“情指勤舆援”融合作战应急处置体系建设初探——以上海市公安局为例

曹 洪，陈文艺

（1.上海市公安局，上海 200000；2.上海政法学院，上海 200000）

党的十八届三中全会提出深入推进国家治理体系和治理能力现代化建设以来，围绕基层社会治理体系和治理能力现代化工作不断深化。而具体到公安工作中，就是要纵深推进新型现代警务机制改革，推动公安工作质量变革、效率变革、动力变革［1］。上海市公安机关建设“情指勤舆援”融合作战应急处置体系是深入贯彻习近平总书记“探索规律，下先手棋，打主动仗，先发制人以制胜”重要指示精神［2］，以及公安部党委精神的具体实践，旨在深化新时代现代警务机制改革，促进情报指挥部门深度融合，完善重大突发情况应急处置机制，着力提升公安机关主动预警、精准研判、精确指挥、快速反应、高效处置能力，严密防范、高效处置“黑天鹅”“灰犀牛”事件。

一、“情指勤舆援”融合作战应急处置体系的提出

“情指勤舆援”融合作战应急处置体系在上海市公安改革和现代警务体系建设中有其特殊的背景和内涵。

（一）“情指勤舆援”融合作战应急处置体系的建设背景

随着舆情应对处置和现场处置增援在公安工作中地位逐步提升，为有效应对处置各类网络谣言和负面舆情，提升多维增援处置能力，亟需建立一个涵盖“情报、指挥、勤务、舆情、支援”的应急处置体系，不断提升应对处置能力，切实维护社会稳定。2020年11月，公安部党委提出要坚定不移推进公安工作改革创新，积极构建“情指勤舆”一体化、实战化警务运行机制，不断完善共建共治共享治理格局，有力服务保障推动高质量发展。2021年7月25日，全国公安机关深化警务机制改革推进会强调，要深化推进“情指勤舆”一体化实战化运行机制改革，进一步提升警务运行质效和实战能力。在智慧公安建设的大背景下，上海市公安局紧紧围绕超大城市特点，在“情指勤舆”一体化、实战化基础上，结合上海实际，着重在协同处置、现场支援方面下功夫，进一步健全完善建立健全融合作战应急处置体系，不断提升情报先导、指挥调度、勤务管理、舆情应对、协同支援工作水平，全面赋能基层一线实战。

（二）“情指勤舆援”融合作战应急处置体系的内涵

“情指勤舆援”从字面理解就是情报、指挥、勤务、舆情、支援，即以情报为先导，科学地融合一体，全天候无缝衔接，一体化运作，形成一个完整的处置闭环。其中，“情”是先导，即“全域、全量、多维、即时”感知异常风险，服务于警务指挥和勤务行动。“指”是中枢，承担着“公安大脑”“信息高地”“警令部”“司令部”等职能作用。“勤”是行动，根据“情报”引导和任务要求，快速反应、即时行动。“情、指、勤”是工作核心、基础和根本，三者之间是服务、递进和闭环的逻辑关系，即“情报线索收集—综合研判分析—扁平指挥调度—科学精准布勤—快速高效处置”。“舆”是“情指”工作由现实社会向虚拟社会的延伸覆盖，是重大风险处置过程中需时刻关注、同步处置的网络负面舆情。“援”是涵盖公安专业警种、政府联动单位和社会联动力量的综合支援体系，包括智力、技术、手段、资源、装备、人力等支援方式。在“情指勤”三者递进关系中，“援”紧密协同、贯穿其中，是支撑和保障。

二、建设“情指勤舆援”融合作战应急处置体系的重要意义

2021年全球城市安全指数排名中，上海首次进入前十，作为世界的“窗口”，决定了“上海无小事”的特点，尤其是在重大突发案事件处置方面，一旦出现纰漏和迟缓，就会产生“蝴蝶效应”，引发事态发酵升级、传导变异，使得小风险变成大隐患，最终影响社会稳定和上海城市形象。因此，亟需进行现代化警务机制改革，建立一种新型现代警务机制和应急处置体系，这有助于警务工作由被动、静态、粗放向主动、动态、精准转变，由“救火”向“防火”转变，实现对重大风险的精准预警处置。

