大学治理能力建设:新挑战、新要求和着力点

罗志敏，马浚锋

(1.郑州大学 教育学院，河南 郑州 450001；2.广州大学 教育学院，广东 广州 510006)

一、引言

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的颁布，拉开了中国大学治理现代化改革的序幕。随着以“政府向大学赋权”“大学内部治理结构调整”为主要表征的改革任务基本完成，当前中国大学治理现代化改革迈入一个新阶段，即权力的承接及治理结构的细化落实阶段。要达到此改革目标，大学自身需要具备足够的治理能力。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]，“治理能力”从此进入人们的视野。2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，所部署的十大“战略任务”之一就是“推进教育治理体系和治理能力现代化”，并把“提高学校自主管理能力”作为实现这一战略任务的具体举措[2]。2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》将“大学治理能力”推到了一个历史新高度，也意味着大学治理能力建设从此由“入题”进入“解题”阶段。2022年，国家布局的新一轮“双一流”建设方案给建设高校提出了“加强组织领导，提升建设高校治理能力”[3]的改革目标。

如果把这一阶段纳入一个更宽的视野，我们会发现，在由“中国速度”向“中国质量”转变的新时代，在我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，提高质量已经成为我国高等教育改革的最根本任务，大学也由此迈入高质量发展阶段。在此背景下，大学因此面临着全新的改革目标：大学需要在牢牢把握立德树人根本任务的基础上创新人才培养模式，同时需要担负起“实现高水平科技自立自强”这一为国服务的新使命，从而最终将自己打造成国家人才聚集和科技创新的高地。具体到内部治理层面，大学又面临着更为细化的改革目标，比如：需要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，以破除不合时宜的思想观念和体制机制弊端，同时规避可能出现的“变通”“不实施”“虚实施”“假执行”等问题[4](P65)；需要在校内理顺党政、行政、学术等机构之间的关系，以在它们之间建立通畅的协作机制。这些改革目标表明大学治理能力建设的重要性及其改革任务的艰巨性。

与下放治理权力、完善治理结构这种静态的改革任务相比，动态的治理能力建设无疑是最复杂、最艰巨的。例如，2021年9月十九届中央巡视组对31所高校巡视后发现，学校党组织在治理能力上主要存在6个不足：加强政治建设不足；落实立德树人的根本任务不足；执行党委领导下的校长负责制不足；做好新时代意识形态工作不足；深化从严管党治校工作不足；加强班子队伍和基层党组织建设不足[5]。至于高校的行政机构，其治理能力也不容乐观，如办事流程繁杂、行政干部颐指气使等[6](P65)。这些现象在大学校园内普遍存在，也无疑表明大学在自身治理能力建设上出了问题。大学要消除这些负面现象，展示新的面貌和形象，必须具备足够的治理能力。

大学治理能力是其治理体系运转的整合性能力，集中表现为大学围绕治理任务创造治理绩效、实现大学特定治理目标的能力。具备足够的治理能力，可以说是大学完成治理现代化改革新阶段任务的基本保障。接下来本文需要研究和探讨的问题是：新阶段下中国大学治理能力建设会面临哪些新的重大挑战？由此会产生哪些新的要求？在本文看来，这些新的挑战和要求都需要大学给以体察和把握。换句话来讲，大学只有首先体察这一新阶段所面临的新挑战，并深刻把握其中的新要求，才能找到这一阶段改革即大学治理能力建设的着力点，以期实现自身的有效治理乃至优效治理。

二、大学治理能力建设面临的新挑战

新阶段自然会伴随着一些系统性的大变化，这不仅预示着我国大学在过去一直所依赖的传统政治、经济、市场、技术等条件因时代跃迁而不断淡出，取而代之的是一种全新的治理环境，而且由于治理环境的变化，使大学在自我治理能力建设上面临着许多新的挑战。

