生态环境约束下无居民海岛环保制度优化研究

何鑫亮

（大连海洋大学 辽宁大连 115004）

引言

在我国的海洋区域，共有6500 个岛屿，总面积6600 平方公里，其中，无居民海岛占94%[1]。多数无居民海岛的面积都很小，分布较为分散，生态系统结构较为单一，物种多样性普遍偏低，稳定性差，因此容易遭到破坏。目前，我国对海岛开发的控制还不够，存在着环保意识较差、资源利用效率较低、生态环境问题严峻等问题。近年来，海岛在我国的地位日益突出，现代生态学的发展使得很多专家、学者都意识到了合理使用海岛，保护海岛生态的重要性。张志卫等利用能值分析方法，对青岛大岛附件海域进行了资源环境分析[2]。吕雪松用模糊综合的方法评价了上海市无人岛的生态承载力[3]。但是，从整体上看，我国目前对无居民海岛资源环境的研究和评估还处在起步阶段。文章就我国现行海岛环境管理制度、生态保护管理制度等方面的问题进行了充分研究，并就以上宏观生态环境制约条件下海岛环境保护制度的优化进行了探索，以期为我国无居民海岛的可持续发展提出相应的政策和建议。

1 无人岛的主要作用与位置地形分析

相对于有居住岛，无居民海岛的分布范围更大，个体规模也更小。从目前我国无居民海岛的保护利用状况来看，无居民海岛的主要作用有4 个。

（1）陆地上的平台，为各种海洋活动提供全面的服务。无人岛作为一种陆上平台，在海上运输、保护海洋生态、推动海洋工业发展等方面发挥着重要作用。

（2）扩大沿海地区的经济和社会发展。无居民海岛多为沿海或者毗邻居民海岛，约60%的无居民海岛离海岸不超过10 公里[3]。虽然这些海岛的规模较小，但由于其周围的滩涂、浅海面积较大，具有较好的渔业资源，具有天然的深水岸线、防风固沙等天然优势，可以拓展沿海工农业、城镇、渔业、港口等方面的发展。

（3）为发展特色工业创造特殊的资源环境；独特的地质遗址、优美的生态环境、自然风光，是旅游开发的重要条件。

（4）无人小岛和邻近海域的重要生物的主要栖息地。因其封闭、孤立、浅海、滩涂资源丰富，人为干扰较小，因此，这些岛屿已成为各种珍稀濒危动植物的避难所，在维护海洋生物多样性、维护海岸生态平衡等方面具有举足轻重的地位。

2 无居民海岛环境管理现状

2.1 涉岛保护区建设现状

为了保障我国沿海地区的生态环境与生态平衡，合理开发利用资源，维护国家海洋权益，保护海岛、进行保护区建设已经成为我国海洋行政工作的一个重要内容。

自《海岛保护法》颁布以来，中国在维护国家海洋权益方面也做了很多努力，包括：建立海洋保护区，完善海岛基础设施，制定和实施海岛保护规划，制定和实施相关政策。我国海岛保护相关规定通过建立海洋自然保护区和特殊保护区，可以有效地保护和提高无居民海岛的生态环境和生物多样性，但是一般情况下，我国对非居住区的保护力度不够。同时，保护区的配套政策环境建设也比较落后，对其保护的针对性和可操作性还需进一步提高。

2.2 海岛环保设施建设现状

中国的无居民海岛在环保、基础设施等方面都有了很大的进步。21 个沿海岛屿（群岛）的引水、雨水收集设施和海水淡化等措施似乎取得了圆满成功。积极发展可再生能源，已建成3 座岛屿生态试验基地，并规划选址、论证15 座生态试验基地。在海岛上修建了60多座防潮防浪设施，对防灾减灾工作起到了积极作用，但多数海岛的防灾减灾能力还远远不够。此外，近几年，随着海岛生态环境的恶化，国家和地方政府投资了大量资金进行了海岛生态修复工程，包括无居民海岛垃圾污水处理工程、海滩修复和岸线整治、植被恢复工程、周边典型生态系统（红树林、珊瑚礁）生态修复工程、淡水资源保护工程等。

