基于历史制度主义分析新中国70 年体育扶贫政策的变迁逻辑

吴 飞

（武汉华夏理工学院 体育学院，湖北 武汉 430223）

2020 年是我国全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战及“十三五”规划的收官之年。 中国共产党十九届四中全会提出建立解决相对贫困的长效机制， 标志着我国反贫困战略工作重心将在2020 年将实现从消除绝对贫困向建立相对贫困长效机制的转变［1］。 体育与扶贫具有相互嵌套的紧密关系［2］，体育扶贫是中国公民享受体育权与发展权的重要实现途径［3］，而体育扶贫政策是助力我国贫困落后地区打赢脱贫攻坚战、 实现全民健身、健康中国等国家战略的重要举措，也有利于未来阻断贫困地区贫困代际传递［4］、建立解决相对贫困的长效机制。 我国体育扶贫政策通过前期的探索与实践， 目前已经初步构成中国特色社会主义贫困治理体系与体育治理领域的重要内容。 同时，体育扶贫研究也已经成为体育学、经济学、社会学、政治学等诸多学科探讨的焦点。 学者们已经对体育扶贫的内涵、价值、模式、困境、路径等内容进行了深入研究，积累了丰富的理论成果。 然而，在2020 年我国脱贫攻坚任务顺利完成后，体育扶贫政策将会终结消解还是调整转向，是目前亟需解答的问题。 由于受到众多因素影响，公共政策会通常保持持续不断的演化过程，而很少能始终维持最初被采纳的形式［5］，这也决定了政策变迁一直成为公共政策理论研究的焦点问题。研究体育扶贫政策的变迁逻辑及其未来走向不仅需要立足于当今贫困的现实形态， 更需要梳理体育扶贫政策变迁的历史进程，从而承前启后、继往开来，保障在新的历史条件下政策选择的正确性。 因此，在2020 年这一重要时间节点， 探究我国体育扶贫政策的变迁逻辑， 从而对未来规划设计体育扶贫政策与建立解决相对贫困治理机制提供学术借鉴和政策建议，具有十分重要的理论价值与现实意义。

1 分析框架：历史制度主义

从上世纪80 年代开始，新制度主义范式为解决社会复杂政治问题提供了创新手段［6］，有学者将其称为当代政治学发展的一场范式革命［7］，也成为我国政治学领域一种流行理论［8］。其中， 历史制度主义与理性选择制度主义及社会学制度主义共同构成新制度主义的三大主要流派。 历史制度主义将历史进程与制度密切结合，通过对历史进程回溯从而分析影响制度变迁的多种变量与相互关系， 以中层制度为创新研究焦点，同时结合结构主义和理性主义，构建“宏观结构—中层制度—微观行动者”的分析架构，提供制度研究的全新视角［9］。目前，已有学者利用历史制度主义范式研究体育领域政策变迁问题［10-12］，这些研究是历史制度主义在体育政策领域解释力与适用性的有力证明。

体育扶贫是指当贫困地区公民在体育权利转化为现实权利阻滞或转化条件难以达成时， 国家通过实施特别的体育政策，履行“发展体育事业，增强人民体质”的法律义务，保障贫困地区公民现实拥有的体育权利达到或接近全国同等水平，进而促进体育事业公平发展［3］。 我国体育扶贫历史较长，被视为健康扶贫、文化扶贫与经济扶贫的重要构成部分［13］，其政策变迁过程具有历史延续和阶段创新的特点， 保证了运用历史制度主义框架进行研究的可行性与必要性。 通过运用历史制度主义分析框架进行研究， 可以深刻理解我国体育扶贫政策变迁的基本逻辑， 对未来体育扶贫政策的实践转向具有重要意义。 基于此，本研究以我国政策文本的历史事实为依据，运用历史制度主义分析框架梳理我国体育扶贫政策的国家制度，探求具有重要支撑作用的政治体制、经济体制和文化观念［14］的深层结构，从而有效探究体育扶贫政策变迁的过程。