(一)大学传统的财政收入模式难以为继

自中华人民共和国成立、高等教育完成改制以来，政府财政拨款一直是大学财政收入最主要乃至唯一的来源，即便是自20世纪90年代以来大学开始收取适量学费，来自政府的财政投入仍长期占据着主导角色。目前，在我国大学年度总收入中，政府财政拨款在整体上占40%以上，一些年份还达到60%左右。就院校比较来看，越是办学水平低的高校，政府财政拨款占比越高。与此同时，来自政府的财政拨款也一直保持持续的高增长。如2000—2012年，高校所获得的政府财政拨款都保持着两位数的增长幅度，最低的2003年也达到11.6%，2011年则高达38.4%[7](P69-70)。如此一来，这种“轻松且令人振奋的”财政收入模式也就由此灌注到我国大学办学者的头脑中，并形成一种思维定式，那就是政府会一如既往地给大学注入巨额资金，且逐年增加投入。但现在的问题是，随着国家经济增长放缓，政府面临越来越大的财政压力，大学传统的财政收入模式难以为继。

目前，中国经济已步入增速放缓期，这是中国经济发展新阶段以及国际局势影响所共同决定的。如我国经济增长率“十二五”期间从2011年的9.2%下降到2015年的6.9%，“十三五”期间从2016年的6.7%下降到2019年的6.0%，2020年由于受“新冠”疫情冲击下降到2.3%。可以预判的是，“十四五”期间除了2021年恢复性增长到一个较高的数据(8.1%)之外，2022年及以后年份将会维持一个5%—6%的中低速增长阶段[8]。国家经济的这种增长态势会直接影响到政府的财政收入，而这自然又会影响到大学来自政府的财政拨款收入。如2012年以来，高校所获政府财政拨款的增长幅度开始减缓，甚至出现了负增长(如2013年)。于是就有学者认为，高校从政府那里获得的财政收入似乎已经接近天花板，很难再有突破。与此同时，物价上涨、师资竞争等所带起来的高校办学成本及支出的刚性增长，形成了一个难以破除的财政收支“剪刀差”[9]，大学也就由此进入“钱紧”时代。此外，近年来国家实施的大规模减税降费政策以及后疫情时代更为复杂的国内外经济形势，也自然会影响到政府对高校的财政拨款。如根据教育部发布的2020年全国教育经费执行情况，全国高等教育经费总投入比上年仅增长3.99%，普通高等学校生均教育经费总支出比上年更是下降了3.78%[10]。

(二)大学难以维持一定规模和质量的生源

拥有一定数量规模和质量水平的生源，永远是大学生存和发展的根基所在，但随着我国高等教育普及化的推进和深入发展，许多大学不可避免地出现生源紧张问题。其一，总体生源规模下降。随着我国今后低生育率带来的学龄人口下降，许多大学尤其是地方院校的生源规模势必也会压缩。如《中国统计年鉴2021》显示，2020年全国人口出生率仅8.52‰，创下了1978年以来的新低[11](P1)。随着人口负增长带来的学龄人口下降甚至大幅度下降或将提前到来，高等教育生源规模下降已成为大概率事件。同时，国家的中考分流政策以及2019年以来推行的职业院校大扩招政策，使得普通高校的生源规模势必进一步压缩。其二，生源质量受到冲击。除了许多优质生源通过出国留学途径外流之外，近几年新型大学(包括新型私立大学)不断涌现，如昆山杜克大学、上海纽约大学、西湖大学、天津茱莉亚学院、福耀科技大学等这些先后成立和筹建的大学，高起点，高站位，而且办学机制灵活，办学经费充足且来源多样，国际化特色鲜明，这必将对“老牌”院校独步天下的传统格局造成冲击，尤其在吸引优质生源上。这也意味着，传统名校在丧失原本属于自己的那一部分优质生源后，必定在有限的生源市场中挤占原本属于普通高校的生源份额。

生源规模下降以及生源质量受到冲击，将使除少数名牌院校和重点大学之外的大多数院校由“卖方市场”转变成“买方市场”；即大学提供的教育机会供大于求，考生对大学的需求将从过去的“有学上”转变为“上好学”。大学今后对生源的竞争也将因此变得激烈，如通过更高的奖助学金以及更多的在校发展机会承诺来招揽学生，而在这场角逐中的“失败者”也必定难逃萎缩、被合并乃至停止办学的命运。可以说，我国大学在过去20年来通过扩招释放的生源红利现在已基本上消失殆尽。如何在今后维持一定规模和质量水平的生源，正成为且将越来越成为掣肘大学生存和发展的一个关键要素。

