“绿色竞赛”：中美气候竞争的表现、原因与应对

李坤泽，戚凯，许勤华*

（1. 中国人民大学国际关系学院，北京市 海淀区 100875；2. 中国政法大学全球化与全球问题研究所，北京市 海淀区 100088）

0 引言

拜登政府上台后，一改特朗普政府对待气候问题的消极态度，上台当日即重返《巴黎协定》，随后又相继签署了包括重返《联合国气候变化框架公约》在内的一系列行政令和政策声明来推动全球气候治理议程。中美之间的气候对话也逐步展开：2021年4月14—17日美国总统气候问题特使约翰·克里访问中国，与中国国务院副总理韩正、气候变化事务特使解振华举行会谈并发表了《中美应对气候危机联合声明》。但拜登政府也坚持将中国视为竞争对手而非伙伴，并宣称准备好应对中国的竞争。中美在气候问题上虽然有着很多共识，但在中美战略竞争的大背景下，拜登政府对华态度仍旧消极，并制定了一系列针对中国的政策，两国不可避免地在气候问题上展开前所未有的“绿色竞赛”。

1 中美“绿色竞赛”的起因与含义

拜登是首位将气候问题作为国内外政策核心的美国总统。早在大选期间，拜登就将“清洁能源革命与环境正义”（Clean Energy Revolution and Environmental Justice）作为重要的竞选口号。拜登政府上台后，也将气候问题放在前所未有的优先位置。2021年1月27日的《应对国内外气候危机的行政令》中将气候变化视为全球性的“气候危机”，并将“气候危机”为美国外交政策和国家安全的核心[1]，推出一系列旨在应对气候变化的政策。这些政策不止包括国内降低碳排放的能源转型政策，也包括丰富的“气候外交”政策。

中国一直都是全球气候治理议程积极的参与者之一，坚定不移地支持国际社会为应对气候变化做出的努力，为《巴黎协定》的达成做出重大贡献。在美国退出《巴黎协定》后坚持与其他相关方一同应对气候变化。中国作为全球主要碳排放国和工业国，也是最大的发展中国家，积极做出表率，明确提出“3060目标”，即在2030年前实现“碳达峰”，在2060年前实现“碳中和”。这一目标相对发达国家用时更短，任务更加艰巨。中国的承诺与行动赢得了国际社会广泛的认同，在全球气候治理中的地位持续提升。

拜登政府气候政策的转向却并未成为中美建立起密切的气候合作的契机，相反却被中美战略竞争的大环境影响，让拜登政府的对华气候政策呈现出矛盾性。拜登上台后的首要任务就是重塑美国在全球气候议程中的领导力。在这之中，中国既是不可或缺的合作伙伴，也是主要竞争对手。美国总统气候变化特使克里明确提出，“中美在很多领域的竞争已经不是秘密，但气候问题不应成为两国竞争的牺牲品。”[2]但气候问题仍然不可避免地受到中美竞争的影响。一方面，拜登政府对中国释放积极的合作信号，中美两国之间展开了频繁的气候磋商，达成了《中美应对气候危机联合声明》等成果；另一方面，拜登政府也延续了特朗普政府对中国的敌视态度，明确指出中国是美国“最严峻的竞争对手”[3]，将中国视为气候领域的挑战者，试图联合其他国家共同对中国施压。拜登充满矛盾性的气候外交政策让中美两国的气候竞合关系更加复杂，从而引发了中美之间的“绿色竞赛”。

“绿色竞赛”带有三重含义：首先，中美之间在气候问题上存在着广泛的基本共识，对“竞赛”的规则和终极目标，即在《巴黎协定》及其他应对气候变化的全球性框架下通过减少碳排放来控制气候变化并无分歧。从《中美应对气候危机联合声明》可以看出，两国都明确支持《巴黎协定》，认可“气候危机”的概念，并且表达了采取共同行动遏制全球变暖趋势的意愿[4]。其次，中美战略竞争已经从政治、经济、科技等延伸到气候领域，两国围绕全球气候变化领导地位和气候问题议程设定权的竞争不断加剧。在共同的控制气候变化目标下，拜登政府坚持对中国的强硬态度，拒绝与中国扩大合作，反而实施限制性气候合作策略[5]，导致两国虽然有广泛的基本共识却难以展开实质性的合作，没有再现奥巴马时期的“中美双轴”的合作关系[6]。最后，“绿色竞赛”是“同一赛道”上的竞赛，是中美竞合关系的集中体现。中美在竞赛中仍然存在着广阔的合作的机会与空间和基本的合作意愿，双方共同维持着密切的气候双边磋商，气候磋商成为中美战略竞争中几乎硕果仅存的高级别对话渠道。