2 我国体育扶贫政策变迁历程

目前，已有学者对体育扶贫作了阶段划分，代表性观点有“以改革开放40 年为时段， 包括体制扶贫阶段、 开发扶贫阶段、双规并行阶段、精准扶贫阶段”［15］；及“1984~2018 年我国公共体育服务支援经历发展群众体育时期、 全面依法治体时期、全面改进新时期体育工作时期、体育产业助力脱贫攻坚时期”的四阶段论［16］；以“扶贫开发”时期体育健身工程的有限投入、精准扶贫政策下提升基本体育公共服务及“健康中国”建设对体育扶贫的新要求的三阶段论［3］；分别以1994 年和2014年为起点的体育基础设施建设阶段与体育扶贫多元综合发展阶段的两阶段论［17］。 上述研主要涵盖的是近40 年来体育扶贫经历的关键性历史“否决”节点与主要演化发展阶段，具有十分重要参考意义。 尽管体育扶贫是在改革开放之后才正式融入我国扶贫政策话语体系， 但其实体育扶贫相关实践探索在新中国成立伊始就已经在广大农村地区大规模展开。 因此，基于历史制度主义研究范式， 本研究将新中国成立定为体育扶贫政策研究起点， 并立足新中国成立以来70 年的发展历程，以颁布标志性政策文件或发生异质性重大变革的时间为关键节点， 将我国体育扶贫政策变迁历程划分为酝酿起步阶段（1949～1977 年）、渐进变迁阶段（1978～2012 年）、内涵发展阶段（2013 年至今）3 个阶段。

2.1 酝酿起步阶段（1949～1977 年）

中华人民共和国在1949 年正式成立，标志着全国各族人民进入一个崭新时代，需要集中力量进行社会主义建设。 在新中国成立初期， 体育作为文化建设内容力图改变农民思想文化素质落后和精神文化生活匮乏与社会主义建设要求不符的局面。 同时，这一时期的体育扶贫政策带有浓厚的政治宣教色彩，通过广泛动员，结合体育宣教与建设，强调体育要为国家政治和大政方针路线服务等政治特性。1949 年9 月30 日，《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布，其中提出“提倡国民体育”，开启了新中国体育扶贫的序幕。 在我国农村体育建设的酝酿起步阶段，为了丰富农村文化生活，体现“体育为人民服务”的指导思想，考虑到我国农村发展不均衡的特点，党和政府制定了“区别对待，分类指导，普遍提高，重点扶持，以点带面，逐步发展”的农村体育发展总方针，为农村体育扶贫提供了方向指引。 1954 年5 月4 日，《“准备劳动与卫国”体育制度暂行条例》 与项目标准的颁布促进了农村体育的进一步发展［18］。1956 年6 月，“全国农村体育工作会议”召开，要求加快农村体育组织的建设和专职干部的配备， 使中国农村展现出前所未有的体育发展新气象。 “文化大革命”期间，由于农村社会环境相对稳定，农村相对城市而言所受冲击要小得多，在一定程度上保障了农村体育活动的正常开展， 反而呈现出特殊的兴盛局面［19］。 在这期间，全国农村体育工作座谈会的会议代表提出的《关于进一步开展农村体育活动的意见》对农村体育的兴盛也发挥了重要作用。

从新中国成立到1977 年，尽管我国农村体育得到党和政府的大力支持，实现了农村体育发展的萌发起步的目的，但对广大农村地区无差别全部覆盖的现象决定了这一时期的政策对促进体育扶贫收效甚微，体育扶贫制度亟需变革。

