既有建筑绿色改造市场治理体系优化与运行实践研究综述

王凤晖，郭汉丁，刘谦

（1.天津城建大学经济与管理学院，天津 300384；2.天津城建大学生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津 300384）

既有建筑绿色改造是建设资源节约环境友好型社会、实现碳减排目标和可持续发展战略的必然要求。我国城市化快速发展，建筑规模日趋增长，建筑能耗日趋攀升，建筑能耗已占全国总能耗的三分之一以上。我国超过600 亿m2的既有建筑，绿色建筑仅约为10 亿m2，既有建筑绿色改造任务艰巨，潜力可挖。迄今为止，我国尚未规模化实施以“四节一环保”为核心内容的既有建筑绿色改造。以政府为主导的单体既有建筑节能改造近30年实践虽取得一定成效，但距绿色改造目标和节能减排战略要求仍相差甚远。就既有建筑节能改造市场发展来看，依然存在主体乏力、运行不畅和治理低效等问题。其原因，既有市场发展阶段不同的体制机制不适问题，也有市场要素配置与效益分配欠科学而导致的主体驱动不足问题，更有市场治理理念和方法手段落后本质问题。既有建筑绿色改造市场失灵的本质属性，决定了政府监管与治理的内在必然性。国内外既有建筑绿色改造管理研究成果鲜少。鉴于既有建筑绿色改造与节能改造具有内容的包含性和市场运行的相似性，因此，基于既有建筑节能改造市场运行视角，梳理国内外既有建筑节能市场运行理论研究动态，解剖国内外既有建筑节能改造市场运行实践，分析既有建筑绿色改造区别于节能改造市场治理的特殊性和复杂性，论证既有建筑绿色改造市场治理体系优化与运行实践研究的必要性，以期基于治理体系优化推动既有建筑绿色改造市场持续发展。

1 国外既有建筑节能改造市场运行理论研究动态

国外既有建筑节能改造市场运行研究始于20世纪60年代，近期研究聚焦于EPC 模式、风险共担、经济激励机制和能效标识制度等4 个方面。

1.1 既有建筑节能改造EPC 模式研究

合同能源管理（Energy Performance Contracting，EPC）模式是以契约为形式提供全程服务的既有建筑节能改造市场运行有效机制。Frangou M 等[1]、Huimin L等[2]对欧盟国家进行分析，指出EPC 在节能改造中作为运行机制能为业主解决融资困难、降低技术风险。Kamenders A 等[3]指出EPC 模式在节能改造项目质量管理中，可以降低能源效率服务的复杂性、减少用户风险。Martiniello L 等[4]、Winther T 等[5]指出在融资困难情况下，EPC 可以拓宽融资渠道、降低投资风险、实现双方合作共赢。

1.2 既有建筑节能改造风险共担研究

风险共担、合作共赢是既有建筑节能改造市场利益分配的科学方式。Töppel J 等[6]基于综合能源预测模型，指出风险共担可以促进业主能源效率投资，克服节能改造中经济正外部性、信息不对称等障碍。Shang TC等[7]、Gabrielli L 等[8]基于粗糙集理论，指出合理的风险共担可以促进ESCO 和客户合作，实现双方互利共赢。Elsharkawy H 等[9]对伦敦节能改造项目进行风险分析，基于建筑模拟模型，指出主体间风险共担能够减少项目总成本。Wibowo A 等[10]、Silungwe C 等[11]指出公共建筑风险共担有助于提高节能改造资金效益（VFM），可以实现改造主体合作共赢。

1.3 既有建筑节能改造经济激励机制研究

经济激励是消除既有建筑节能改造市场正外部性的基本手段。Vringer K 等[12]通过对荷兰节能政策进行评估，指出“政府监管+ 经济激励”的组合机制是加快目标实现的有效途径。Bertone E 等[13]、Oskouei M 等[14]基于系统动力学模型，分析澳大利亚既有公共建筑改造政策，提出“制定良好战略+ 激励政策”来拓宽改造融资渠道。Fasna M 等[15]建立动态演化博弈模型，指出政府应从多方面了解不同改造对象的需求，通过制定多元激励方式，降低改造的经济正外部性。Amoruso G等[16]通过分析德国和挪威的效率政策措施，指出通过“税收减免+财政补贴”等经济激励手段来激发主体改造积极性。