（一）建立健全“情指勤舆援”融合作战应急处置体系，是深化公安改革、加快构建现代警务体系的必然要求

习近平总书记在全国公安工作会议上强调，要“坚定不移走改革强警之路”，“把新时代公安改革向纵深推进”。《中共中央关于加强新时代公安工作的意见》明确提出，要“构建情报引领、数据支撑的情报、指挥、行动一体化警务运行机制”。建设 “情指勤舆援” 融合作战应急处置体系，有助于进一步整合警力资源、融合警务数据、集成手段应用、优化警务流程，加快构建统一高效权威的情报指挥体系，着力打造“风险防控全面精准、决策指挥高效顺畅、警务数据融合共享、警种优势合成作战、网上网下同步应对”［3］的“情指勤舆援”融合作战应急处置体系，坚决捍卫政治安全、维护社会安定、保障人民安宁。

（二）建立健全“情指勤舆援” 融合作战应急处置体系，是应对社会复杂形势、更好维护国家政治安全和社会稳定的迫切需要

当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。尤其是在世界百年未有之大变局与全球疫情大流行交织叠加、内外部不确定不安全因素传导共振、中美战略博弈更加尖锐复杂的大背景下，维护国家政治安全和社会稳定面临许多新的风险挑战。这就要求公安机关必须坚决贯彻落实习近平总书记“摸索规律，下先手棋，打主动仗，先发制人以致胜”重要指示精神，增强忧患意识、始终居安思危，树立总体国家安全观，清醒认识当前安全稳定形势，紧紧围绕突出风险问题，依托“情指勤舆援” 融合作战应急处置体系，“早发现、早预警、早处置”各类不安全不稳定因素，努力把风险隐患消除在萌芽和初始，切实维护社会政治安全稳定。

（三）建立健全“情指勤舆援” 融合作战应急处置体系，是推动情报指挥工作转型升级、实现高质量发展的重大机遇

情报指挥体制改革以来，全国各级情报指挥部门开拓创新、担当作为，在情报研判、疫情防控、安保维稳、矛盾化解、突发案事件处置等方面取得了丰硕成果，但面对日新月异的社会形势变化，传统的警务工作模式已经不能适应新形势、新要求。情报指挥部门作为融合作战应急处置体系的牵头单位和实战中枢，迎来了提升效能、强化权威、实现工作新跃升的重大机遇。“所当乘者势也，不可失者时也”［4］，情报指挥部门只有牢牢抓住机遇，主动担当、积极作为，充分发挥“警务实战指挥中枢”作用，聚焦战斗力标准、立足实战化要求，以“有为才有位”和开拓创新的精神大力推进“情指勤舆援” 融合作战应急处置体系建设，才能全面推动情报指挥工作提质增效。

三、上海市公安机关“情指勤舆援”融合作战应急处置体系的建设路径

（一）健全完善主动预警的综合情报研判平台

如今，我们已进入大数据时代，情报是制胜关键。上海市公安机关牢固树立“情报主导警务”工作理念，集专业人员、专业手段、专业机制于一体，通过着力打造战术情报分析、研判为一体的市级、区级、派出所层面三级联动的合成研判平台，努力发挥情报的克敌制胜作用，确保工作始终走在风险前面。

1.提升情报搜集能力。坚持常态监测和重点监测相结合，着力拓宽情报来源、延伸情报触角、织密情报网络，努力打造全方位获取、全网络汇聚、全维度整合的情报信息模式，最大限度扩大情报搜集覆盖面，做到“应搜尽搜、应悉尽悉”。

2.提升分析研判能力。依托综合研判平台，构建多部门共同参与的综合研判体系，搭建市局、分局和业务部门、派出所多层级研判平台，形成常态、战时、专项、安保等联勤研判机制，通过统计分析、模型筛查、多维研判等方法，分析社会形势，发现风险、生成预警、服务实战、辅助决策。

3.提升专业队伍能力。加强情报专业队伍建设，建立人才培训交流机制，加强专业培训和人才选拔，锻造一支专业精通、业务过硬的研判队伍，努力打造体系化、集约化、智能化情报工作格局。

（二）健全完善扁平高效的精准指挥体系

警务指挥是公安工作的核心，是公安机关对重大警务处置行动、警务活动实施的正确指挥，警务指挥的成败得失直接关系到公安机关整体战斗力的发挥。对此，上海市公安机关依托科技赋能，深化“两级中心、三级指挥”①即市局、分局两级指挥中心以及市局、分局指挥中心和派出所综合指挥室三级指挥架构。建设，坚持资源共享、协调发展、高效运作、联动指挥，打造智能化程度最高、数据量最丰富、指挥调度最有力的警务实战指挥中枢，提升扁平指挥、精准处置、合成作战能力水平。

