基于推进生态环境治理体系和治理能力现代化视角解读《中华人民共和国噪声污染防治法》

魏新渝

（生态环境部核与辐射安全中心，北京 100082）

2021 年12 月24 日，十三届全国人大常委会第三十二次会议审议通过了《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声法》），并自2022 年6 月5 日起施行。《噪声法》确立了新时期噪声污染防治工作的总体要求，在立法目的上体现了“维护社会和谐，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的理念，提出噪声污染防治应当坚持“统筹规划、源头防控、分类管理、社会共治、损害担责”的原则。本文基于推进生态环境治理体系和治理能力现代化视角，以问题为导向，从建立健全生态环境治理的领导责任体系、监管体系、企业责任体系、全民行动体系、法律标准体系、市场体系等方面，分析和解读《噪声法》。

1 完善领导责任体系

噪声属于地方事权，《环境噪声污染防治法》中未明确地方人民政府的声环境保护责任，导致地方政府对噪声污染防治工作重视程度不够，在降低现有污染、控制新增污染方面缺少实际举措[1]。针对这些问题，《噪声法》从以下几方面完善了地方政府的责任：（1）完善各级人民政府责任，明确财政支出责任。根据《噪声法》第五条和第六条的规定，地方人民政府对其行政区域声环境质量负责，并应将噪声污染防治工作经费纳入政府预算。（2）增加目标责任制和考核评价制度。《噪声法》第六条规定，将噪声污染防治目标完成情况纳入考核评价内容。（3）新增编制声环境质量改善规划及其实施方案要求。与大气、水污染防治等领域限期达标规划的要求不同，噪声限期达标难以实现，因此提出制定限期改善规划，分阶段逐步达到标准要求。（4）新增环保行政约谈机制。根据噪声污染防治特点，将未完成改善规划、噪声污染问题突出和群众反映强烈的地区作为约谈地区。（5）增加规划防控要求。新增规划环评的要求；完善防噪声距离的要求；新增工业噪声、交通运输噪声规划控制要求等。

2 完善监管体系

噪声监管涉及的部门较多，实际工作中存在监管职责不清、噪声监管能力不足、声环境质量监测和评价结果不能反映污染情况等问题[3]。《噪声法》针对这些问题从以下几方面完善了监管体系：（1）完善监管机制。《噪声法》第七条进一步明确噪声是地方事权，地方人民政府应当明确噪声污染防治监督管理部门。考虑到噪声监管涉及部门较多，各地可根据需要建立噪声污染防治工作协调联动机制，加强部门协同配合、信息共享。（2）为明确部门职责提供整体指导。由《噪声法》第八条以及法律责任部分可知，生态环境主管部门对噪声污染防治实施统一监督管理并负责工业噪声污染防治。法律授权地方人民政府指定部门监管建筑施工噪声和社会生活噪声；交通运输噪声以行业主管部门进行监督管理为主，生态环境主管部门负责新建交通运输项目的环评审批，牵头划定机动车禁鸣禁行区域，参与机场周围控制区域划定工作等；公安部门根据职责对非法改装机动车不文明驾驶行为、机动车违反规定使用声响装置及违反禁鸣禁行要求进行监督管理。与“社会共治”的原则及相关条款呼应，增加了基层群众自治组织职责。（3）强化政府监测能力建设。在标准上，要求制定噪声监测和评价规范；在声环境质量监测站点设置上，要求规划国家监测站点并要求地方设置监测站点；要求推进声环境质量监测自动化；要求对噪声敏感建筑物周边等重点区域噪声排放情况加强调查监测。

3 完善企业责任体系

《噪声法》从以下几方面完善了企业责任体系：（1）强化达标管理。《噪声法》第二十二条规定，排放噪声、产生振动，应当符合噪声排放标准，以及相关的环境振动控制标准和有关法律、法规、规章的要求。新增规定建设的噪声敏感建筑物，以及居民住宅区安装电梯、水泵、变压器等共用设施设备，应当符合民用建筑隔声设计相关标准要求。（2）依法实行排污许可制度。当前排污申报登记办法已经被废止，新增工业噪声排污许可制度，排污许可制度可以覆盖申报登记的内容，以实现固定噪声源全过程监管。（3）推进生产服务绿色化。禁止生产、进口和销售不符合噪声限值的产品，从源头防治污染。践行绿色生产方式，对噪声污染严重的落后工艺和设备实行淘汰制度，在噪声敏感建筑物集中区域施工作业应当优先使用低噪声施工工艺和设备。落实生产责任延伸制度，增加交通项目养护运营机构职责，对城市轨道交通和铁路噪声进行监测；新增机场管理机构对机场起降航空器噪声的管理和监测规定；对商业经营活动中产生的大声喧哗、喝酒划拳等行为噪声，经营者应当采取有效措施，防止噪声污染产生。（4）提高治污能力和水平。加强企业环境治理责任制度建设，《噪声法》第二十二条规定，排放噪声的单位和公共场所管理者，应当建立噪声污染防治责任制度，明确负责人和相关人员的责任。在工业噪声污染防治中，提出自行监测和自动监测要求。在建筑施工噪声污染防治中，明确了建设单位和施工单位的职责，提出了自动监测要求。规定公共场所管理者可以设置噪声自动监测和显示设施等。（5）完善法律责任。针对所有违法的行为设定法律责任并明确罚款幅度，丰富处罚手段。针对工业企业噪声违法行为采取限制生产、停产整治等措施；针对建筑施工噪声违法行为采取责令暂停施工等措施；针对社会生活噪声违法行为，对单位和个人分别设置罚款幅度。对排放噪声造成严重污染，被责令改正拒不改正的单位和个人，可采取查封、扣押等行政强制措施。