3 海岛环境保护规划编制与实施情况

中国共产党十九大提出了“发展生态文明”的战略，对我国的岛屿环境治理与保护提出了新的要求。《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准》等相关制度的出台，使得我国的海岛管理制度得到了进一步的完善，但与新形势下的无人岛的环境保护要求相比，还有很大的差距。当前，我国自然资源法律中的一些突出问题如“散”“漏”“旧”“软”。随着我国自然资源基本法理论的不断完善，《自然资源基本法》的制订也越来越具有现实意义。

“无人海岛”是指在我国管辖范围内的岛屿、礁石和低潮高地，由于居住环境不适合长期居住或季节性居住的岛屿[4]。全国共有6536 个岛屿，面积大于500平方米，海岸线长14217.8 公里[5]。在中国，钓鱼岛是中国最大无居民海岛。无居民海岛的丰富生态资源能够更好地满足现代人对自然多样性的需求，这是人为改变的旅游环境所不具备的。我们要尽情地享用大自然的馈赠，让“沉睡”的宝藏熠熠生辉。

我国海岛90%以上是无居民海岛，很多岛屿还没有被开发。无居民海岛的合理开发与利用，既有经济上的需求，又有国家的领土和资源保护。无居民海岛由于地处偏僻、生态环境较差，在无居民海岛的保护和利用中面临着一个难题。在开发无人海岛的过程中，如何在不损害海岛生态环境的前提下，实现无人海岛的发展。突破无居民海岛发展瓶颈，科学、合理地发展无居民海岛任重而道远。

4 国家配套政策及落实情况

从法律层面看，为配合《中华人民共和国海岛保护法》的落实，到2021 年末，我国已出台90 余项配套制度，以海岛管理为核心以及重点，具体内容包括海岛使用管理、环境规划管理、监测等，包括执法监察、项目管理等，保障了无居民海岛的原始环境不受破坏以及日后的发展。

目前，全国已经对各类排污单位陆续开展了摸排、监测、溯源等专项检查与监督工作，建立“一口一档”的排污动态管理档案，通过“生态云”平台，实现了“一张图”的监测和管控。按照“一口一策”的原则，对入海企业进行分类，严查不合理排放、取缔违法排污点、建立整治销号制度、实行差别化、精细化管控[6]。并计划到2025 年，入海污水的分类处理将在全国范围内得到有效控制。

继续加强对海河流的综合治理。强化重点流域的水质管理，加快氮磷排放总量的削减。继续实施入海河流消劣巩固工作，对不能完全消除劣V 类的入海河道进行整治，对达不到水质指标的入海河道实施“一河一策”，实施精准综合治理。对入海排洪渠道进行规范化管理，建立台账，强化源头控制和截污，分级进行水质达标整治和提升。

5 无居民海岛生态环境保护关注的主要问题及发展趋势

5.1 无居民海岛生态环境系统退化问题

随着我国《海岛法》的颁布，我国无居民海岛的生态环境得到了进一步的改善，但是，海岛生态环境的破坏与退化仍是不容忽视的。填海连岛，炸岛炸礁，使岛屿的地貌发生了变化。在一些岛屿周围，围填海和连岛实体大坝的修建，不但给海岛的陆地生态系统带来了更大的压力和人为的干扰，还使周围水域的水动力、沉积环境发生了明显的变化，同时也使周围的潮间带和浅海生物栖息地发生了变化，使原本的生态系统遭受了严重的破坏。随着人类活动的不断增加，以及周围环境的污染，导致了外来物种的大量入侵，使脆弱的原生海岛生态系统面临着越来越大的威胁。此外，海岛经营管理也普遍缺乏有效的监督，各种旅游、停泊和空间开发等行为，都会对海岛的生态环境造成一定的干扰，对海岛的封闭、孤立和极其脆弱的特殊栖息地产生一定的影响。