(三)大学内部管理遭受数智技术大潮的冲击

如果说2012年开始兴起的“慕课”对大学发展的影响只是教学模式等形式上的冲击的话，那么如今以大数据和人工智能为代表的数智技术大潮，对大学的影响则是全方位的，这自然包括给其内部管理带来的冲击。数智技术是信息化往纵深发展的产物，是一种由数字化技术和智能化技术赋能的技术，包括大数据、人工智能、5G通信、物联网、虚拟现实(VR)等。早在2018年4月，教育部印发的《高等学校人工智能创新行动计划》指出，为了应对人工智能带来的挑战和机遇，今后高校需要在“数字校园”的基础上向“智能校园”发展[12]。2020年“新冠”疫情以来一些数智技术在校园管理中的运用使我们完全可以预见，今后数智技术将从技术层面打破大学内部管理的组织架构、实施路径、操作模式和方式。

数智技术运用于大学内部管理实践是大势所趋，也是师生的内在需求；但其运用效果不仅取决于数据信息传递和处理的速度、质量以及共享的程度，还取决于能否利用数智技术实现业务融合，以在校内实现跨部门、跨学院、跨学科的协同管理和服务。大学要做到这一点，还需要对其内部管理所凭借的组织架构以及所采取的实施路径、操作模式和方式作出根本性、系统性的变革。例如，我国传统大学治理是由行政-学术双轨机构系统所形成的内部条块组织架构来实施的，很难将线上职责整合与线下部门分工二者对应协调起来，也难以将线上与线下业务部门的关系同向理顺，即线上平台和线下业务在流程上难以匹配。如此一来，就不能很好地利用数智技术手段来有效掌控数据信息的采集、归集、分析、分享、共享、使用以及安全、存储和归档，理想中的“有事即办”“应上尽上、全程在线”“一网统管、一网协同、一网通办”等管理模式也就难以实现，甚至还会给管理者和师生带来不必要的工作负担和心理负担。

三、新挑战给大学治理能力建设带来的新要求

中国大学治理能力建设所面临的新挑战，必然也会相应地给其带来新的要求，那就是需要大学提升自身的治理能力；因为大学只有具备足够的治理能力，才能有效化解以上新挑战，并从中把握其中带来的发展机遇。针对以上新挑战，本文认为现阶段大学需要着重从以下3个方面出发来提升自身的治理能力。

(一)提升多样资源汲取能力以使财政来源走向多样化

在目前我国经济增长放缓的态势下，政府财政将越来越难以维持一个入学人数和办学成本都在不断增加的庞大公立高等教育机构，这给长期以来都依赖现有财政收入模式的大学带来最直接的挑战，那些不善于或不及时在财政收入转型的大学将面临办学资金短缺的难题[13]。在此态势下，大学如何通过自身治理能力的提升打破过于依赖政府财政资金拨款的现状？如何向社会寻求多方面支持以形成有学者所描述的那种“独立自主、多元互补”[14](P137-138)的财政结构?无不是现阶段大学治理需要着重解决的问题。在本文看来，这些问题集中起来，实际上就是给新阶段我国大学治理现代化改革提出了一个新的要求，那就是提升多样化资源汲取能力，以使大学走向财政来源多样化的健康、良性发展之路。

大学只有提升多样化资源的汲取能力，自身才能获得多元化、全方位、持续性的资源支持，才能降低对政府财政资金和学费的依赖，才能规避依赖单一财政收入所带来的财政风险，也才能增加学校的总收入，在此基础上才能有利于学校制定更为灵活的资金投入政策，如进行高强度的科研经费投入、支持更多的学者和学生拓展全球研修经历等[15](P51)。在本文看来，大学要承应这一新的治理要求，需要解决的问题有很多，比如：如何深化和拓展校企、政校企等不同方式的交流和合作？如何充分利用好政府的捐赠资金配比政策？如何使自己成为国家第三次分配政策的受益对象？如何通过基金会的专业化运作给学校聚财敛钱？又该如何进行专业化运作以获得基金增值？如何通过校友会维持和发展好校友关系，以充分挖掘蕴藏在校友关系中的信息、人力和金钱等资源？