1.4 既有建筑节能改造能效标识制度研究

能效标识制度是弱化主体间信息不对称、提高既有建筑节能改造市场运行效率的平台渠道。Theo Picard 等[17]基于对加州能效标识概述，指出其可以促进节能减排、提高节能改造效率。César Benavente-Peces 等[18]对住宅进行分析，得出建筑能效可以鉴定节能改造建筑并改善其热性能，对改善市场失灵现象具有重要意义。Isabelle Best 等[19]对德国波茨坦建筑能效标准进行分析，指出其可以为进行节能改造的家庭带来隐形福利，提高节能改造效率。Mahsa Nazeriye 等[20]利用聚类分析方法，对影响英格兰和威尔士住宅能效标识的因素进行分析，指出能效标识可以减弱信息不对称现象。

2 国外既有建筑节能改造市场运行实践特征

20世纪70年代石油危机爆发能源危机问题，促使发达国家实施既有建筑节能改造，50年的改造实践，取得了显著效果。积累了以完善的法律法规体系、畅通的信息传递机制、多元的激励政策、良好的融资环境等为特征的市场运行实践经验。

2.1 以健全的法律法规约束主体行为，实现市场规范有序运行

发达国家以健全的法律法规体系约束市场主体行为，实现市场在法定框架约束下规范运行。英国法律具有层次分明的特点，形成国际条约和国内法的法律法规体系，国际条约以《欧盟建筑能源性能指令》为代表，明确了保证可持续发展等3 个核心目标，国内法由基本法案、行政管理法规以及专门法规3 个层次组成，从实施对象、职责、手段和目标等方面进行了详细规定。德国法律法规根据市场发展实时更新，于1976年颁布第一部建筑节能法，以立法的形式对具体节能措施做出详细规定，在此基础上，建筑物热保护条例于1977年公布，依次在1982年、1994年、2001年、2007年分别进行修订，以清晰明了的节能规范引导既有建筑进行节能技术改造。在新加坡，既有建筑节能改造作为政府的核心工作，建筑工程管理局通过修订《建筑控制法》，以及实施《建筑控制条例》，规定了增建、改建2 000 m2既有建筑的最低限度节能标准、绿色标识评价体系及得分证明等内容，法律法规范围大，保障市场稳步发展。

2.2 以畅通的信息传递机制削弱信息不对称，增强市场运行效率效果

发达国家注重能效标识制度结果的展示和推广来构建畅通的信息传递机制，为市场提供良好的运行环境，增强了市场运行效率效果。美国和英国能效标识制度重视结果展示，由美国能源部和美国环保署共同推行的“能源之星”标识制度依托住宅能源评价系统，使既有建筑改造后的效果清晰明了，同时具有可比性。英国的能效标识制度为更好地反映出节能改造效果，同时提供同类建筑典型值作为横向参考和历史指标值作为纵向参考，保障了既有建筑节能市场信息公开。欧盟国家注重能效标识制度的强制推广。欧盟以立法的形式规定成员国在既有建筑节能改造中，体积超过100 m3的建筑必须出示“EnEv2007”能效证书。德国的“能源护照制度”规定从2006年起，业主出售、出租、扩建其既有建筑时，必须展示建筑能源护照以利于提供其建筑能耗的担保，激发业主主动进行节能改造，促进市场健康有序发展。

2.3 以多元的激励政策调动主体积极性，激发市场运行动力活力

发达国家实施税收优惠、消费者补贴及加速折旧等多元激励政策调动主体积极性，激发市场运行动力活力，促进既有建筑节能改造工作有序进展。美国通过税收优惠、消费者补贴等经济激励政策促进既改工作的发展。《安全法》在2001年规定：给予对窗户改造且节能满足20%以上的建筑实行税收减免；2001年，对购置节能家用电器用户，分别给予5 000～6 330 万美元不等补贴。日本为激发企业节能改造积极性，实施贷款优惠、税收减免、加速折旧等激励政策。规定进行节能投资的企业按照政府指定银行进行优惠贷款，利率可低20%～30%；节能投资促进税分别从增加设备购置应交所得税及增加折旧力度两方面给予补贴。德国实施贷款优惠、财政补贴等经济激励政策来调动主体积极性，贷款优惠方面，政府规定若改造后效果高于国家标准，可免除15%贷款偿还额；直接补贴方面，德国政府用于建筑节能改造高达30 亿欧元。实施多种经济激励政策，促进既有建筑节能改造顺利进行。