2.2 渐进变迁阶段（1978～2012 年）

经过十年“文革”之后，我国进入全面改革开放的历史时期，在国内严峻复杂的经济形势背景下，国家试图以经济体制改革来释放红利， 利用多维开发的方式改善贫困地区人口的不利境况。 尽管此时的体育扶贫政策未能纳入国家总体扶贫战略体系， 但是体育扶贫实践已经进入新时期逐步变迁的现实发展阶段。1978 年12 月22 日，中共第十一届三中全会一致通过《农村人民公社工作条例（试行草案）》，提出“开展业余文艺体育活动， 活跃社员的文化生活”［20］。 紧接着国家体委在1979 年出台《关于进一步加强群众体育工作的意见》，明确了当时群众体育工作的具体方针和手段， 农村体育活动也开始逐渐丰富。 1982 年1 月，国家体委为了贯彻中共中央《关于关心人民群众文化生活的指示》的文件精神，召开了全国农村体育工作座谈会， 代表一致认为需要提高农民的文化体育生活要求［21］。 在1984 年12 月，国家体委发布了《关于加强县级体育工作的意见》，要求把农村体育作为县级体育工作的重点任务来抓，实现体育举办权利由政府彻底转向农民，保障农民真正从体育中受益。 1995 年8 月，全国人大常委会颁布了《体育法》，在法律层面保障了农民和残疾人的体育权益。 2002 年7月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，要求促进我国中西部地区农村体育大力发展。2006 年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》与《国家“十一五”规划纲要》均要求“推动实施农民体育健身工程”，国家体育总局紧接着颁布相应的《关于实施农民体育建身工程的意见》，对农民体育健身工程的对象、重点、标准及任务等作出明确规定。 2011 年2月，国务院发布《全民健身计划（2011—2015）》，提出将农村体育纳入我国小康社会与社会主义新农村建设的规划之中。 国家体育总局在随后颁布《体育事业发展“十二五”规划》，提出“全民健身路径工程”“雪碳工程”“助残健身工程”等一系列体育专项扶贫计划。

综上所述，这一阶段体育扶贫仍然未能纳入国家扶贫政策体系之中， 但是体育扶贫相关政策呈现渐进发展的趋势和特点，体育扶贫内容体系日益丰富和全面。 特别是农民健身工程已被纳入我国小康社会的整体规划建设之中， 体现了我国体育扶贫的内容要素和思想延伸。 而这一时期体育扶贫制度存在政府投入单一化、 体育多元功能宣传缺乏以及体育扶贫仍然未能真正融入扶贫体系等主要问题， 需要继续深化体育扶贫治理体系改革，寻求建立更加合理的体育扶贫体系。

2.3 内涵发展阶段（2013 年至今）

2013 年我国“精准扶贫”思想的提出，成为体育扶贫进一步演变的特殊节点。 在精准扶贫的背景下，体育的多元功能得以发挥， 体育扶贫逐渐摆脱传统扶贫模式中存在的能力扶贫缺失、权利扶贫淡薄、精神扶贫疏忽、多元主体参与不足等方面的束缚［22］呈现出参与主体多元、内容多样、向基层倾斜及体育产业融合发展新扶贫模式［17］。2016 年10 月，中共中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》，提出要以农村和基层为重点，突出解决好妇女儿童、老年人、残疾人、流动人口、低收入人群等重点人群的健康问题， 倡导全民健身与全民健康的深度融合，凸显了体育扶贫的战略地位。 2017 年5 月，国家体育总局发布 《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》，将运动休闲特色小镇建设和脱贫攻坚任务紧密结合，要求“脱贫成效明显，在体育脱贫攻坚中树立示范”。2018 年7 月，国家体育总局、国务院扶贫办共同发布《关于体育扶贫工程的实施意见》，提出发挥体育赛事、体育产业、体育基础设施、体育健身服务等综合带动作用等助力脱贫， 促进体育工作与扶贫工作深度融合。 2019 年9 月，国务院办公厅关于印发《体育强国建设纲要的通知》，提出“推动全民健身公共服务资源向农村倾斜，重点扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展全民健身事业”。

显而易见， 这一时期体育扶贫已经真正融入国家扶贫体系之中，“健康中国”“体育强国” 等国家战略也彰显了体育在国家扶贫体系中的重要价值， 体育扶贫政策进入内涵式发展阶段。 一方面体现出体育扶贫主体的多元化特征，设计不仅包括体育行政部门，还包括体育企业、体育社会组织及扶贫对象本身［23］。 另一方面开始重视发挥体育的多元功能，提高贫困人口体育权益保障水平，完善体育扶贫融合发展能力。

