建设提供制度保障。针对哈尼梯田生态区，制定《〈红河哈尼梯田保护管理条例〉实施办法》等八个单行条例，依法实施哈尼梯田保护开发利用项目，持续推进哈尼梯田绿色发展。二是全面完成生态红线划定工作，提高国家级自然保护区、国家湿地公园管护水平；制定印发《红河州控制污染物排放许可制实施计划》等工作方案，严格控制污染物排放；全面推行河（湖）长制，着力提升域内水生态质量。三是完善绿色GDP考核评价机制，调整考核评价指标，加大生态文明建设考核分值，实现考核导向由GDP向绿色GDP转变。四是强化规划引领，先后制定出台推进生态文明建设系列实施意见或决定，明确生态文明建设和生态环境保护总体规划，并按照规划细化目标任务。

3.改革创新，保护治理并举。聚焦重点领域创新环境保护治理支持政策是推进生态文明排头兵建设的必然选择。一是坚持政策导向，持续优化体制机制，强化激励措施，加强污染防治、可再生能源等方面的科学研究和技术攻关。二是建立健全循环经济政策支持体系，重点制定涉及经济、技术层面支持政策，推动形成“高耗能低排放低投入向低耗能高循环高产出”发展态势。三是深入打好以异龙湖为重点的湖（河）库水污染综合防治、个旧等地区固体废物及重金属污染防治、滇南中心城市大气污染联防联治等为重点任务的六个标志性战役。

4.改善环境，突出生态建设。满足人民日益增长的优良生态环境需要是推进生态文明排头兵建设的现实需求。一是加快生态环境主体功能区建设步伐，围绕“生态美、环境美、城市美、乡村美、山水美、人文美”目标，科学构建国土空间开发格局，努力建设美丽红河。二是坚持“生态惠民、生态利民、生态为民”目标，在全州十三个县（市）城市规划区内或城市周边建设湿地公园和森林公园，免费向公众开放，人民获得感幸福感不断增强。三是不断加大“森林红河”建设力度，持续推进石漠化治理、生物多样性保护，提升生态系统稳定性。

5.发挥优势，推动生态富民。挖掘生态价值，释放生态红利，支持生态创富是推进生态文明排头兵建设的根本目的。红河州充分发挥生物多样性、民族文化多样性、自然资源丰富、生态环境良好优势，结合生态文明排头兵建设要求，促进经济发展和产业结构调整。一是立足国家级现代农业示范区、南部山区综合开发、红河谷经济开发开放带、云南红河现代花卉产业园，加快发展绿色生态现代农业。二是坚决贯彻绿色发展理念，促进有色冶炼、重化工业等传统产业转型升级，紧盯“开放型、创新型、绿色化、信息化、高端化”目标，以环保硬指标倒逼高耗能、高排放、高污染企业转型发展。三是充分发挥民族、生态、文化资源优势，深度挖掘具有地方民族特色的文旅融合产业，打造了哈尼小镇、太平湖森林小镇等一批特色小镇，推动特色小镇和旅游业深度融合发展。

6.多方参与，形成强大合力。聚合政府、企业和公众力量，形成多方参与机制是推进生态文明排头兵建设的重要举措。一是始终坚持党对生态文明建设的领导，特别是深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，确保中央、省的重大决策部署在红河落地生根、开花结果。二是充分发挥政府的主导作用，完善政策法规，落实各方责任，加强环境监测和污染治理，加快推进企业绿色发展转型，积极推进碳中和产业示范园建设。三是开展生态文明建设宣传教育活动，鼓励公众积极参与生态环境保护，切实增强公众生态意识，引导公众形成绿色生活方式。

（二)主要成效

红河州是滇南重要的生态安全屏障，自然资源丰富，是云南“中华生物谷”基地和“滇南生物基因库”。2015年以来，以生态文明排头兵建设为目标，持续推进生态环境保护治理，在生态空间规划、体制机制保障、生态保护优先、污染系统治理、经济转型发展、人居环境改善及生态文化创建方面取得明显进展。

从具体指标来看，全州森林覆盖率由2015年底的47%增加到2020年底的57.32%；滇南中心城市核心区空气质量优良率保持在97.5%以上；境内主要河流、湖泊、库渠等水质明显改善，石屏县异龙湖保护治理取得明显成效，水质由劣V类提升到长期稳定保持在V类；个旧市、建水县等地区固废和重金属污染治理成效明显；产业转型升级与融合发展迈入新阶段，生态经济占比不断加大，全州生产总值从2012年底905.43亿元增加到2020年底的2417.48亿元，增长了2.67倍。