1.提升态势感知能力。全面拓展市局合成作战平台社会面态势感知“数据源”，全量汇聚各类警情、重大舆情、行动性情报线索等信息，以及机场、铁路、轨道交通运行，重点区域人流、车流，水、电、气、热等城市生命线系统和气象灾害趋势等数据，实时开展动态监测和科学研判，及时感知处置各类风险隐患。

2.提升统一指挥能力。突出指挥中心的龙头枢纽地位，强化警种合成作战，赋予最高调用权限，深化手段集成应用，实现数据深度共享。做强指挥长制度，强化直接指挥、先期处置、资源调用、通报协调权力，进一步提升指挥权威。

3.提升资源调用能力。深化预案体系建设，常态开展预案激活与实战演练，加强和规范重大突发案（事）件的现场指挥处置，增强指挥员在不同情景下警力、手段、装备、专家等资源调用能力，在最短时间调集各类实战资源，确保点面结合、警力合理配置、专业力量有效支撑，高效开展处置工作。

4.提升智慧指挥能力。充分整合现有指挥信息系统，提升智能应用水平，实现警力资源一图展示、现场视频一键调取、处置过程全面可视，强化实战综合指挥、安保任务协调、重大突发案（事）件处置能力，确保各项应对工作快速有力。

（三）健全完善科学精准的街面巡逻防控体系

街面巡逻防控是社会治安防控体系的重要组成，也是“情指勤舆援”融合作战应急处置体系建设的基础环节，承担着打击街面违法犯罪，先期处置各类突发案事件，为群众提供紧急救助服务等职责。因此，通过科学布警、动态布警，深化情勤对接、情行对接，强化重点区域、重要节点力量部署，提升快速反应能力，确保社会大局持续稳定具有重要意义。

1.提升科学布警能力。强化精细化布警，构建完善以派出所街面巡逻力量为基础、街面武装巡逻力量为中坚、机动叠加支援力量为支撑、群防群治守护力量为补充的街面巡逻防控体系，实现“发案少、秩序好、处突高效、损失最小”。

2.提升情勤对接能力。坚持“警力紧跟警情、勤务紧跟需求”，强化综合分析研判，注重发挥警情、案情、社情、稳情、舆情等信息的先导作用，完善社会治安分级分色预警机制，结合重点区域、重要节点、重要时段，动态调整勤务布局，提升快速反应、精准处置水平。

3.提升实战拉动能力。立足规范化、实战化要求，结合警务指挥系统实战大练兵和智慧公安实战场景应用，加强与业务部门合作，不定期开展实战演练，通过桌面推演、视频调度、拉动演练、综合演练等形式，提升警力跨区域驰援和多警种、多部门联动处置效能。

4.提升勤务管理能力。坚持“科技+人力”“常态+专项”相结合方式，强化常态和重大节点期间社会面防控勤务的督导检查，确保人员在岗、措施到位。依托智能勤务管理系统，强化勤务的“事前、事中、事后”督导检查，增强勤务管理的规范性、科学性，督促提升一线民警到岗履职能力。

（四）健全完善全程协作的舆情处置机制

突发案事件的发生通常伴有网络舆情的扩散蔓延，若对网络舆情识别不清、管控不当、治理不利，则会引发社会恐慌、激发社会矛盾、冲击社会稳定，甚至酿成意识形态事件［5］。上海市公安机关坚持“舆情就是警情”，严格落实“三同步”处置要求，全面强化网络巡查、协同处置、风险评估和宣传引导，搭建起扁平、高效的舆情处置战斗堡垒。

1.提升网络巡查能力。统筹“境内境外、网上网下”两个战场，落实“7×24”小时网上巡查机制，全时全网全域监测舆论热点、敏感舆情和突发敏感案（事）件，精准实现有害信息智能识别、舆情态势智能感知、敏感信息智能推送。

2.提升风险评估能力。健全完善公安机关重大行政决策舆情风险评估机制，成立指挥、情报、宣传等多部门共同参与的工作专班，针对敏感性强、社会关注度高、影响范围广的网络舆情，提前开展专门评估，针对性制定应对处置方案，严防发生重大网络舆情。

3.提升协同处置能力。坚持“线上”“线下”协同应对，及时搜报最新网情，预判舆情发展态势，动态评估舆情等级，落实管控措施。坚持主动发声、灵活应对，及时研拟发布对外口径，回应社会关切。