3 我国体育扶贫的制度阐释

3.1 环境变迁与政府主导: 我国体育扶贫政策的制度约束与制度生成

历史制度主义主要关注以中观层面为切入点剖析行动者和制度之间的互动关系，通过系统审视我国的经济、政治、社会等发展变迁历程， 从环境变迁的视角更为深刻地理解和把握体育扶贫制度变迁的外部影响因素。 我国体育扶贫政策作为针对特定区域及贫困群体而制定的一种特殊政策， 其动态调整以政府主导下的环境变迁为主线。 回顾我国体育扶贫历史的嬗变过程， 可以发现它一直面临着复杂多变的经济体制变迁过程。 我国从新中国成立到改革开放初期，主要实行的是计划经济体制，面对着农村体育发展极端贫穷落后的困境。 主要表现为农村体育消费形式单一及设施建设与文化发展滞后等问题［24］。 此时国家统一制定全国农村体育工作，政府计划直接决定农村体育的发展方向。 自从改革开放以来，国家工作重心开始向经济体制改革转移， 以经济体制改革引导各个领域建设和发展， 当时的体育扶贫也被寓于经济发展主导下的全国扶贫战略行动内容体系之中。 直到上世纪90 年代中期，随着我国经济的持续快速发展， 为体育扶贫提供了坚实的物质基础作为保障。 但受到“效率优先”的发展原则的指导，带来区域之间发展不均衡、社会结构断裂及价值迷失等问题，这使体育扶贫工作面临新挑战。 进入本世纪初，一方面保障国家经济发展的稳定，另一方面注重民生问题的改善，通过公共服务供给的增加从而补齐贫困地区短板， 保证我国中西部贫困地区体育事业优先纳入国家扶贫政策框架。 到“十二五”与“十三五”期间，全面深化改革成为我国社会发展的主旋律，面临一系列中长期体育发展战略规划出台的重大机遇， 体育扶贫事业也逐渐驶入快车道。 然而，近些年来贫困形势发生了根本性转化， 由区域性与整体化的贫困空间逐步转向个体化的贫困人口。 而且当前正处于2020 年全面建设小康社会的决胜关键时期，国家贫困形势与战略任务出现新的变化，体育扶贫政策亟需更加深入的转型与创新。

纵观建国以来我国体育扶贫的变迁历史，其“三级跳”发展轨迹已经清晰可见，但不断变迁的背后，却始终坚持政府主导这根主线。 无论是在新中国成立伊始开展的农村全民化普及的体育文化活动，还是后来的《“准备劳动与卫国”体育制度暂行条例》《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《关于体育扶贫工程的实施意见》 等各类重要政策文本，都遵循“政府主导、分级负责、广泛动员”的基本原则。 中央政府层面通过提高政治站位、强化政治责任、建立高位协调机制，将扶贫“军令状式”压力型管理体制与“锦标赛式”竞争型激励机制进行有效结合，形成脱贫攻坚强大合力。 同时以政策和制度为方向指引，构建“体育+”或“+体育”的发展模式，汇聚多方力量营造体育助力扶贫的良好局面。 政府作为我国体育扶贫制度变迁主导者，无论社会如何风云变幻，政府始终牢记历史使命，敢于责任担当，坚定不移地贯彻体育扶贫事业全过程。 尽管社会变迁错综复杂，政府依然根据不同的时代要求及战略安排，体育扶贫政策制定过程中始终坚持“客观、公平、公正”的原则。 体育扶贫模式从文化扶贫、教育扶贫及经济扶贫逐渐向健康扶贫等其他多元扶贫模式逐步拓展， 扶贫对象由“整体”转向“个体”，扶贫手段由“粗放”转向“精准”。 由此可见，我国体育扶贫政策体现了“变”与“不变”的辩证统一思想和政府“解放思想，实事求是，与时俱进”的特征。