2.4 以良好的融资环境破解改造资金困境，提升市场运行能力潜力

发达国家通过良好的融资环境破解改造融资困境，提升市场运行能力和潜力，保障市场良性发展。英国从业主和商业建筑实施两个方面来推动节能改造工作进展。英国的节能改造融资措施聚焦于业主和商业建筑两方面，业主方面，推出“绿色贷款”计划，旨在解决改造前期融资问题，提高居民改造积极性；商业建筑方面，2007年设立气候变化地产基金，通过引进投资来减少使用者的成本。美国为突破融资困境，解决市场主体融资障碍，于1981年发起低收入家庭住宅能源援助计划，通过向各州提供资金对低收入家庭能源费用进行直接财政援助；创立资产评估性清洁能源融资机制，减轻政府在建筑能效投资方面的压力，为融资机制提供强有力的信用增值，满足业主诉求。巴西为满足较好节能市场需求及减少ESCO 的融资成本，采取项目交易费用低的Super ESCO 模式来提高ESCO信用等级和分散项目投资风险。

3 我国既有建筑节能改造市场运行理论研究概括

据中国知网检索，从1995年1月—2021年3月，以“既有建筑节能改造”为主题的研究文献共3 352 篇，近期研究主要集中在政府监管、博弈策略、收益分配和融资模式等4 个方面。

3.1 基于市场失灵的政府监管必要性研究

既有建筑节能改造市场的正外部性和公共品属性特征决定了实施政府监管的必要性。杨艳平等[21]指出既有民用建筑节能改造外部性引起市场配置失灵，提出政府监管应立足于可持续发展视角，激发主体改造积极性。曹卫星等[22]、朱昀嘉等[23]指出建筑节能存在市场失灵离不开政府监管，应利用市场机制实现资源配置。梁喜等[24]认为ESCO 发展动力在于市场失灵，政府以监管约束和经济激励相配合实现对市场主体行为的规范。马彩薇等[25]、王莉等[26]指出正外部性和信息不对称会导致市场失灵，政府通过完善监管机制、健全激励机制等监管职能推进市场发展。

3.2 基于主体行为分析的博弈策略研究

既有建筑节能改造市场运行过程是多元市场主体行为策略博弈均衡的结果。杨艳平等[27]构建政府和EPC 合同主体激励演化模型，提出政府应加大激励力度，激发EPC 合同主体节能改造积极性。李柏桐等[28]考虑财政补贴、投资意愿等影响因素，构建政府和ESCO 演化博弈模型，从政府角度提出节能服务产业发展的实施策略。乔婉贞等[29]构建地方政府、业主和ESCO 三方演化博弈模型，提出影响主体合作行为的关键因素，从构建信用体系、落实引导机制等4 个方面提出合作共赢促进对策。伍红民等[30]通过对核心主体建模，指出推动市场健康有序运行必须协同三方主体，政府设置合理的补贴与罚金，有效控制不同行为决策下ESCO 与业主的损益。

3.3 基于EPC 模式的收益分配机制研究

EPC 模式下既有建筑节能改造市场有序运行依赖于科学有效的收益分配机制。刘惠敏[31]、何立华等[32]在界定能源费用托管型EPC 模式利益相关者的基础上，构建节能收益分配模型，提高利益相关者综合收益。张文杰等[33]针对节能收益分享型EPC 中的超额节能收益分配问题，提出各相关主体间最优收益分配比例，以保障改造工作运行。郭婧娟[34]、李怡飞等[35]在界定EPC 项目可分配收益基础上，采用Shapley 值法分析影响利益双方分配的因素并提出建议，使收益分配科学合理。刘晓君等[36]针对EPC 模式下既有住宅节能改造收益分配问题，得出相关主体最佳收益分配比例，供其收益分配借鉴。

3.4 基于破解瓶颈的融资模式研究

解决既有建筑节能改造市场运行瓶颈在于融资。曹如月等[37]、杨晓冬等[38]以改造项目为研究对象，提出政府和社会资本共同融资及PPP 模式，拓宽融资渠道，缓解融资困境。张春梅等[39]提出“EPC+PPP”的融资模式，在投资、金融、政府关系上有较大突破，帮助ESCO 解决融资问题。詹朝曦等[40]对大型公共建筑进行分析，提出“BOT+EMC”的融资模式，具有融资能力强、促进ESCO 快速成长等优势，利于我国改造行业持续发展。林学梅[41]、修勤绪等[42]提出节能过程采用政府直接补贴，企业融资等方式，可以缓解改造企业的融资约束，促进企业创新。