从取得荣誉来看，红河州先后获评“2015年度中国十佳绿色城市”“2017年度中国绿色发展优秀城市”称号，是“2017年度全国环境改善成效明显的市（州）之一”。2018年元阳哈尼梯田遗产区创建成国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。2019年屏边县创建成国家级生态文明建设示范县，全州13县（市）陆续建设建成十五个森林公园、湿地公园。2020年红河州十三个县（市）全部创建为“天然氧吧”，红河州成为全国第一个“天然氧吧州”，红河大地的颜值和价值不断提升。

二 红河州生态文明建设影响因素

尽管红河州生态文明建设在过去几年取得明显成效，但与生态文明排头兵建设要求相比仍有一定差距。一方面，各级领导干部对绿色发展理念认识不够深刻，因而在生态环境保护治理以及化解经济与环境开发矛盾的能力略显不足；另一方面，传统产业转型升级困难，由此引发的环境污染治理问题亟待解决。这是多种因素共同影响的结果，突出表现在以下六个方面。

（一）绿色发展理念有待提高

部分领导干部对推进生态文明排头兵建设重要意义理解把握不透彻，重经济发展、轻环境保护的现象仍然存在，导致工作思路和统筹部署难以适应生态文明建设需求。首先，绿色发展理念树得不牢、生态环境保护意识不强是阻碍生态文明排头兵建设的内在因素。其次，“党政同责、一岗双责”责任制履行不到位、督查问责不严格，环境监管执法力度不大，则是影响生态文明排头兵建设的外在因素。

（二）生态环境保护亟待加强

全州整体生态环境脆弱，自然保护区面积比例偏小，石漠化治理任务任然艰巨，森林覆盖率低于全省平均水平，水土流失区域占全州国土面积的41.47%。水生态系统有逐步退化趋势，主要河流水环境总体质量下降，部分江河湖库超环境容量的污染排放，导致河流监测断面及七个湖泊(水库)未达到水功能区要求，部分集中式饮用水源地存在环境和污染隐患。大气污染压力较大，建筑场地扬尘监管机制不完善，以冶金化工行业为主的工业园区区域环境空气质量控制成效不明显，夜市管理尤其是烧烤摊贩的油烟污染等情况突出。以个旧、建水等地区为主的区域土壤重金属污染严重，土壤监测和污染防治技术薄弱，尚未形成有效的土壤污染综合防治体系。

（三）保护与开发矛盾突出

合理开发和利用自然资源是促进经济发展与生态环境协调共进的重要方式。在推进生态文明排头兵建设实践中，自然资源保护受生产活动影响，资源破碎化日趋严重，导致生态承载力和环境容纳量不断下降，不仅加剧了自然资源保护难度，而且开发利用的空间逐步变窄。造成生态环境保护与开发矛盾突出的原因在于：一是部分自然资源保护区未纳入规划且底数不清，保护范围界限及功能分区不明确；二是经济欠发达地区，如河口、屏边、金平、绿春等沿边亚热带地区和干热河谷区域由于发展需要，无疑会对生态系统产生一定影响；三是部分农田、山地、人工林划入保护区范围，产生“一地多证”、林下种植及退耕复垦等历史遗留问题，自然资源保护形势更加复杂严峻。

（四）绿色发展任重道远

在经济高质量发展背景下，绿色发展有利于促进产业转型并保持可持续发展状态。从产业结构来看，产业发展层次低、资源消耗大、循环经济发展步伐缓慢，使得产业转型发展难度增大。传统农业发展模式仍占主导地位，生态农业发展规模小、绿色有机食品供给不足、绿色食品加工能力弱；而以有色金属、化工为主的重工业所产生的废气、废渣、废料，对工厂周边地区大气、水和土壤的污染日趋严重。此外，新能源、高新技术等新兴产业处于起步阶段，对工业转型升级的示范带动效应不明显；生态环境及旅游资源的过度开发，使得旅游、文化、养老等产业发展缺乏优良环境的支撑，进而影响健康生活目的地牌的打造。尽管在过去的几年里，红河州三次产业发展取得长足进步，但在产业经济增长目标实现过程中，绿色发展结构性矛盾依然存在，而以牺牲生态环境换取经济增长的发展道路，显然不可持续。

（五）城乡生产生活污染治理问题不容忽视

由于缺乏相应的环保处置设施，以及生活排污管网建设、雨污分流改造滞后，城乡生产生活污水、垃圾分类收集处理能力有待提升。在城市，企业生产经营所产生的废水、废气、固废及噪声污染，严重影响居民生活质量。在农村，长期不合理过量使用化肥、农药，有机肥使用、测土配方技术推广力度不够，种植业、养殖业污染防治水平偏低，导致农业面源污染现象较为突出。此外，农村厕所革命推进质量不高，厕所粪污无害化处理与资源化利用率低，成为农村主要污染源之一。