3.2 法治观念与国家能力: 我国体育扶贫政策的路径依赖与动力机制

体育扶贫在本质上是体育权利的扶贫， 体育扶贫的终极目标是保障公民的体育权利［24］。 历史制度主义认为，制度变迁受制于行动者的理性选择与法治观念认知。 在文化观念方面，从我国体育扶贫历史演变实践来看， 开展体育扶贫固然绕不开“为了体育本身”发展的原因，但更多闪烁的是体育扶贫与公民体育权利保障的嬗变逻辑。 由于我国社会存在排斥机制及体育话语权与价值观念的缺失等原因［25］，导致我国早期制定的弱势群体体育权利保护制度在具体落实过程中出现了虚化、运转不良等现象［26］。 在新中国成立之初，受计划经济体制的影响， 我国国家权利保障偏向体育行政管理权力和体育秩序，导致公民体育权利的保障受到忽视［27］。 但是自从1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》 提出国民体育条款开始，到2009 年《全民健身条例》明确公民参与体育健身的权利，体现出我国公民的体育权利在体育发展过程中不断进步的历史足迹［28］。 特别是在2014 年1 月6 日、7 日与8 日，《人民日报》曾经连续3 天刊文论述体育改革的核心问题， 这些问题实质上都属于公民体育权利保障方面的问题［29］。 此外，在学界研究方面，公民体育权利的保障与维护已经成为近10 年我国体育法学研究热点问题［30］。 我国公民体育权利观念和体育扶贫理念的变迁同时也深受 “健康第一”“终身体育”“身体素养”“以人为本”等发展理念的深刻影响。

在国家能力方面， 体育扶贫深受国家经济社会发展和制度安排的影响， 在我国经济社会发展不同历史时期的体育扶贫在资源供给和资金支持等方面存在显著差别。 马克思主义认为经济基础决定上层建筑， 因此体育扶贫政策变迁在很大程度上依赖我国经济社会发展情况和制度安排。 在我国经济政策长期优先社会政策、 竞技体育政策优先大众体育政策的背景下，体育扶贫在我国大扶贫体系中出现被弱化和边缘化，扶贫空间和资源较为有限，出现长期渐进发展的现象。 在建国初期，囿于当时我国经济基础薄弱、贫困人口众多，体育扶贫重心主要放在农村贫困地区体育基础设施建设和体育文化服务之上，以此为基础上根据国力发展而逐步拓展开来。 改革开放以来，我国在经济建设上取得巨大成就，数据显示我国2013年GDP 达568 845 亿元，人均GDP 达6 700 美元左右，标志着我国已经迈进世界中等偏上收入国家的行列。 同时，随着国家能力的逐步提升，我国体育扶贫制度供给由“补缺”阶段转向“普惠”阶段。 “全民健身计划”“新型城镇化”“健康中国”“体育强国” 等国家战略的实施， 贫困地区体育设施条件得到改善， 基本实现了公共体育服务均等化， 体育扶贫体系日臻完善。 纵观70 年多年来体育扶贫发展历程，可以清晰看到体育扶贫区域由农村贫困地区向其他地区扩展， 扶贫重心由大众体育向学校体育、体育产业、体育文化拓展的全新阶段。 体育扶贫推进由重点促进农村贫困地区大众体育发展与残疾人体育权利保障到整体公共体育服务提升、体育产业发展、体育强国内涵建设等一系列制度变化， 其深层动力源于国家综合实力的显著提升。 相关资料显示，截至2012 年底，我国政府把全民健身经费预算纳入本级财政预算的县（区）占比达82%、地（市）占比达98%、省区市占比达100%，而且仅2012 年，中央财政对我国地方全民健身计划的经费安排已经达到14.5 亿元，东中西占比分别为13.1%，26.7%和60.2%［31］。

3.3 行动者与关键节点: 我国体育扶贫政策的历史否决点与制度断裂

任何制度变迁过程都包含制度沿续期和制度断裂期［32］。依据历史制度主义分析框架，我国体育扶贫制度一经形成，就会通过惯性作用对其进行强化，并产生锁定效应，从而无法轻易改变［33］，在运行过程中保持一定的惯性，但是受到我国社会发展历史重要节点事件的影响，引起历史“否决”节点上的制度断裂现象的发生，行动者便随之改变或调整以往的制度。 回溯我国70 年来的体育扶贫历程可以发现，主要出现了3 个历史“否决”关键节点。