（五）健全完善全方位立体化增援体系

“援”是上海市公安机关在实战工作中形成的独具特色的全方位支援体系，在“情指勤舆援”融合作战体系中发挥支撑和保障作用。立足机关服务基层、警种支援一线的理念，着眼基层需求、实战需要，重点加强警力、装备、技术和智力四个维度的支援，构建多部门、多警种、多手段融合的全方位增援体系。

1.强化警力支援。加强街面巡逻、武装处突力量建设，最大限度将警力部署在街面一线；建立健全跨地区、跨辖区支援模式，提升重大突发案事件先期处置能力。整合各部门街面执勤警力，明确街面警力在执行巡控任务时，统一行使综合执法权限，由指挥部门统一指挥调度；指挥部门可根据警情需要，调动相关街面力量开展应急响应和先期处置。充分发挥指挥部门勤务管总作用，统筹支援力量和派出所街面力量的勤务，打破警种壁垒，优化警力布局，使警种的勤务安排进一步对接派出所勤务岗位、时段等需求，实现重点区域重点支援，薄弱区域补位支援，以科学的警力密度来保障处置的响应速度。

2.强化装备支援。根据不同层级岗位职责、勤务特点、任务要求的差异，分别做好一线综合执法力量、一般叠加支援力量、专业处置力量的装备配备，形成各有侧重、优势互补、梯次衔接的装备配备结构，为“递进执法、梯次支援”提供有力支撑。结合各区地域特点、治安状况、实战需求，推动分局智能装备仓库、派出所智能装备警械室建设选址合理布局，缩小调运支援半径；推进装备存储数据化、可视化建设，确保实时掌握物资装备数量、位置、状态等信息。推动装备定点仓储、一线执勤点配置和巡逻车动态配装相结合，切实满足紧急情况下快速投送、就近取用。结合一线综合执法和应急支援快处的实战需求，加大移动警务便携装备开发力度，树立集成化、轻量化研发应用导向，强化移动警务终端等装备在信息采集、分析、研判、处置中的多维应用，不断丰富完善装备适用实战场景，为民警提供智能、便捷、高效的数字化警务实战工具。

3.强化技术支援。围绕一线实战需求，充分利用大数据、云计算、人工智能、机器学习等先进技术，应用警种研发的各类专业技术手段和各种技术资源，实现对警务实战全方位、全要素的智能研判支撑，帮助基层一线攻坚克难。围绕重点领域，梳理一批通用性、普适性的应用场景，在全局推广，落实数据的普及应用；持续推动本业务领域应用场景算法升级、模型优化，实现数据的深度应用；强化业务领域示范引领作用，鼓励、支持、引导基层首创，挖掘推广优秀应用场景实例，鼓励数据的创新应用。强化以全天候服务为保障的研判支撑，落实“警务中台”全天候服务支撑、全时段值守勤务运作制度，实现24小时向各类警务处置提供主动跟进、实时响应的数据服务，构建前端处置与后端研判支撑紧密配合的新模式。

4.强化智力支援。完善应急预案体系，针对不同警情类别、紧急程度，制定要素化、流程化、标准化工作指引。定期组织针对性强、面向实战的综合演练、专项演练，不断提升跨层级、跨区域支援能力。加强业务培训，围绕基层实战需求和能力建设需要，注重发挥警种智力资源、经验成果的优势，重点加强基层业务薄弱环节的培训指导。始终坚持“普专结合”“战训结合”的培训模式，切实提升民警执法规范化水平和应对复杂疑难警情处置能力。加强专家型人才队伍建设，健全完善业务骨干选拔机制，加强专业领域人才培养，通过岗位练兵、跟班学习、集中培训、比武竞赛等方式，打造刑事技术、危化排爆、数据应用、研判分析等方面专家型人才队伍。

四、上海市公安机关“情指勤舆援”融合作战应急处置体系建设的现实困境

（一）系统融合度不高

在大力推进智慧公安建设背景下，上海市公安机关“情指勤舆援”信息化水平得到了极大提升，但各系统之间的融合度不高，存在信息壁垒，导致了工作效率低下等问题。特别是涉及网安、宣传等部门相关系统未与指挥部门系统贯通，处于割裂状态，未形成工作闭环。同时，受制于信息保密要求，情报信息系统研发处于滞后状态，大部分情报信息和线索核查流转还依靠传统文字方式，依旧停留在纸质层面，未建设形成线上管理系统。全市在勤务管理、警力投放过程未充分考虑警情、社情、舆情等情报信息的导向作用，警力布防不够精准。

