全域土地综合整治对乡村振兴的影响研究

杨广营，陈朝阳，马文婧，曹常成

（1.陕西林业集团有限公司，陕西 西安 710077；2.陕西地建土地综合开发有限责任公司，陕西 西安 710075）

0 引言

近年来，随着经济水平和对生态环境保护要求的不断提高，土地整治模式也发生着巨大变化，单纯地以“增加耕地面积、提升耕地产能”为目标的土地整治思路已难以适应当前时代的要求[1-2]。在乡村振兴战略和城镇化进程不断推动下，农村土地利用矛盾激烈，由于农民对农村土地整治政策了解不全面、部分土地使用者对水利配套设施和田间道路设施管护力度不够以及农业从业人员数量不断减少等一系列问题，出现了一定程度耕地撂荒和弃荒等消极管理现象，为土地整治工作的有序推进带来了较大阻碍[3]。

党的十九大报告提出了“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”等绿色发展新理念，要求在土地整治中注重生态修复理念，单一的土地整治或土地开发已不能满足现代社会发展需求[4]。农村土地整治必须考虑融入生态学、环境学和美学理论，提高农村土地的全面社会经济价值，为农村土地增添景观功能和生态功能。要综合治理乡村的土地，在追求适应新时代需求的新的土地整治模式方面当前土地整治行业必须要突破瓶颈[5-6]。

1 全域土地综合整治与乡村振兴的关系

2019年，自然资源部印发的《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），正式明确了全域土地综合整治试点工作的目标任务，并重点突出了国土综合整治与生态保护修复的重要内容。全域土地综合整治是对乡村生态农业建设空间进行全域优化布局，对“山、水、林、田、湖、草”全要素全区域进行综合整治，相对于传统土地整治，实施范围规模更大、考虑因素更加全面、手段更加全面综合、效果更加完善，最主要包含了区域内高标准农田进行连片提质建设、盘活乡村存量建设用地、促进新农村建设和相关产业融合发展并对乡村生态和人居环境进行统一治理修复的综合性工程。全域土地综合整治通过优化国土空间规划布局、合理调整永久基本农田以及保障农村产业融合发展用地等措施，整合优化区域内土地利用结构。同时，通过建立多元化投入机制、实行用地计划指标和资金奖补以及构建农民权益保障和利益共享机制，拓宽资金投入渠道并大力发掘全域土地综合整治利益增长点，尤其是允许建设用地指标和补充耕地指标省内调剂使用，由此产生的建设用地利用节余指标可有效缓解全域土地综合整治工作巨大的资金压力。其主要做法：一是以乡镇或行政村为实施单元，开展全域规划、全域设计、全域整治；二是以全域土地综合整治为平台，统筹各类建设项目，实施“土地整治+”模式，实现土地整治效益的最大化；三是明确项目报建和工作要求，规范项目申报工作；四是出台专门的土地政策，支持全域土地综合整治工程实施。随着我国耕地后备资源数量的严重不足以及耕地保护制度的不断完善，全域土地综合整治顺应了新时代促进耕地保护、优化土地集约节约利用、推动经济发展和城镇化建设以及助推乡村振兴的需要，同时也是贯彻生态文明思想、推进新型城镇化进程和实施乡村振兴的重要手段。

2 乡村振兴背景下土地整治行业的机遇

2.1 乡村振兴迎来重大机遇

2020年，习近平总书记在陕西省考察调研时强调，要推动新型城镇化建设和美丽乡村建设有机融合，扎实推进乡村建设行动，建设好生态宜居的美丽乡村。2021年，中共中央、国务院发布《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（中发〔2021〕1号），再一次把乡村振兴战略和新型城镇化战略提到了新的政治高度。此外，粮食安全是影响我国经济社会发展和社会稳定的重要因素，随着人口增长和消费结构升级，粮食产需总量都会增加，结构性矛盾加剧，耕地资源“非农化”“非粮化”“破碎化”“边际化”以及“逆生态化”问题逐年凸显，作为粮食生产的重要载体，土地资源的重要性与日俱增，而粮食产能的提高与耕地质量息息相关，土地整治对耕地等别的提升程度则是影响粮食综合产能提升的最直接因素。为响应习近平总书记“藏粮于地、藏粮于技”的战略，不断提升耕地资源管控能力和借助科技创新能力提高土地综合整治水平，将是今后一段时间内长期执行的基本路线。为推进农业现代化和新型城镇化进程，实现乡村振兴，2021年成立国家乡村振兴局，负责在巩固拓展脱贫攻坚成果基础上，做好乡村振兴这篇大文章，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。相关政策的提出和部门的成立，无疑为新时期乡村振兴背景下土地综合整治的发展提供了有力保障，也为新型城镇化道路开辟和美丽乡村建设提供了有效的政策依据。

2.2 面临巨大市场需求

全域土地综合整治工作的思路将向“净土工程为基础”“生态建设为前提”和“人民向往为目标”转变，全域土地综合整治工作的重点也将向土地整治修复、矿山修复、生态环境修复、污损土地修复、低效建设用地改造提升、城市更新等片区修复盘活建设用地存量和改善区域整体生态环境的策略偏移。由此而衍生出大量污损土壤修复、生态环境修复以及人居环境修复的专业公司，但是，其中也有部分公司是由原来专业从事土地整治的土建公司转型而来的，在市场大规模打开后，必将对专业梯队进行重构以适应乡村振兴发展要求。