第一个关键节点，是在1949 年9 月30 日我国通过《中国人民政治协商会议共同纲领》的文件，其中提出“提倡国民体育”。 该政策具有宪法的性质，可见，新中国体育事业的基本政策要求体育面向广大人民群众， 致力于体育运动的普及与推广［34］，这对于我国体育发展具有重要的历史性意义。 全新的体育发展方针为我国体育扶贫事业指明了方向。 面对复杂多变的外部环境， 体育扶贫始终要坚持为广大人民群众服务的根本原则， 也将致力于发展我国贫困落后地区困难群体的体育事业，作为中国特色社会主义体育发展坚定不移的价值追求。

第二个关键节点，是1978 年我国实施全面改革开放的国家政策之后，实现了从计划经济向市场经济的转变，摆脱了以阶级斗争为纲的历史从而转向以经济建设为中心的新时期。邓小平同志作为此时的关键性行动者， 其体育思想对中国体育扶贫事业产生了积极作用。 在改革开放之初，邓小平同志十分重视群众体育的发展，他认为“体育终究是群众性的东西”“体育工作很重要的问题就是要增强人民体质”。 他同时也大力倡导竞技体育和体育产业的发展， 成为我国第一个提出举办奥运会和第一个阐明体育产业化必要性的国家领导人［35］。也正是在他出色的政治智慧帮助之下，我国才得以在1979 年恢复国际奥委会地位，重返奥运大家庭。 这一时期，体育扶贫依存于群众体育、 竞技体育和体育产业的实践探索而进入渐进发展的全新阶段。

第三个关键节点， 是2013 年11 月习近平总书记首次提出“精准扶贫”概念，后来通过对概念内涵的不断丰富与完善，形成了系统科学的思想体系， 成为我国扶贫实践中的重要指导方针，为我国打赢脱贫攻坚战奠定了深厚思想基础。 尤其是其所提出的“扶贫先扶志，扶贫必扶智”新论断，更是将体育扶贫地位提高到前所未有的高度。 据此，在“精准扶贫”思想引导下，国家体育总局先后颁布了《国家体育总局定点扶贫开发工作规划（2012 年-2020 年）》《国家体育总局“十三五”时期定点扶贫工作方案》等相关政策，开创了体育扶贫工作的新局面。特别是2018 年7 月，国家体育总局、国务院扶贫办共同发布《关于体育扶贫工程的实施意见》， 对我国体育扶贫的指导思想、发展理念、重点任务、保障措施等方面做出了详细规定，为新时期体育扶贫工作的全面开展与内涵建设提供了现实依据。 此外，习近平总书记作为我国体育重大战略决策者，其体育思想必然深刻影响到体育改革。 他在2017 年会见全国体育先进单位和先进个人代表等时提出，“要坚持以人民为中心的思想， 把人民作为发展体育事业的主体， 把满足人民健身需求、促进人的全面发展作为体育工作的出发点和落脚点，落实全民健身国家战略，不断提高人民健康水平”［36］。 体育扶贫能够发挥体育在传文化、促健康、惠民生等方面的重要作用，倡导健康生活方式，增强群众获得感和幸福感，让贫困地区及贫困人口在小康社会建设进程中不掉队， 与习近平主席的体育思想完全吻合。

4 我国体育扶贫政策的未来展望

我国在2020 年消除绝对贫困后，“相对贫困仍将长期存在，相对贫困群体将成为贫困主要群体”［37］，2020 年中共中央、国务院在中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》 中提出要将相对贫困的顶层设计问题纳入乡村振兴战略的统筹安排中［38］，基于此，农村地区的相对贫困问题依然是未来我国体育扶贫战略的关注重点，我国体育扶贫政策的未来主要发生以下几个方面的转向。