(二)提升生源拓展能力以维持一定数量的合格生源

维持一定数量的合格生源，对大学的生存与发展至关重要。一方面，生源的数量规模直接影响到大学的学费收入以及相应而来的国家财政拨款。在我国，来自学生的学费收入不仅是一些民办院校几乎唯一的年度收入来源，也一直是公办院校除了政府财政拨款之外的最大收入来源；即便是那些社会吸金能力强的国内传统名校也是如此。另一方面，生源质量直接影响到大学整体的人才培养质量，也因为是各类大学排行榜的重要指标而决定着大学社会声誉的高低。美国哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学、伯克利大学、普林斯顿大学等院校数十年来长盛不衰的重要原因之一，就在于这些大学不但能在其国内招揽到优质生源，而且能从全世界范围内吸引到大量的优秀生源[16](P6)。近年来，我国大学的学生事务管理及服务水平比过去得以提高，其中的一个重要目的就是希望在生源质量竞争中获得优势[17](P1)。

可以预料的是，今后我国大学围绕生源进行的竞争会越来越成为一种办学常态行为。在这方面，普通高校主要体现为对招收更多学生的数量竞争，高水平大学则主要是对吸引足够优质生源的质量竞争。在此态势下，大学提升自身的生源拓展能力，以维持一定数量的合格生源，也就成为这一新挑战带来的一个新的治理要求。围绕这一治理要求，大学需要解决的主要问题有：如何在高等教育生源规模拐点即将到来的今天优化自身的办学规模和生源结构？又该如何组合并实施一种高效率的、能整合学校资源且能提高学校知名度的招生策略？如何建立并实施一种在院校与考生双方交互与反馈基础上实现利益双赢的招生机制？如何建立招生工作与学科专业发展的互促机制？如何构建能精准满足不同考生群体需求的招生一体化网络平台？如何改善招生宣传工作以降低学生专业填报“盲选”率、“错选”率？当然，大学要提升生源拓展能力，不断提升自身的办学质量无疑是基础性的。尤其是在我国高等教育已迈入高质量发展阶段的时代背景下，大学应当按照面向需要、集中优势、错位发展的基本原则，持续提升自身的办学质量，即内涵发展质量。只有这样，才能形成“高质量—社会认可—生源吸引”的良性发展循环，也最终才能从根本上化解大学在生源问题上面临的挑战。

(三)提升内部管理能力以使师生享有精准化和便捷化的管理和服务

伴随着数智化技术在政务管理、社会生活等层面广泛且深入的运用，大学师生对在科研合作、文献查阅、图书借阅、就业指导和财务管理等方面的精准化管理和便捷化服务的需求也相应地越来越高，也由此牵动大学的传统内部管理模式和方式屡屡成为被校园内部和外部人士指摘的话题。在此趋势下，大学需要在其内部管理上改革和完善其治理体系，以全面智能地融合丰富多样的技术手段，全面透彻地发现并感知师生的个性化需求，以提供能全面感知、快速传达的精准化管理和便捷化服务。在本文看来，大学要为师生提供精准化管理和便捷化服务，就要从组织扁平化、业务协同化、数据融合化入手，致力于建成“线上线下”与“点对点”相融合的一体化“智慧校园”；只有在此基础上才能时刻关注师生动态化的特定需求，并通过挖掘和提炼信息资源来配置管理和服务方案，进而采取相应的方式来满足这一要求。

但是，当前我国大学的组织机构、人员配备、制度规范、管理流程等多个方面都存在与这一要求相悖的地方。如有学者结合智慧校园建设所涉及的信息化问题认为，大学精准化管理和便捷化服务所依赖的管理机制与模式仍未科学地建立起来，数据管理缺乏保障机制，管理者也普遍缺乏大数据意识及信息化素养[18](P75)。还有学者认为，我国大学在这方面的建设仍处于起步阶段，强调重视以技术与管理为中心而容易忽略用户个性服务、顶层设计与体系建构简单且理想化、信息技术与核心校务应用耦合不紧密等，以至于花费金钱建设的“智慧校园”并不“智慧”[19](P13)。以上问题的存在给新阶段的大学治理提出了又一个新的要求，那就是提升内部管理能力，以使师生享有精准化和便捷化的管理和服务。围绕这一治理能力的提升，大学在内部管理上需要解决的问题也有很多：大学如何在智慧校园建设潮流中覆盖学校内部管理智能化改造所带来的巨额初始成本？如何改变多种技术手段运用所导致的管理碎片化、多头化现象？如何构建一个分工明确、责权清晰、流程顺畅而且能协作配合的“全响应”式组织结构？又该如何挖掘师生场景化信息以及信息接受偏好，从而为师生在合适的时间点推送一站式的个性化服务？