（六）环境治理基础条件仍需持续加强

环境治理是有效推进生态文明建设、打好污染防治攻坚战的主要举措。完善的环保基础设施建设、高水平的环境监测和监管能力，是提升环境治理现代化水平的基础条件。在环保基础设施建设方面，大气、水、土壤污染治理投入巨大，在政府资金投入有限和社会化、市场化投资比例较低的双重压力下，环保工程建设无法满足污染治理的需求。在环境监测和监管能力方面，相关部门环境监测技术水平不高，环境监察队伍数量配置不足，保障能力不强，特别是县级环境监测能力和监管水平仍有待提高。

三 红河州生态文明建设路径优化

（一）树牢理念，坚持不懈迈向绿色发展新征程

一是强化思想引领。坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是要把习近平生态文明思想贯彻落实到生态文明建设和生态环境保护工作各方面、领域和环节，树牢“绿水青山就是金山银山”理念，自觉运用习近平生态文明思想指导推动生态文明排头兵建设。二是强化制度保障。建立健全空间规划、用途管制、生态保护补偿、差异化绩效考核相关制度，守好责任底线。三是强化政策支持。坚持党委、政府高位推动，加强组织领导，健全和完善有利于生态文明的财税、金融、产业、投资、建设用地、资源开发和环境保护等配套政策；严格落实国家对污染防治、节能减排、环境保护等方面的税收优惠政策。同时，支持金融机构开展绿色信贷，保险机构对各类园区、企业等尝试开展污染防治强制责任保险试点工作。四是强化责任监督。继续压实生态环境保护工作责任，从严落实“党政同责，一岗双责”，加大生态环境考核和损害责任追究力度，常态化开展对十三个县（市）生态环境保护督察和领导干部离任审计监督。

（二）聚焦重点，深入打好污染防治攻坚战

一是持续加强大气污染综合治理。加强滇南中心城市空气质量检测与治理，强化城市扬尘管控措施，开展大气污染预报预警；按照碳达峰、碳中和目标要求和工作任务，切实加强化工、有色金属冶炼、钢铁、水泥等重点企业的污染防治，通过关停取缔、整合搬迁，不断降低燃煤锅炉排放，加大清洁能源使用。二是持续加强水污染防治。严格落实河长制、湖长制要求，实施主要污染物减排工程，加强江河湖库排污口监测管理，严控排污总量，基本消除黑臭水体，有效削减入江河湖库污染负荷，不断降低污染物排放总量；强化红河流域、珠江流域、异龙湖流域的水污染综合防治，扎实推进生态环境脆弱地区水生态治理。三是持续加强土壤污染防治。以涉重金属污染企业为重点，强化对已污染土地的利用管控，实施土壤污染综合治理，开展绿色矿山建设与保护工作，对个旧市等区域的矿山进行绿色勘查和生态修复。四是持续加强农业面源污染防治。引导鼓励农民使用有机肥，控制农药、化肥及地膜的使用量，保障耕地数量及品质；鼓励发展生态种养产业，建造沼气池，提高粪便、废弃物利用率。五是扎实推进农村人居环境整治提升五年行动。坚持问题导向，突出重点，抓好抓实农村“厕所革命”，加快建设农村垃圾处置、污水处理的步伐，强化村庄集市管理，整治私搭乱建，不断改善乡村面貌。

（三）生态优先，持续筑牢生态安全屏障

一是全面摸清家底。运用大数据、遥感等方式对自然保护区等重点生态区域开展调查，编制合理规划，明确范围界限，划定功能区。二是加强生物多样性保护。通过就地迁地保护、建立种质资源基因库、完善法律体系等举措，加大自然保护区等重点区域生物多样性保护力度。三是统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。全面禁止珠江流域、红河流域干支流非法采砂、网箱养殖、侵占河道、违法捕捞等行为，降低人为活动的破坏影响，提高生态环境承载力，努力保持生态平衡；持续开展森林公园、湿地公园建设，强化各类生态区域的建设管理，切实提升管护水平，提升生态功能。四是建立完善生态保护补偿机制。因地制宜，积极探索水权、碳排放权等交易，合理优化配置资源，科学制定补偿标准，建立政府投入为主、社会力量参与的多元投入机制，特别要对石漠化和水土流失等生态环境脆弱地区、各级自然保护区等重点地区、耕地和森林等重要资源必须进行生态保护补偿。