4.1 从坚持行政主导转向服务治理

回溯我国体育扶贫变迁历史发现， 体育扶贫政策演变始终坚持政府行政主导的逻辑理路， 即各级政府将体育扶贫作为行政任务，通过政府层级压力和部门竞争从而将任务分解、加码，确保按期完成。 这种扶贫逻辑是保障我国体育扶贫工作实现高效运转的内在机理，但其同时又带有明显的“简单化”特征。 “简单化”并不能真正反映现实情况，仅仅表达了官方所感兴趣的片段［39］。 体育扶贫政策利用各种“标准化”“简单化”的扶贫项目嵌入复杂的农村贫困地区， 试图改善贫困地区相对落后的体育生态环境， 但是极易出现项目难以落地或缺乏持续发展动力的现象。 尤其受到一些扭曲政绩观的影响，体育扶贫项目容易成为“形象工程”“政绩工程”“花式扶贫”。 因此，要有效解决相对贫困问题， 需要将服务逻辑融入农村体育治理实践，提高贫困地区政府治理的针对性、灵活性和有效性。这也是对当前我国从供给侧结构性改革推进精准扶贫［40］的必然选择。 一方面，要以体育服务供需调整提高治理的针对性与灵活性。 应打破传统需求决定供给或者供给决定需求的“单向性”思维模式约束，立足于需求引导供给、供给促进需求的双向互动发展逻辑。 既要科学识别处于相对贫困状态的体育扶贫客体及其体育需求， 以便选择合适的体育服务供给内容和方式；也要将体育健康、体育产业及体育文化等方面的新思想有效传递给扶贫客体，从而激发其脱贫致富的内生动力，增强共建美好生活的坚定决心。 另一方面，以体育服务供给优化增强农民幸福感和获得感，提高治理的有效性。 相对贫困是通过社会比较而产生的一个概念，更强调农民主观的获得、幸福与安全程度。 因此，体育扶贫客体的获得感、幸福感和安全感理应成为体育扶贫治理体系构建与政策项目设计的核心， 特别是在体育服务治理效果评价时应将获得感、幸福感、安全感等作为重要参考指标，绝不能单纯注重显性统计数字的考核。

4.2 从追求数量扩张转向质量提升

传统的体育扶贫政策过于注重贫困地区体育场地设施、体育人口和体育活动等的数量， 而对体育供给质量和体育扶贫客体需求的关注相对较少，表现为“数量扩张”的体育扶贫模式，这难以适应新时代维护社会公平正义的核心价值追求。体育扶贫政策的价值逻辑要实现从追求“数量扩张”到“质量提升”的转向，就必须保障体育扶贫的效果。 一方面，体育扶贫方式要从普惠性扶贫向精准式扶贫转变。 体育精准扶贫具有包容性和多元化的特点，对于扶贫模式创新、扶贫效率提高以及脱贫成果巩固具有重要作用［41］。 体育精准扶贫的内涵为利用体育这一特定方式对贫困群体进行精准帮扶， 以达到贫困群体持续脱贫的目的［42］。 在整个过程中，体育精准扶贫的关键是要保障扶贫客体与扶贫主体之间的精准衔接。 这就必须改变以往通过普及性扶持的政策追求扶贫数量的传统思维，转向着力通过政策甄别区分出贫困人口的贫困类型、致贫原因、脱贫需求等，从而有的放矢、因地制宜地精准施策。 另一方面，为了确保体育扶贫工作的顺利实施， 对体育扶贫工作的具体指标要求要从追求数量转向追求质量。 以往很长一段时间，为了快速改善我国农村贫困地区人口体育发展的环境、 缩小城乡群众体育发展的差距，我国体育扶贫政策一度遵从“数量扩张” 逻辑，“人均体育场地面积”“体育设施利用率”“健身工程覆盖率”等成为体育政策文本中的高频词。 随着我国体育健身工程普及程度逐渐提高，体育公平问题开始逐渐凸显。 城乡体育发展质量的差距已经演变成为当今农村贫困地区最主要的致贫因素， 这就要求体育扶贫政策的关注点落实到农村薄弱地区体育发展的质量提升上。 当下我国农村贫困地区体育发展面临体育锻炼意识尚未形成、体育锻炼效果不佳、民俗体育创新不足、农民体育消费水平过低等一系列问题［43］。 国家要加大实施农村体育改革力度，填补农村贫困地区体育发展短板，优化体育资源配置，通过“体育+”与“+体育”的发展模式大力推进体育旅游目的地、体育综合体、体育特色小镇等体育融合发展载体的建设，促进城乡体育均衡化发展，阻断贫困阶层固化与代际传递现象。