本质上，拜登政府主动挑起中美“绿色竞赛”，旨在将中美战略竞争引入全球气候治理议程，试图通过抢占气候问题领导地位来占据控制气候变化的道德制高点，打击包括“一带一路”倡议在内的中国主张，进而实现遏制中国的目的。相对其他领域的竞争，“绿色竞赛”有着诸多特点。从竞赛表现来说，“绿色竞赛”烈度较低，双方均承认对方在全球气候治理上的积极作用，确信双方合作是应对全球气候变化的必然选择，不愿让其他领域的激烈竞争过度影响两国气候关系。从竞赛形式上来说，“绿色竞赛”是争取气候领域更高的国际声望的竞赛，主要竞争方式为主动做出更积极更具雄心的表态和提供更具吸引力的国际公共产品，以此来赢得国际社会的支持，强化全球气候治理的领导力，而非将对方排除出气候治理议程，是一种典型的以规则为基础的“正向竞争”（Positive-sum Competition）[7]。从影响上来说，“绿色竞赛”既被拜登政府利用成为对华战略竞争的一个工具，也成为中美战略竞争中稳定双方关系的重要渠道。“绿色竞赛”固然让中美气候关系受到较大影响，但它本身也为中美双边沟通创造了机会，在中美战略竞争中发挥着不可或缺的稳定作用。

2 中美“绿色竞赛”的表现

拜登政府发起的“绿色竞赛”主要表现在以下几个方面。

其一，拜登政府将重塑全球气候议程领导力作为核心外交目标，直接将中国视为假想敌。拜登政府短时间内重返了各项多边国际气候合作机制，除做出2050年“碳中和”等气候承诺外，更将气候外交作为重塑美国国际领导力的关键手段。峰会外交也是拜登的主要政策之一，上任百日即主办了气候雄心峰会，显著提升了美国在气候问题上的全球领导力。拜登还任命了政界声名显赫，有着丰富气候谈判经验的前国务卿约翰·克里为美国气候特使，成为首位进入国家安全委员会的气候官员，极大提升了这一职务的话语权。这都反映了拜登政府对气候问题的高度重视[8]。2021年3月9日，美国气候特使约翰·克里访问布鲁塞尔期间，与欧盟达成《美国和欧盟关于加强应对气候危机合作的联合声明》[9]，2021年4月22—23日，美国主办了领导人气候峰会，40位主要国家和国际组织的领导人参加，彰显了美国作为超级大国的国际影响力和主导全球气候议程的意愿。拜登政府也没有放弃与包括中国在内的发展中国家的交流，克里先后访问了中国、印度、印度尼西亚等发展中国家商谈气候问题，均签署了相关文件声明，将拜登政府创造的“气候危机”概念在全球推广。总的来说，拜登对特朗普时期政策的调整在国际社会反响良好，基本上恢复了特朗普时期严重衰弱的全球气候议程影响力。

其二，美国重点拉拢欧盟、日本、印度等国家和区域组织，试图建立排除中国的“气候联盟”，将“价值观外交”渗透到全球气候治理中。特朗普退出《巴黎协定》后，中国和欧盟成为全球气候议程的领导者，中欧双方通过以《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》的一系列重要文件和行动实现了较为密切的合作。拜登政府采取拉拢欧盟、孤立中国的策略，试图与欧盟共同成为全球气候议程新的领导者，“碳排放边境边界调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism）”①“碳排放边境边界调整机制”是指通过制定一套评估产品生产过程中碳排放量的方法，来评估特定行业的进口商品，确保商品价格能够与其碳排放量相符合，征收不同幅度的碳税。成为美欧现阶段气候合作的重点。2021年6月起，美国与欧盟就开始围绕“碳边界”问题展开谈判。2021年7月14日，欧盟委员会提出了一揽子环保提案，正式开始实施“碳排放边境边界调整机制”；7月19日，民主党议员也提出征收“碳边界税”的计划，与欧盟遥相呼应。中国则与绝大多数发展中国家一道，明确反对单边的“碳边界税”措施，认为这是一种变相的贸易保护主义措施，既不符合WTO规则有损自由开放的贸易体系，也不符合《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的共同但有区别的责任等原则[10]。美欧协调并联合应对中国，试图把中国排除出全球气候议程核心地位的趋势正在形成[11]。