四、机构再设计：大学治理能力建设的一个着力点

要进行大学治理能力建设，完成以上3个方面的新要求，涉及的改革任务很多；即便是针对其中的一个新要求展开改革，也是一个复杂的系统工程。如果针对上述问题一一设定改革方案，难免就会胡子眉毛一把抓，陷入事务主义的漩涡。为此，需要抽丝剥茧，从问题解决的最关键处入手，并将其作为牵一发而动全身的改革着力点，比如充分利用“党委领导下大学校长负责制”这一中国特色大学制度优势的党政联席制度改革，难度极大、牵涉面广的全员全过程评价制度改革，打破我国大学单位-社会双元组织结构惯性的人事制度改革。在此，本文提出可首先从大学机构的再设计入手，即以大学内设机构的重新改造来提升大学整体治理能力的思路，作为现阶段大学治理现代化改革即大学治理能力建设的一个改革着力点。

(一)大学机构亟待再设计以提升大学整体的治理能力

从主体的角度来看，大学治理能力虽然包括校长、处长、职员等个体层面的治理能力，但是与校内党群、行政、教学、科研等职能机构的治理能力在实践中却是交织的、互构的，且后者能涵盖前者。因为在现代大学治理中,机构作为一种制度载体和地理空间，将原本互不关联的“个体行动”逐步转变为互为关联的“集体行动”，表现为一种有意识、有目的、有秩序、有分工的集体行为和行动安排模式。机构也由此成为大学最正式的组织形式,是校内大多数成员实现社会整合的主要场所。其一，机构作为集人员、权责于一体的结构性因素,在影响与推动大学组织的发展方面发挥着重要的协调和规范作用。好的机构既能造就有质量的工作,也是一所大学高质量发展的基础和前提。其二，机构是成员价值观与行为取向重塑的主要社会场所。机构通过其形成和营造的独特人文环境，影响着各成员的行为，也影响着大学成员的互动方式。

以上表明，机构不仅是大学治理能力的行动者，还是大学治理能力得以体现的一个操作平台。完成提升大学治理能力这一新的要求，需要机构来承接、来完成。但问题是，我国大学机构目前普遍存在的一系列缺陷和问题，确实影响甚至是严重阻碍了其履职能力的发挥。如在机构设置上存在机构重叠、机构臃肿、职责不清、人浮于事、管理层次过多等现象，从而造成校内忙闲不均、职能交叉、协调较差等问题[20](P53-57)；或是行政机构与学术机构在纠葛缠绕中衍生出学术权力异化、虚化和依附等非理性发展样态[21](P103-104)；或是存在学术机构不完善、重“非生产”轻“生产”、重行政轻学术等现象，从而造成大学“过于行政化”等问题[22](P14-19)；或是存在党政职责界限不清、校务委员会难以发挥作用、外部利益相关者参与内部治理机制缺失等现象，从而造成内部人控制现象严重、外部监督缺位、学术权力式微、形式主义等问题[23](P30-40)。面对在机构设置上存在的缺陷和问题，近些年来许多大学着手对机构进行了一些改革，如撤销、增设或拆分、合并、合署一些机构，虽然解决了一些问题，但也浮现出一些新问题，并始终难以解决一个共同的改革难题，即难以在校内行政机构与学术机构之间建立协调和控制关系，最终也就难以解决由于治理能力缺失而造成的治理效率低下问题。

行政机构以“xx处”“xx办公室”为标识，负责教学和科研管理、招生和注册管理、预算和财务等事务，一些行政机构还往往不与学术机构发生直接的联系。行政机构的组成人员主要为行政管理人员，呈现出一种从上至下的垂直状态，其职责体系基于职位，通过行政级别来定义其等级。行政机构的决策遵循官僚制的行政模式，即行政机构的计划和决策在明确的等级、规则和程序驱动的环境中进行。至于学术机构，则以“xx学院”“xx研究所”“xx研究中心”为标识，主要负责教学和科研。其组成人员主要为学术专业人员，呈现出一种比较平坦的状态，它们基于学科分化和专业水平，通过专业知识来定义其权威。学术机构的决策一般遵循民主制的学院模式，其机构和成员大都以松散耦合的方式聚集在一起，都倾向于优先关注自己的事项，在整个组织架构上具有“分散式结构”的特征[24](P123)。