4 构建全民行动体系

党的十九大明确提出要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。这规定了公众参与的基本原则[4]。《中华人民共和国环境保护法》提出了“信息公开和公众参与”。《噪声法》针对当前噪声污染涉及面广且投诉量大的问题，强化了公众参与和社会共治：（1）提高公民环保素养。《噪声法》第十条规定，各级人民政府及其有关部门应当加强噪声污染防治法律法规和知识的宣传教育普及工作，新闻媒体应发挥其作用，并鼓励公众参与噪声污染防治法律法规和知识的宣传。（2）强化社会监督。完善信息公开要求，要求公布或公开声环境质量状况信息、声环境质量标准适用区域范围、噪声敏感建筑物集中区域范围、约谈和整改情况、噪声重点排污单位名录、自行监测结果、低噪声施工设备指导名录等；要求编制声环境质量改善规划及其实施方案，制定、修订噪声污染防治相关标准，制定的噪声综合治理方案应当征求公众意见等。（3）完善违法举报机制。规定主管部门应当公布举报电话、电子邮箱等方便公众举报，接到举报的部门应当及时处理。（4）新增居民自治。由于社会生活噪声属性以及治理措施的可达性，在充分吸收社会治理的有效实践基础上，《噪声法》增加了居民自治的内容，即家庭及其成员应当培养形成减少噪声产生的良好习惯，日常活动尽量避免产生噪声对周围人员造成干扰，互谅互让解决噪声纠纷；基层群众性自治组织指导业主委员会、物业服务人、业主通过制定管理规约或者其他形式，约定本物业管理区域噪声污染防治要求，由业主共同遵守。（5）新增社会共治内容。要求全社会自觉减少社会生活噪声排放，积极开展噪声污染防治活动，形成人人有责、人人参与、人人受益的良好噪声污染防治氛围。（6）新增“绿色护考”和宁静区域创建制度。要求在中考、高考等特殊期间，发挥社会力量，共同抵制噪声污染。鼓励各地开展宁静区域创建活动，共同维护生活环境和谐安宁。

5 完善法规标准体系

《噪声法》从以下几方面完善了法规标准体系：（1）在法规政策构建方面，要求地方根据实际情况，制定地方噪声污染防治具体办法。强化了政府责任、公众参与、规划防控、声环境功能区管理、排放标准管理、夜间施工许可管理和监测等制度；增加了目标考核、违法举报、产品噪声限值、工业噪声排污许可、噪声敏感建筑物集中区域保护、噪声污染治理方案、宁静区域创建及“绿色护考”等制度，需要配套制定、修订一系列的法规政策，从而使制度体系得以落地落实。（2）在噪声污染防治标准体系建设方面，要求制定和完善噪声污染防治相关标准，加强标准之间的衔接协调。完善声环境质量标准和噪声排放标准要求，授权地方制定噪声排放标准；对可能产生噪声污染的产品设定噪声限值；制定噪声监测和评价规范；制定交通基础设施工程技术规范时应当明确噪声污染防治要求；对噪声标准定期进行评估，并根据评估结果适时修订。

6 完善市场体系

《噪声法》从以下几方面完善了市场体系：（1）强化环保产业和科技支撑。在科技和人才培养方面，增加了关于成果转化和推广应用、加强专业人才培养、促进技术进步和产业发展等内容，并鼓励、支持低噪声工艺和设备的研究开发和推广。（2）创新环境治理模式。对于排放噪声造成严重污染的单位和个人，要求制定交通运输噪声综合治理方案，构建养护运营单位、地方政府及有关单位共同参与交通运输噪声治理的模式。对于社会生活噪声，通过制定规约等，引入社会共治模式。（3）引入经济补偿的纠纷解决机制。噪声污染属于感觉公害，存在即时性、无累积效应及个体影响等特点，这些影响内化为环境成本相对较低，应引入经济补偿的纠纷解决方式，鼓励友好协商，通过支付补偿金、异地安置等方式妥善解决噪声纠纷。

总之，《噪声法》增加了防治对象、调整了适用范围，建立健全了噪声污染防治保障机制、源头预防、传输管控和受体保护四个方面的一整套制度体系，全链条构建了噪声污染防治的“四梁八柱”。建议国家和地方加快配套、完善相关法规标准体系，制定和实施噪声污染防治行动计划，全面落实法律规定的重要制度，确保《噪声法》的落地落实。