其三，在美国国内气候政策制定中，中国也被视作直接竞争对手。拜登和国务卿布林肯等人多次提及“美国在新能源领域已经落后于中国”[12]，计划在可再生能源、绿色技术等方面与中国展开竞争。早在大选期间，拜登团队就提出通过积极的政府投资计划，将重点放在清洁能源转型、交通业和建筑业减排以及减少社区不平等上。推出了包括投入大量资金加强清洁能源研发与应用、改造全国建筑物以减少50%“碳足迹”、恢复减免电动汽车税收在内的旨在实现碳减排的政策[13]。拜登政府将这些政策与应对新冠疫情的经济振兴计划融为一体，试图通过这些政策既满足短期内应对疫情，摆脱经济困境的需要，也满足长期的改进美国基础设施建设、应对全球气候变化的需要。拜登政府还计划投入4000亿美元提升可再生能源技术，确保美国的全球技术领导地位。尽管民主党提出的多项法案和规划都在国会遭受阻击，最终方案相比原先的雄心大打折扣，但对美国的碳减排目标仍然有着重大的意义，也对中国在可再生能源等领域积累的优势构成严峻的挑战。另一方面，拜登政府成员多次指责中国的“燃料补贴”破坏了全球气候进程，要求中国废除“燃料补贴”，而罔顾中国为减少碳排放所做出的能源转型努力和中国是全球最大的可再生能源生产和消费国的事实，其实质也是对中国施压，削弱中国在低碳领域的能力和影响力。

其四，中美“绿色竞赛”也延伸到了发展援助和基础设施建设上。为帮助发展中国家实现绿色发展的目标，在中国推出“一带一路”倡议七年后，美国也在G7集团会议上联合G7成员和受邀的其他国家提出“重建更好世界（Build Back Better World, B3W）”，直接与“一带一路”倡议竞争[14]，标榜所谓“透明的、更高标准的援助方案” 。B3W方案直接沿用了拜登竞选时的口号，是由美国主导的“小集团”政治的产物，延续着拜登政府以价值观为旗帜，联合尽可能多的国际力量同中国展开战略竞争的既定政策[15]。拜登多次无端指责“一带一路”倡议是所谓的“输出污染”，要求中国接受美国的“高标准”。特别是“一带一路”的传统能源项目受到指责最多，甚至指责中国输出“先污染后治理”的发展模式[16]。却选择性地忽视了中国推动共建绿色“一带一路”的决心与行动和一大批绿色、低碳、可持续的清洁能源项目。美国将低碳发展援助政治化安全化的行为，正反映了美国将全球性的气候问题与本国政治意图捆绑，试图构建非中性的气候治理体系遏制中国的目的。

3 中美“绿色竞赛”的原因

气候问题作为一个十分典型的全球性问题，本应由世界各国尤其是主要碳排放国通力合作解决，却出现了“绿色竞赛”的现象，直接影响到全球气候治理的绩效。“绿色竞赛”是由拜登政府单方面无视中国强烈的合作意愿，坚持对华敌视的政策造成的。具体来说，拜登政府发起“绿色竞赛”主要有以下几方面的原因。

首先，这一政策取向是民主党气候政策和对华政策调整的结果。美国政府的外交政策深受政党竞争的影响，拜登政府主动发起的“绿色竞赛”正是民主党政策调整的集中体现。民主党一直奉行积极的气候政策，克林顿政府和奥巴马政府均是全球气候治理的积极参与者。民主党人普遍认识到气候变化问题对美国利益构成的威胁，认定应对气候变化关乎美国国家安全和全球领导力，特别重视美国在全球气候问题中的领袖地位[17]。20世纪80年代后，共和党对气候问题的态度日趋消极，气候议题已经逐渐成为美国两党的竞争焦点问题。近年来，以众议员亚历山大·奥卡西奥-科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez）和参议员埃德·马基（Ed Markey）为代表的民主党激进派全力推动民主党接受“绿色新政”的理念，将气候环境问题放到前所未有的高度。这种理念正是拜登“绿色新政”的直接来源[18]。在民主党党内强烈的“绿色”倾向下，拜登政府对气候问题给予高度重视，以迎合党内的政策理念。而在对华政策上，从奥巴马第二任期开始，民主党内对中国崛起的焦虑感显著提高，对华总体态度转向负面，开始从“接触”战略全面朝着“管控”甚至“遏制”转变[19]。但在全球气候治理中，中国又是至关重要的一员，如果没有中美合作，任何碳排放控制目标都只能是一纸空谈。因此，拜登政府也无法放弃与中国接触，谋求中美气候合作。两者结合，让拜登政府的对华气候政策以“竞赛”而非“合作”或“对抗”为主要特征，期望以“绿色竞赛”的方式既迎合党内的“绿色新政”浪潮，也能够达到限制中国影响力的目标。