行政机构与学术机构在结构以及具体运作方式上的差别，在大学内部广泛存在，也给大学治理带来了很多难题，自然也就限制了其治理能力的提升。比如，松散耦合虽然被认为是一种最适合教师和学术人员生存和发展的结构框架，也有利于各个学术单位的创新、灵活性和快速反应，但是却限制了整所学校集中性的行动和决策[25](P85-132)。这就涉及一个难以解决的治理难题：如何在擅长从事大规模、稳定而重复性业务工作的行政机构与注重灵活、独立的学术机构之间建立协调和控制关系？因为一个高度分权的环境需要协调和控制，以确保大学仍然是一个统一的组织，特别是对于拥有多个部门、研究所和学院的大型院校来说更是如此。对此，大学还需要推动其内部机构改革，并在改革中能突破以往惯常使用的“增设、撤销、拆分、合并、合署”的机构改革模式，对机构进行一次再设计，这不仅是解决机构存在问题以及机构改革难题的突破口，也是提升大学治理能力的一个重要着力点。

(二)大学机构再设计的改革方向和方式

由于以往大学机构改革都是基于自然演化主义的和试验主义的，过于保守且滞后于政府、企业的机构改革，同时也缺乏改革的预见性、前瞻性、整体统筹性，因此今后就要转变为设计主义的思维，即采用机构再设计的思路对大学机构进行整体性改造。大学机构的再设计，也是大学对其整个机构以及每个机构的职能目标、人员组成、权责体系、办公配备以及做事流程作出整体性的“顶层设计”。大学需要通过机构再设计这一系统性改造，打造分工合理、整体联动、过程透明、弹性敏捷的机构系统，以推动大学治理从部门职能驱动到师生需求驱动转变，管理模式从计划管理向精准治理转变，决策方式从经验型决策向数据驱动的智能研判型转变，监管形式从“单打独斗”向多机构协同监管转变，最终在更高层面提升大学的治理能力。因为大学治理能力并不是治理学校事务的诸多能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体，是一种体现在各机构上的综合能力。

对大学来讲，机构再设计不是对结构进行简单的合并、分拆或重组，而是大学组织单元的再造、组织资源的再配置，其核心要义就是提升大学的治理能力。成功的机构再设计无论是出发点还是落脚点，都是推动大学治理能力的提升。本文由此认为，我国大学现有机构调整所带来的边际效应已经变得很小，需要再设计。教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》(2011年)第二章第十条规定，大学“应当根据学校实际与发展需要，科学设计学校的内部治理结构和组织框架，明确学校与内设机构，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管理的程序与规则”[26]。这一规定很明确地赋予了大学能自行进行机构再设计的权力。当前，办学规模已趋稳定且又面临诸多治理能力新要求的我国大学，其内部机构可以说是到了一个需要再设计的历史节点。

大学机构再设计在改革方向上，要从权力增减、权力关系调整到机构体系化建构。梳理我国大学以往机构改革的主导逻辑，可以从中比较清晰地发现这些逻辑还伴随着一个机构更替规律，即权力增减及其内部关系调整。在大学内部机构革变中，权力增减及其关系调整主要是指对党政权力、行政权力、学术权力进行确认、划分和调整，同时涉及对同一权力主体内不同机构之间关系的调整。如2010年以来，通过完善学术委员会制度明确了学术权力。党的十八大以来，基于加强党的全面领导的需要，许多高校通过完善党委常委会、校长办公会等制度(机构)强化了党委领导下的校长负责制，并通过设置教师工作部、研究生工作部等机构来增强大学“立德树人”的办学宗旨。但是，大学机构改革目标绝不是简单地调整权力关系，也不是简单地增设几个职能部门,而是意在建构起符合大学发展需要、能够为大学治理现代化提供有力支持的机构体系，即需要对大学内部整个机构体系进行综合性的顶层设计，以使大学既能形成那种校内各机构比学赶超、竞相发展、各具特色的生动局面，也有那种能围绕某一或某些重大问题的攻关和解决而使校内各机构高效协同、补位合作、跨界集成的体系化能力。如在2022年国家布局的新一轮“双一流”建设方案中，除了给建设高校提出“造就一流自立自强人才方阵”等要求之外，在科研方面强调“发挥整体优势”“集中力量联合科研攻关”“汇聚高层次人才团队”“强化有组织创新”“整合资源、形成合力”[3]等具体任务，其中的“整体”“集中”“联合”“汇聚”等字眼，无不都是在强调大学的机构体系要具备办大事、办成大事的体系化能力。