5.2 无居民海岛生态资源利用不合理问题

随着我国沿海经济的快速发展和海洋资源的开发，我国无居民海岛逐渐成为我国海洋开发的前沿，中国在海洋资源开发利用方面面临许多问题[7]。由于海岛资源丰富，生态环境特殊，无居民海岛明显是发展海洋资源的新热点，发展无居民海岛主要以旅游、港口运输、渔业为主。目前，我国无居民海岛的发展还面临着生态环境、管理模式等多个问题，岛屿面积较小，开发方式比较单一，没有形成规模[8]。一些岛屿由于其经济上的依赖性，无法充分发挥和发展海洋经济。还有一些岛屿，因为过度的开发，导致了资源的枯竭和天灾，从而使一些岛屿永远地消失了。例如福鼎市三门港围垦区北部的乌岐屿、圆屿等，虽然仍保持其原有的形状，但其周边地区已经全部变为陆地；泉州湾内的白屿，由于开采造成了很大的损失；厦门市的钱屿、象屿、虎屿等岛屿由于港口的兴建而逐渐消失。在没有科学的指导与规划下，很多无居民海岛没有进行合理的保护与开发，在发展的方向、定位上也不够合理、科学，资源利用效率低下，对生态环境造成了极大的损害。

5.3 无居民海岛环境污染问题

我国目前对无居民海岛的发展和保护重视程度较低，致使其生态环境急剧恶化。无居民海岛因受自然条件的制约，在保护与开发中存在着严重的生态损害与环境污染。无居民海岛在基础设施、垃圾处理、污水处理等方面的基础设施建设还不完善。一些无居民海岛的固体废弃物、污水、石油等，对无居民海岛及其附近水域的环境产生了直接的污染。部分无居民海岛因接待过多的游客而受到了旅游过程中的垃圾的污染，有些岛屿甚至成为了工业废料的倾倒和堆放场所。有机污染是无居民海岛和附近海域的主要污染物，造成了严重的富营养化和赤潮。部分无居民海岛和邻近海域的沉积物镉含量超标，部分无居民海岛附近的石油污染也有增加的趋势，并造成了较大的重金属污染。此外，由于缺少科学依据，以及部分坝连岛项目的存在，会对周围海域的水动力环境造成很大影响，导致周围生态环境恶化，水体流通受阻，泥沙沉积。

6 基于生态环境约束下的无居民海岛环境保护制度优化

6.1 构建数字化生态海岛模式引领技术管理

根据《自然资源部信息化建设总体方案》的要求，在“一张网”“一张图”的前提下，建立了一个基于统一标准的国土空间信息平台。促透自然资源信息化整合成果共享，建设海岛数据“一张网”[9]。

在生态环保管理技术上，可以利用物联网的思想，长期监测、实时维护和应急处置海岛的信息，特别是要开发的旅游型海岛，利用SuperMap 的二、三维集成技术，利用数字海岛的立体信息和资源共享。应用数码海岛的三维模型，实现遥感影像和地貌资料的全面管理，可以精确还原地貌形态、地表形态、植被、岩石活动、气候变化等一系列影响因子，为海岛环境保护、防灾减灾、资源环境监测和评价提供了有益的参考。海岛生态环境规划与开发利用的数字化管理模式，其不仅可以保持海岛生态环境的稳定和延续性，还可以实现海岛资源的共享，有利于研究海岛环境影响因素，模拟海岛生态发展周期，并为完善海岛自然保护区体系、建设海岛防灾减灾体系打下了坚实的基础。