其次，“绿色竞赛”也是中美战略竞争激化的结果，是中美战略竞争在气候领域的表现。随着中国综合国力的快速增长，美国为遏制中国而采取了全面的战略竞争姿态，加强对华战略竞争成为美国国内共识，直接重塑了两国的基本关系形态[20]。在这种全面竞争的态势下，相比合作，竞争甚至对抗成为了美国诸多对华政策的默认倾向。即使在拥有广泛的共识和巨大的潜在合作空间的气候问题上，也同样被美国根深蒂固的冷战思维限制。拜登的气候环境政策事实上将中国排除出“气候多边主义联盟”，将中国视为主要对手，直接阻碍了中美两国达成更加具体务实的气候合作。除此之外，拜登政府也希望通过“绿色竞赛”来在其他领域遏制中国，如将气候问题与政治、贸易等问题挂钩，打“气候牌”就“燃料补贴”、碳足迹等问题对中国发难，借碳边界税等方式联合部分国家谋求共同设置“绿色壁垒”，来遏制中国工业出口，诬称“一带一路”输出污染，通过气候问题来对中国施压，在中美战略竞争中争取主动地位。总体上，拜登政府的所谓谋求与中国实现气候合作的态度，口惠而不实，实际上是以合作为名行竞争甚至敌对之实，并没有如中国一样的真实而强烈的气候合作意愿。但相比其他领域的战略竞争，“绿色竞赛”烈度相对较低、共识较多，成为激烈的战略竞争中两国仅存的相对稳定的沟通对话渠道，相对和缓的“绿色竞赛”同样发挥着维持中美两国最低限度的高层对话渠道的作用，保证中美关系不出现彻底“脱钩”的情形。

最后，“绿色竞赛”是拜登政府重塑全球领导力的关键工具。拜登激烈反对特朗普的外交政策，认为特朗普错误的外交政策直接导致美国的国际声望和影响力明显下降，特朗普的外交政策一事无成[21]。气候政策则是拜登政府政策调整的首要领域。特朗普的“退出外交”涉及众多国际机制，但在气候政策上倒退最多，退出《巴黎协定》造成的国际影响最为恶劣，此举遭致包括西方盟友在内的国际社会一致批评。因此，气候政策的调整最能体现出拜登政府与特朗普政府政策的差异。作为唯一的超级大国，美国在气候方面只需做出积极表态，改善与其他国家的气候关系，举行全球领导人气候峰会开展“峰会外交”等就可以用相对低廉的成本在短时间内迅速恢复美国在全球气候治理中的地位。但拜登政府并不满足于此，当今世界各国对气候问题的关注度越来越高，各主要经济体对于未来全球气候治理制度中地位的竞争正在拉开序幕。在国际制度体系中具有更大权力地位的制度主导国能够通过控制和塑造国际制度，可以将国际制度私有化，实现私利[22]。这种制度私有化的红利是美国霸权的重要来源，因此拜登政府也不希望在气候治理的竞争中落后，积极争夺未来全球气候治理制度中的主导国地位，保障美国国际制度私有化的福利。此外，作为老牌发达国家，美国碳排放量已经处在稳中有降的区间，特朗普的政策对以企业和地方政府为主要行为者的碳减排进程实际影响很小[23]，美国碳减排的经济成本并不高昂。相反，推动“绿色竞赛”也有利于减少拜登政府野心勃勃的经济刺激计划的阻力，通过渲染低碳工程技术领域的“中国威胁”来为拜登政府的“绿色新政”提供支持。总的来说，拜登政府试图通过所谓“实力地位”和“民主国家联合体”来争夺全球气候治理的领导地位，以“绿色竞赛”的方式战胜中国，要求中国服从于美国的领导和议程设置，维护和扩展有利于美国的霸权体系。

4 中国对“绿色竞赛”的应对

“绿色竞赛”是中美关系的新现象，对中国构成重大挑战。中国必须谨慎而认真地应对“绿色竞赛”，才能在气候议题上处于主动地位，防止拜登政府通过“绿色竞赛”影响中国的低碳减排进程，削弱中国在全球气候治理上的影响力。