4 我国既有建筑节能改造市场运行实践

1992年首个示范工程——中英示范工程项目节能改造工作启动，标志着我国既有建筑节能改造实践的开端，近30年的既有建筑节能市场运行实践，在法律法规体系、EPC 模式、多元激励政策及试点示范工程等4 个方面取得了积极进展。

4.1 构建法律法规体系，构筑既有建筑节能改造市场运行基础

我国以促进既有建筑节能改造市场规范运行为导向，通过完善既有建筑节能改造法律法规体系，为市场治理构筑法制基础。我国节能改造法规体系以《中华人民共和国节能法》为核心，纵向上涉及多个层级，逐级细化；横向上针对既有建筑不同用途，对改造各方面做出详细规定。纵向方面，《节能法》作为核心，从宏观方面确定了我国节能改造总体目标；中观层次上，以《公共建筑节能条例》、《公共建筑节能改造技术规范》等为代表，进一步细化改造工作；微观层次，各省市根据自身发展状况，围绕《节能法》，从多个角度细化落实改造工作，如发布的《山东省民用建筑节能条例》、《上海市建筑节能管理办法》等来加快节能改造工作进展。横向方面，从设计技术方面针对既有建筑不同用途，细化标准：以《既有居住建筑节能改造技术规程》为代表，为因地制宜开展既有居住建筑节能改造工作提供技术指导；以《公共建筑节能改造技术规范》为典例，从技术可靠性、可操作性和经济性3 个方向为既有公共建筑节能改造提出明确要求；以《工业建筑节能设统一标准》为代表，对改建及扩建工业建筑的节能设计作出相应规定，统一节能设计标准，提高能源利用效率。

4.2 推行EPC 模式，实施既有建筑节能改造市场运行机制

我国通过推行EPC 模式来健全既有建筑节能改造市场运行机制，推动既有建筑节能改造市场健康发展。1997年，EPC 模式首次登陆中国节能改造市场，在北京、辽宁、山东三省成立的示范能源管理公司运行，收益效果明显。1998年，建立市场节能新机制，政府与世界银行及全球环境基金共同实施为期两期的“世界银行/GEF 中国节能服务促进项目”。2000年，为了引进、示范、推广EPC 模式，促使更多潜在以及新兴的ESCO 开展节能投资市场，原国家经贸发改委在2000年6月30日发布《关于进一步推广合同能源管理机制的通告》。2010年，为利于推行EPC，国务院印发《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见》。此外，在“十三五”规划中，为强调EPC 模式对节能改造发展的重要作用，重点提出《合同能源管理项目建议书（立项报告）》。

4.4 制定多元激励政策，激发既有建筑节能改造主体能动性

借鉴国外发达国家经验，我国政府分别制定从中央到地方、因地制宜的多元激励政策体系，激发既有建筑节能改造主体能动性，促进既有建筑节能改造市场良性运行。中央层面，住建部于2012年颁布《“十二五”建筑节能专项规划（征求意见稿）》，制定夏热冬冷地区节能改造补贴标准；国家发展改革委于2011年颁布《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提出“以奖代补”方法安排专项资金；工信部于2012年颁布《工业节能“十二五”规划》，鼓励发展ESCO 节能项目免除进口关税。地方层面，重庆市颁布《重庆市可再生能源建筑应用城市示范项目管理办法》，规定对公共建筑以及居住建筑实行50 元/m2和30 元/m2的补贴；济南市针对业主，按照85 元/m2的标准予以补助，通过个人改造部分投资允许提取公积金等方式提高业主改造意愿。