（二）情指融合不深

在公安机关业务部门中，情报部门作为公安工作的“耳目”，指挥调度的核心枢纽，面临工作效率不高、工作机制亟需改进的问题［6］。目前警务工作的指挥调度模式更多的是接收警情后再跟踪处警，属于被动警务，存在着主动警务应用能力不足，指挥缺乏精确的情报引导，指挥情报未充分实现融合，指挥全流程亟需情报的全方位支撑。情报的作用在于主导警务，在于对警力精准部署和指挥处置工作的全过程支撑。以情报为驱动的主动研判、主动预测、预警预防、主动处警能力不足，同时主动服务、主动监督的警务能力也亟待提高。

（三）信息未分级分类管理

目前，只有110警情做到了分级分类管理，情报信息、舆情信息等尚未形成分级分类管理机制，导致所有信息一起推送，且未按照紧急程度、重要程度等进行分级分类管理，各类信息纷繁复杂、交错叠加，大大增加了指挥处置端的工作量。同时，在情报、舆情中产生的警情信息未实现统一归口管理，下发渠道不统一，导致了处理流程不规范。

五、深化“情指勤舆援”融合作战应急处置体系建设的思考

“情指勤舆援”融合作战应急处置体系建设既是重塑信息流、业务流、管理流的重大警务机制改革，也对推进部门协同、资源共享、一体作战，提升基层实战能力产生了深远而又积极的影响。对此，要将“情指勤舆援”融合作战应急处置体系建设上升到构建符合新时达要求的现代警务管理体制的高度，结合专业警种改革，就警务运行体制改革进行系统谋划、研究。

（一）研发建设“情指勤舆援”融合作战系统

依托智慧公安建设成果，通过汇集全量警务数据、集成全量技术手段、融合全量信息系统，搭建融合作战平台的方式，为“情指勤舆援”融合作战体系更规范、更高效运作提供强大支撑并反哺实战。基于警用地理信息、智能视频、融合通信等系统，运用多种算法引擎，深度融合指挥、情报、网安、宣传、数据等业务系统，关联对接警种专业平台，搭建“数据信息一体化、处置流程一体化、工作台交互一体化”的“情指勤舆援”融合作战系统，实现数据流、业务流、管理流实时在线流转，业务链、责任链全程闭环运作，实现指令任务一键推送、风险隐患一网联处、工作质效一屏展示，确保预警、流转、处置、反馈、考评、监督等工作形成全流程闭环。

（二）健全完善信息分类分级预警响应机制

坚持见微知著，建立健全情报线索、网络舆情、数据情报分类分级推送机制，不断完善信息处理流程，确保信息合理精准推送，进一步提升承接响应能力。科学设定情报线索分级量化标准，按照风险程度将其划分为不同等级，分级作出响应决策，明确核查处置流程和工作要求，形成无缝衔接的情报线索核查指令机制。细化明确网络舆情预警分级量化标准，按照传播面、影响力、现实危害、背景因素，将其划分为特别重大、重大、较大、一般四个等级，推送指挥、治安等部门分级开展应对处置工作，切实提升工作精细化水平。

（三）深化完善情指、情行、情勤对接机制

情报线索是警务活动的“牛鼻子”，完善“三情”对接是情报作用发挥的有效抓手，是情报导侦、导防、导控的具体应用，在警务事件活动中发挥了不可替代的作用。牢固树立情报主导警务理念，适应大数据形势下的警务实战需求，必须深入推进情报与指挥、情报与行动、情报与勤务的紧密对接，实现情报主导警务效能的最大化［7］。坚持情指一体、融合运作，每日开展情报会商研判，及时获取情报线索，落实具体应对措施。深化情行融合，全面加强线索搜集，全量分析警情、舆情等信息，服务精准打击、精准行动方面输出更多高质量的情报产品。优化情勤对接，结合“疫后综合症”，精准把控社会治安态势，把警力更多地向治安复杂区域、人员密集区域倾斜，切实维护社会稳定。

六、结语

深入推进“情指勤舆援”融合作战体系建设，是传统警务机制的一大变革，也是提升社会治安复杂局势的掌控能力，维护社会长治久安的必然要求。旨在通过机制建设、流程再造、系统融合等方式推动提升情报、指挥、勤务、舆情、支援等环节的核心能力和闭环运作能力，构建同警务体制改革相适应、相衔接、相配套的机制制度改革，助推公安改革系统集成、高度融合、协同高效，带动完善一体化实战化的警务运行机制，着力提升警务运行质效和合成作战能力，切实反哺基层警务实战。