6.2 强化海岛资源环境承载力对开发活动的约束作用

当前，我国沿海地区的发展水平很高，海岛资源和环境容量已经严重超负荷，特别是近年来，我国沿海港口来来往往进出货物，受疫情影响面临的主要问题是港口产能过剩，这说明长期以来的资源环境承载能力并没有得到充分发挥，缺少对区域发展的有效制约，由于许多助航、养殖设施仅占据了岛屿和陆地，没有形成人造海岸，因而在评估中，大多数无居民海岛的岛陆发展强度都要比海岸的发展强度（人造海岸线化）大，因而将二者的临界值设定在同一个范围内也存在争议。其次，为实现资源环境承载能力的预警功能，本文提出“无住岛相对开发效率变化”这一概念，并对其进行对比分析，以确定其资源环境承载能力的发展趋势。

在今后的发展中，在海岛设立委员会，加强对海岛开采的约束。未来的发展对环境破坏力度大，资源和环境的承受能力必须得到增强。为了发展、利用、保护规划，委员会必须制定环境保护计划，必须严格遵守生态红线、环境质量底线、保护资源利用。同时，在今后的无人岛开发中，还应该加强对“用岛必然性”和“灭失海岛的必然性”的分析，以保护无居民海岛上的有限资源。

6.3 针对配套制度与政策的缺陷及成效的深入探讨

我国关于海岛的法律规定主要以海岛生态环境保护、自然资源产权保护、海岛生态补偿为主要内容，现阶段法律规定存在缺陷，还需制定海岛、海岸、湿地、地形、土地、淡水、能源、景观、生物、环境以及灾害的特殊管理政策及相关的制度；海岛的发展可以说是一片欣欣向荣，但岛屿的有偿使用却是杂乱无章，岛屿的治理与修复也是永无止境的，只能用谨慎、权益保护等标准与准则来约束。

同时，要结合《海岛保护法》，加强无居民海岛废水治理，加强无居民海岛生态保护工作，探索并建立生态红线制度、生态补偿制度等相关制度和法规。要建立和完善海岛环境治理、污染恢复、生态建设等方面的管理体制。编制和印发海岛资源名录。禁止开发和利用的水域包括：基点保护范围内的岛屿、保护区的核心区和缓冲区、海洋特别保护区的主体和预留区、特殊保护无人岛等。严控海岛天然岸线的开发和使用，严格控制天然岸线，维护已有的沙化岸线。开展海洋、海岛生态环境基础调查，设立生态监测点，强化海岛岛体、岛基、岸线及其周边生态环境的保护，为海岛基础设施的发展提供了强有力的支持。

6.4 加强海岛生态文明建设示范

“十四五”期间，我国生态文明建设已步入以碳减排为主、协同减排协同增效、推动经济社会全面绿色转型、生态环境质量提升的关键阶段。依托国家“生态岛礁”项目，适时地进行重点岛屿专项规划，以保护无居民海岛生态环境，使无居民海岛更好地发挥其综合服务作用，维护海洋权益，促进海洋科学研究等起到重要作用。加强海岛生态文明、海岛淡水资源的开发、海岛防震防洪等方面的工作[10]。加强对无居民海岛内珍稀濒危动物栖息地的保护与修复，使无居民海岛及其周边海域的生态功能得到有效的恢复。综合运用海岛区位条件，综合运用海洋环境监测、海域使用监管、海岛生态监测、海洋立体观测等，并结合用岛试点，在海岛生态环境综合监测的基础上，建立环境预警实验基地等，或逐步建立海岛野外实验站网，充分发挥海岛对海洋综合环境治理和海洋环保研发的服务功能。

结语

无居民海岛生态环境治理和保护是一项具有广泛应用价值的综合管理模式，已越来越受到广大科研人员和管理人员的关注。因此，对我国无住区进行生态治理的研究，对推进我国的发展、保护与管理都有重大的现实意义和战略意义。但是，无居民海岛的治理是一个系统工程，不是一朝一夕就能见效的，我们坚信，因岛、因人而异，坚持科学的管理和维护，无居民海岛的生态环境保护和建设，一定会取得很好的效果。