4.4 开展试点示范工程，带动既有建筑节能改造实践进展

我国以国际合作相结合和典型试点的方式开展示范工程，通过引进国际先进理念和开展典型试点、以点带面，带动既有建筑节能改造市场发展道路。1992年中英合作的第一个示范工程，在完成改造任务同时，吸收英国先进的外保温墙面裂缝等建筑节能技术，对我国节能改造发展具有引导作用。1996年中加建筑节能项目完成哈尔滨、天津等5 省建筑节能示范工程，通过建筑节能培训和技术交流等方式吸取加拿大方先进技术，总结了实施节能政策措施及管理经验。2005年中德技术合作“中国既有建筑节能改造项目”，全面完成唐山、北京和乌鲁木齐3 个示范项目，引进德国先进理念，探索出适合我国的技术方案。2013年重庆“既有建筑节能改造适宜技术应用和示范”项目，系统提出实现节能改造具体技术路线，探索EPC 模式的推广应用，完成20 万m2以上的示范工程，实现单位面积能耗下降达到20%以上。

5 既有建筑绿色改造市场治理特殊性分析

既有建筑绿色改造是追求生活便利、环境宜居等综合性能的提升和环境、经济及社会效益的综合最大化的整体性改造，与既有建筑节能改造相比，具有改造内容的整体性、改造理念的先进性、利益价值的集成性等特征，从而带来既有建筑绿色改造市场治理体系对象、理念及过程的变革和错综复杂性。

5.1 改造理念的先进性需要科学的市场治理理念与之相适应

与既有建筑节能改造相比，既有建筑绿色改造以“节约能源环境”等为目标，追求效益最大化的整体性改造。一方面，在既有建筑绿色改造中南北方区域受环境、文化背景和经济发展水平等多因素影响，不同地区的治理政策和实施效果不尽相同，致使绿色改造市场治理方式艰难性。另一方面，既有建筑绿色改造市场具有动态性、复杂性和多样性。在政府、业主、ESCO、行业协会和社会公众五大行为主体结构中，法规机制、分工协调机制、资源共享机制和监督机制等外部治理机制存在协调困难性。

5.2 改造内容的整体性导致市场治理对象的层次复杂性

一方面，在既有建筑绿色改造中，业主、ESCO 和政府等主体在市场不同发展阶段，具有不同的价值判断和利益诉求。在市场发展阶段，业主显性需求不足，在能源节约需求方面显著，ESCO 主要集中在生存需求和资金需求；政府在市场发展阶段，主要起引导作用和调动业主积极性。另一方面，各主体在人力资源、资金和技术等多方面存在差异性导致资源不合理调配，致使有些治理主体在某一个发展阶段中一直处于主导地位，制约各主体协同治理，致使市场治理难以实施。

5.3 利益价值的集成性形成市场治理过程的错综复杂性

首先，治理主体不同导致利益导向的差异。政府通过绿色改造获得财政收入，忽视业主集体福祉；ESCO 通过绿色改造项目获得尽可能多利润，打开改造市场；业主利益诉求是短期可见效果。其次，不同治理主体具有不同价值目标。政府虽然强调高质量改造，但旧惯性依旧发挥作用，部分政府盲目大搞“形象工程”，忽视公众利益价值诉求；业主伴随经济发展，对绿色改造的需求不但存在基本需求，还追求更高的改造质量和服务质量；ESCO 随着技术管理要求增加，追求以低成本获得高价值。

6 研究评述

推动既有建筑绿色改造市场治理离不开市场治理体系优化的作用，纵观国内外理论研究与实践探索，多以既有建筑绿色改造市场治理过程开展研究与探索。实践探索方面，国外发达国家在法律法规体系、能效标识制度、激励政策等方面形成了鲜明特征，取得一定成效。我国以政府为主导的既有建筑节能改造市场运行虽取得一定成效，但仍然存在主体改造意识薄弱、市场治理不力、重复改造浪费等问题。理论研究方面，国内外研究多以市场运行为切入点，集中于市场激励政策、EPC 模式、风险共担等内容。通过复杂主体组织环境下基于市场治理视角的既有建筑绿色改造多主体治理的研究，为既有建筑绿色改造市场发展健康运行体系构建提供理论依据，因此，基于市场治理视角，考虑改造理念的先进性、改造内容的整体性和利益价值的集成性等特殊性的既有建筑绿色改造市场治理体系优化与运行实践值得深化研究。所以，以既有建筑绿色改造市场治理为导向，分析既有建筑绿色改造治理主体构成以及行为演变规律，探讨既有建筑绿色改造事项影响因素；探究既有建筑绿色改造各主体行为博弈策略，探索既有建筑绿色改造市场治理优化实施路径，以期推动我国既有建筑绿色改造事业健康有序发展。