拜登政府上台后，其对于全球气候治理的积极态度让国内各界普遍对中美气候合作的前景较为乐观，希望能够与美国实现良好的气候合作关系。但在中美气候关系中，不能因全球气候治理亟需中美合作的“应然”而忽视拜登政府执意推动对华“绿色竞赛”的“实然”，更要看到拜登政府试图通过气候议题进行战略竞争甚至对抗的意图，以及中美战略竞争的大环境中气候问题不可避免地受到很大影响的现实。中国必须清醒认识到拜登政府的气候政策意图与目标，认识到中国与美国在气候问题上也存在诸多短时间内难以弥合的重大分歧，在这一前提下再去寻找与美国的气候合作空间，实现中美气候关系的有效管控，继而逐渐扩大两国合作空间，减少拜登政府的“绿色竞赛”政策的不利影响。具体来说，中美两国需要保持气候问题的沟通对话渠道通畅，特别是发挥诸如中美气候变化对话、气候变化大会等重要场合的积极作用，最大限度地实现和提升两国气候合作，围绕实现各自碳中和的场景目标、路径和自主贡献目标的政策，开展务实合作[24]。如气候适应能力技术、低碳技术、碳捕捉技术等双方共同关注的科技合作可以成为中美气候关系的突破口。积极鼓励国内地方政府、企业、学术机构等主体开展气候相关国际合作，提升协调合作水平与深度广度，通过这些政治化程度较低的主体和议程来推动中美气候关系回暖，重启中美实质性合作气候合作，减弱“绿色竞赛”的消极影响，争取通过多领域多层次的功能性合作产生“外溢”效应，扭转不利于中美双边气候关系和全球气候治理的“绿色竞赛”趋势。

在拜登政府将气候问题与政治经济上遏制中国的目标结合的背景下，中国对内的能源政策和对外的“一带一路”倡议等都势必受到美国步步紧逼的针对。在这种压力下，更应当保持较强的战略定力，避免被一时的国际舆论影响草率做出新的承诺或决定。国内的碳减排政策需要对现有的能源体制和能源结构进行全方位的科学评估，进行“以我为主”的科学决策，为实现“3060”目标而制定出合理的低碳转型与能源体制改革方案，特别是要对能源转型进程有充分的把握，坚持“以人为本”的气候环境治理理念，在保证人民生产生活的基础上逐渐实现低碳转型，而不应盲目与发展阶段不同的国家在对方设定的议程上“竞赛”。在对外政策上，一方面要坚定不移地引导和推动绿色“一带一路”建设，构建起全面配套的绿色合作制度框架，丰富绿色政策工具和市场产品[25]，以事实证明“一带一路”绝非所谓“输出污染”，而是与各国切实合作，共同应对气候变化的重要方式，赢得绝大多数国家对中国低碳减排努力成果的认可，以实际行动赢得全球气候治理议程的主导地位。另一方面，也要继续提升气候外交能力，保持和推进与美国和其他所有国家和国际组织的气候对话与合作，维持稳定有效的沟通渠道，积极拓展与各国包括但不限于科技合作、政策沟通、绿色金融等多领域多层次的官方层面国际气候合作。在气候谈判中，还要积极与不同发展程度、立场不尽相同的各国家集团，特别是广大发展中国家及其组成的集团进行充分的交流与协调，发挥中国兼具最大的发展中国家和具有较强资金技术实力的新兴大国双重身份的优势，巩固和发展中国在应对气候变化中业已建立的良好国际声誉，继续发挥至关重要的桥梁纽带作用，以人类命运共同体理念和卓有成效的气候治理实际行动，来回应拜登政府挑起的“绿色竞赛”。

5 结语

气候变化是关乎人类生死存亡的全球性议题。随着应对气候变化的窗口期逐渐缩小，想要实现《巴黎协定》的1.5 ℃以内升温目标更加离不开全世界所有国家特别是中美两国的通力合作。但拜登政府单方面挑起的“绿色竞赛”却让中美两大国在气候领域的实质性合作进展缓慢，极大影响了全球气候治理议程，对全球应对气候变化的进程造成严重的不利影响，也证明了拜登政府所谓“多边主义”的虚伪性。由于拜登政府始终拒绝改变对华敌对的态度，中美战略竞争在可见的未来仍会持续，且存在进一步激化的风险。因此，中美“绿色竞赛”仍将持续下去，“绿色竞赛”会成为拜登任期内中美气候关系的主旋律。中美两国在维持基本气候共识、保持气候问题沟通的前提下，围绕全球气候治理议程制定权和主导地位展开竞争。“绿色竞赛”的未来走向与中美两国在全球气候治理博弈中的结果直接相关，但从根本上还是取决于两国为全球气候治理做出的实际贡献，包括本国碳减排成果和全球气候公共产品供给能力。有理由相信，在习近平生态文明思想的领导下，中国有能力为全球气候治理做出更大的贡献，以实际行动证明中国的大国担当。