2.3 具备高端技术资源优势

随着全球定位系统和地理信息系统相关技术的普及，土地整治工作的精细化程度不断提高，项目选址、地形测绘、规划设计的水平也在不断提升。另外，在土地整治工程领域，我国已开发了旱改水消碱技术、砒砂岩与沙复配成土造地技术、煤矸石充填复垦技术、污染土壤修复技术以及损毁土地复垦技术等，为有效利用土地、拓展资源利用空间提供了技术支撑。近年来，部分学者通过研究提出了一种新技术——土体有机重构技术[7]，该技术可根据种植作物种类、地形坡度、土层厚度、劳动力和机械化程度等因素，通过客土、复配等方法，调配土壤机械组成、确定复配土层厚度、优化土体剖面构型，改良土体物理性质以满足作物健康生长的需求，并已进行了广泛应用，取得了较好的成果[8-10]。在新时期“绿水青山就是金山银山”理论的推动下，土地整治的理念也在发生重大转化，生态景观格局和生态系统服务系统也被应用于土地整治工程当中。此外，自然资源部在农村土地整治动态监测监管系统的基础上开发出耕地占补平衡动态监管系统，增加了项目实施前后外业实地调查的重要功能，强化了土地整治项目线上动态监测监管能力。

3 乡村振兴背景下土地整治发展的相关建议

3.1 整合完善和创新政策激励机制

全域土地综合整治是实施扩大内需战略、形成国内大循环、助力乡村振兴的新路径，同时也是整合完善和创新土地管理的新政策。要不断健全完善补充耕地指标、建设用地节余指标交易渠道和收益管理办法，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，有效建立集体建设用地使用权和国有土地使用权“两项指标”交易为一体的城乡土地市场。全域土地综合整治政策明确提出在不破坏其生态系统服务功能的前提下，农村永久基本农田范围可同部分分散耕地、林地和园地等农用地进行资源置换，有利于形成规划区域统一、建设内容整合的乡村发展新格局。鼓励和支持土地整治与生态修复相结合的绿色产品投资与开发，支持生态功能区建设。同时，借鉴城市土地利用和制度改革的成功经验，优化乡村土地管理和利用模式，可探索性地鼓励民间和社会资本投入，推动美丽乡村建设，不断加大对具有风格独特的乡村景观格局和历史文化价值丰富的村落和建筑的保护，寻求新的利益增长点。

3.2 大力推进城乡融合发展

加快推进国土综合整治是建设生态文明、落实主体功能区战略、统筹城乡发展的有效手段，也是优化国土空间规划布局、整合建设用地指标合理利用和保障农村产业融合发展用地需求的重要路径[11]。现有模式下的农村土地综合整治主要以乡镇或行政村为基本实施主体，但其实施主体并不突出，需要探索多功能多尺度空间的土地综合整治模式[12]。全域土地综合整治的重点在于乡村，而通过全域土地综合整治，会促进新型城镇化和城乡融合发展进程，因而，要大力推进城乡融合发展。城乡融合是乡村振兴和新型城镇化的共同路径，也是唯一路径，城乡融合包括“三生空间”融合、“三产”融合、“农业、文创和旅游”融合以及“技术、人才和资金”融合，要将重点放在整体生态功能完备、具备成为城市“后花园”优势以及向城市转型条件的乡村，加强城镇和乡村间的纽带作用，在保留乡村风貌的同时对乡村以城市治理水平进行统筹规划。

3.3 提升科技成果转化力度

全域创新、科技引领是乡村振兴背景下农村土地全域综合整治的重要手段，土地整治行业未来的发展要立足土地资源安全战略要求，面向城乡生活、生产和生态环境改善[13]，借助现有的土地整治工程基础研究，重视科技转化与推广，要以“净土”工程为核心。首先从形成耕地的基础土壤层面杜绝污染，大力推动砒砂岩与沙复配成土造地、煤矸石充填复垦造地、污损土地修复以及土体有机重构等先进技术在土地整治领域的应用。同时，要大力开发绿色、无污染且可持续的生态融合型土地整治新技术与方法，助力美丽乡村建设。另外，要对现有土地整治行业平台和资源进行整合，积极联合土地整治行业内优势科技资源，努力创建国土系统国家层面的科研平台[14]。推动土地整治工程信息化发展，实现全过程动态化管理与控制，大力推进“土地工程+数字技术”深度融合，推动全域土地综合整治、土地综合开发等“山、水、林、田、湖、草”综合性、系统性技术研究和技术研发的国家级科研平台和大数据平台的发展，并以此为基础，加速科研成果产出，鼓励成果转化落地。

4 结语

全域土地综合整治与乡村生活、生产、生态“三生空间”的改善密切相关，对于土地利用结构和布局优化以及土地利用和土地生产各项活动统筹安排具有显著的影响，同时也是推进新农村建设、解决和改善农村居民居住条件的重要抓手和基本承载。乡村振兴背景下开展全域土地综合整治工作是实现农村节约集约用地的重要途径，也是促进脱贫攻坚、推动新型城镇化进程和实现社会主义现代化的重要举措，在未来土地工程行业的发展中将继续起到十分重要的作用。