4.3 从实施宏观引导转向微观指导

科学性和合理性是考量体育扶贫政策成效的基础与保障， 而政策的有效落实对于检验扶贫成效具有至关重要的作用。 宏观的体育扶贫政策内容能为体育扶贫工作确立总体思路和方向指引， 但政策在具体实施过程中经常会受到众多不确定性因素的影响， 从而容易导致扶贫主体对政策的理解与执行出现不相匹配的现象，阻碍体育扶贫政策的逐步实施。 因此，细化政策措施、强化落实举措也必然成为我国检验体育精准扶贫工作的一项重要任务。 我国体育精准扶贫政策应加强顶层设计与配套政策分层对接、 宏观引导与微观举措之相辅相成。 我国政府不仅要保障和促进《关于体育扶贫工程的实施意见》《体育强国建设纲要》《“健康中国2030”规划纲要》等整体性宏观政策的贯彻执行，也要坚持从实际出发，因地制宜地细化完善各项政策措施， 为各地体育精准扶贫工作提供具体行动的微观指导， 提高扶贫政策设计与脱贫攻坚需求的契合度，实事求是地推进扶贫政策在实践中落地生根。 对地方政府而言， 要切忌脱离当地体育发展实际情况而盲目照搬上级有关政策文件而导致制定政策时出现“不接地气”，演变成“空中政策”；而应在国家宏观扶贫政策引导下，结合当地的体育事业发展的实际情况和扶贫短板， 根据扶贫客体的切身利益诉求，研究制定具有地方特色的微观政策，部署扶贫行动的具体任务和实施细则，增强政策的科学性、精准性和可行性，助力补齐体育发展短板，确保体育扶贫工作扎实有效推进。 比如，可以采用建立体育小镇、 举办户外体育旅游赛事等新模式保障体育扶贫的有效［44］。

4.4 从倡导一元主体转向多元主体

2015 年10 月， 习近平主席在 “2015 减贫与发展高层论坛”中提出要“坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、 跨单位、 全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系”［45］。 体育扶贫本质上要求改善民生，以体脱贫［46］。 同时，在现代社会，体育诸多领域均出现了不同程度的失灵，亟需多元主体介入以达到善治的目的［47］。 因此，我国体育扶贫从一元主体转向多元主体是体育发展实践的必然选择， 也是扶贫综合治理的应然之义。 体育扶贫主体除了对于推动新时代体育治理体系与治理能力现代化建设具有重要作用的各级政府、体育社会组织、体育市场组织［48］三大主体之外，还需要确定农村社区与扶贫对象的主体地位［49］。 具体而言，在体育扶贫工作中，各级政府是体育扶贫政策的制定者、贫困地区公共服务体系的主要构建者和财政扶贫资金的管理者， 同时又具有支配资源与信息等多方面的相对优势， 在体育扶贫主体体系中仍将占据主导地位，并发挥着领导、组织、服务和监督等核心作用；体育社会组织是调节各级政府、体育市场组织、农村社区与扶贫对象之间关系的中间力量， 通过开展公益性的体育扶贫服务，对于弥合各主体在体育扶贫过程中的分歧，宣传我国脱贫攻坚、全民健身及健康中国等国家战略，激活扶贫对象的运动休闲需求，坚定扶贫对象脱贫致富与运动健康的信心，促进农村贫困地区的和谐稳定等都具有重要意义； 体育市场组织通过参与扶贫项目建设，既有利于扩大市场规模，提高经济收益，又能够履行社会责任，促进可持续发展，最终实现经济效益与社会效益双赢；农村社区在本质上属于礼俗社区，人际信任的影响要大于制度信任，正如社会学家费孝通的“差序格局”说所言，人际关系主要靠血缘、亲缘及地缘等要素区别亲疏远近，人们在选择社会支持时，通常会先先寻求朋友亲人等的“非正式支持”，这充分肯定了农村社区作为体育扶贫主体的参与程度；扶贫对象本身具有双重身份，其既是扶贫客体，又是扶贫主体， 因此要让扶贫对象积极主动参与体育扶贫项目的民主决策、正常运转与全程监督，从而打造包括扶贫对象在内的各个主体“共商共建共享共治的贫困治理”的贫困治理新格局。