（四）转变方式，推动经济高质量跨越发展

一是发展绿色生态农业。优化农业产业结构，培育壮大新型经营主体，推进农村三产深度融合；加强科技推广力度，提高农业用水用肥用药效率，保障农产品质量安全；改变传统的农业发展方式，以“绿色食品牌”为目标导向，重点发展生态农业、有机食品，培育引导稻米、蔬菜水果、花卉药材、养殖等产业向规模集约、标准高效发展。二是发展绿色工业。严格落实双控行动，坚决淘汰落后产能，有序化解过剩产能，改造提升烟草、冶金、化工等传统优势产业；按照“两型三化”产业发展要求，依托国家级蒙自经开区、红河综合保税区、云南自由贸易试验区红河片区“三大开放平台”，以科技创新为动力，构建外向、低碳、集约、循环、高效型现代工业体系；立足红河州的优势资源，如丰富的太阳能、风能、水能资源，光伏发电、风力发电、水能蕴藏量潜力巨大，以“风光水储一体化”基地建设为契机，推广应用节水节能技术，大力发展清洁能源、环保产业。三是发展绿色旅游业、服务业。按照全州旅游发展布局，持续推进“一部手机游云南”，不断提升智慧旅游水平，加快文创产品、电子商务发展，助推文化旅游高质量发展。四是发展生态经济。聚焦脱贫地区和易返贫群体，切实巩固好脱贫攻坚成果，立足丰富的生态资源，因地制宜利用林草资源，合理挖掘林草潜力，推广林下经济模式的成功经验，持续提供更多优质的生态产品，着力推进生态保护补偿机制落实、生态产业增收致富，形成具有红河特色与发展优势的林草产业体系，不断推进乡村振兴取得新成效。

（五）统筹协调，推进生态环境治理现代化

一是补齐城乡污染防治基础设施短板。加快建设农村污水处理厂（站），铺设管网收集城乡的生产生活污水；水源地区通过建设防护栏、隔离带等，确保饮用水水质；投入大量垃圾箱、建设垃圾池，配备垃圾车，实现生活垃圾集中处理。二是建立统一高效的环境执法体系。职能部门要加强环境影响评价合理性科学性，主动开展生态环境保护监管执法；公安机关要加大对破坏生态环境行为的惩治力度；检察机关要切实履行公益诉讼职责，形成合力为推进生态文明排头兵建设提供强大司法保障。三是提高生态环境监测能力。多渠道、多形式开展技术教育和执法能力培训，尽力提升监测能力、监管水平和执法能力，尤其是要提高对集中式饮用水水源地水质、环境空气质量的环境污染预警和监测能力；提高生态环境保护信息化水平，整合现有各类平台资源实现共享，切实增强生态环境监管工作实效性。

（六）全域美丽，争创国家生态文明建设示范州

一是推进生态文明示范创建工作。积极组织创建国家级、省级生态文明县、乡镇工作，开展绿色学校、单位等创建活动，引领推动园林城市、森林城市、绿色城市等创建工作；开展生态文明示范创建能力培训，提高参与创建人员的专业能力和水平，为红河州在“十四五”时期争创国家生态文明建设示范州打牢坚实基础。二是确定生态创建工作指标。明确各阶段各时间节点的工作目标、重点难点，以完成各类指标为抓手，如绿色能源占比、生态产品总值、森林覆盖率等，扎实推进创建工作。三是强化宣传教育和引导。组织开展好“6·5世界环境日”“5·22国际生物多样性日”、全国节能宣传周等宣传教育活动，发动群众参与生态环境保护；提倡绿色出行，建设绿色商场，推广绿色建筑，营造绿色发展氛围；不断增强单位、小区、学校、家庭节水节能意识，持续推进爱国卫生“7个专项行动”，引导广大民众自觉履行生态文明建设的责任和义务，推动形成绿色生活方式。

四 结语

扎实推进生态文明排头兵建设既是贯彻落实习近平生态文明思想的具体体现，又是云南迈向全面建设社会主义现代化国家新征程上的重点领域和关键环节。党的十八大以来，云南各地生态文明建设实践亮点纷呈，各具特色，为云南推进生态文明排头兵建设打下坚实基础。红河州作为滇南重要的生态安全屏障，在实践中探索出一条“高位推动、制度保障、防治并举、改善环境、生态创富、多方参与”的特色之路，生态文明建设取得明显成效。面对生态文明排头兵建设过程中存在的理念认识不深刻、生态环境保护和治理水平不高、经济发展与环境保护矛盾突出、污染防治任务艰巨等诸多障碍，应始终坚持党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，秉承绿色发展理念，坚决打好污染防治攻坚战，坚持保护优先和持续改善生态环境，推动传统产业向绿色发展方向转型升级，提高生态环境治理现代化水平，有效聚合政府、社会和公众力量，合力推进生态文明排头兵建设。

生态文明建设是实现中华民族伟大复兴的基础和前提，对云南来说，推进生态文明排头兵建设是一项长期任务，应准确把握新发展阶段生态文明建设的科学内涵和不同特征，循序渐进，久久为功，持续推进。云南各地在生态文明建设实践中，要充分考虑自身实际，因地制宜，突出特色，进一步总结提炼和推广生态文明建设典型经验，创新生态环境保护治理路径，完善生态文明考核评价体系和体制机制，系统把握经济发展与生态环境保护的整体协调性，有力有效推进云南生态文明排头兵建设。