大学机构再设计在改革方式上，要从职能改变、职能范围调整到机构结构化改造。纵观我国大学机构的改革历程，其改革方式虽然大都以机构的增设、去除、合并、重组为主,但实质上是通过机构职能的改变及其范围调整来实现的。有些大学通过改变一些机构的职能，把一些职能接近的机构进行合并或合署，如把业务范围趋同的党委办公室和校长办公室整合成党政办公室一个机构，一套人马两块甚至3块牌子是大学目前很常见的机构。再如，一些大学将一些学科联系比较紧密的学院整合成一个学部，即采用大部制进行管理。但是，随着改革的深入以及更多利益的调整，机构改革的阻力明显加大，以往依靠职能改变及其范围调整所做的那种简单的、局部的、表层的机构增加、裁撤或合并再也难以达到目标。为此，新阶段的大学机构改革需要聚焦机构之间协作网络的整体结构，即站在整个机构体更新的角度来通盘考虑，对整个机构进行从外到内、内外结合的结构化改造。例如，在顶层治理上，要加强统的层次和力度，强化校党委的“引领”“统筹”“监督”和“牵头”作用，以发挥好这一机构在学校内部机构协作网络中的桥梁作用；在大学机构条块关系的处理上，要通过创新议事协调决策机构，加强归口协调职能，强化纵向层级与横向部门之间的合作与协调，以形成条块联动互嵌的协作工作网络；在具体的工作任务安排上，要充分发挥大学校长在领导赋权、资源共享、任务分解、职责共担上的集体行动优势，同时利用好校园内部管理信息化“一张网”在促进各机构业务互通、互融和互嵌上的作用，以减少工作负担向单一机构的堆积，同时避免或减少权责错位、甩锅推责的问题。

五、结语

如上所述，面临新的挑战以及由此带来的新要求，大学需要在内部治理上不断提升治理能力。只有如此，大学才能创造、扩展支持者以寻找到新的办学资金提供者，才能拥有足够数量的合格生源，才能推动大学内部管理进入“智治”阶段，也才能创造出真正属于我国大学治理的“中国模式”或“中国范式”，也最终才能在推动中国高等教育往更高质量发展的进程中满足人民日益增长的美好生活的需要[27](P128)。在本文看来，截至目前我国大学的办学自主权已得到多方面的明确和增强，内部治理结构的架构也已基本搭建完毕；而要利用好办学自主权，使治理结构顺畅地运转，都需要治理能力建设，具有中国特色的现代大学制度的优势，也需要相应的治理能力来坐实。因为治理能力不仅能“提高改革效应”，还能“放大制度优势”[28]。面对这一全新治理环境带来的挑战以及由此带来的治理新要求，大学对自身治理能力进行全面的提级跃升也就成为当务之急。

本文在此提出“机构再设计”的改革思路，并将其作为大学应对新挑战、承应新要求的一个改革着力点，这是因为现代大学表现为一个院校两级的庞大机构系统。从历史上来看，大学每一次以治理能力建设为中心的改革实践，都是从其内部机构的改变开始的。自20世纪90年代初以来，虽然我国高等教育经历从精英化、大众化再到普及化阶段的转变，但是其内部机构却无根本上的、结构上的改变，有的也只是一些局部的、实验式的小调整，如对某一部门的职能进行拆分、合并等；因此大学需要对其机构系统作出体系化、结构化的改造。本文只是简略地提出了大学机构再设计的总体方向和方式，并没有具体地展开论述，在此期望学界同人今后围绕“大学机构再设计”这一改革思路继续开展研究，比如结合个案分析大学治理能力的机构生产机制，建构从机构层面分析和观察大学治理能力的评测指标体系，设计出一套全新的、基于大学治理能力建设的大学内部机构体系等，以图为我国新阶段的大学治理现代化改革提供新的理论资源，并为大学找到能将自身治理能力建设落到实处的路径。