产教融合视域下失地农民职业技能培训

马 丹，冯琲琨

(湖北工业大学职业技术师范学院，湖北 武汉 430068)

在我国工业化和城镇化进程中，产生了一个庞大的失地农民群体。如何转化其职业身份实现再就业，已列为国家“六保”和“六稳”的重点，关系到社会的稳定和发展。服务于技能型社会建设，开展失地农民职业技能培训，提高失地农民综合素质和职业能力，解决失地农民再就业问题具有十分重要的现实意义。本文分析了失地农民职业技能培训中存在的问题，并提出了相应的对策。

1 问题的提出

随着我国城镇化建设加速，各类非农用地急剧增加，农村土地被大量征用，衍生出一个特殊群体——“失地农民”。失地农民数量庞大，我国失地或部分失地农民数量为4000～5000万，并以每年300万的速度在不断增加。预计2030年我国失地农民总数将达到1.1亿，其中60%生活艰难[1]。只有使失地农民接受教育尤其是职业培训，失地农民才能掌握一技之长，彻底斩断可能的 “穷根”。近年来, 国家非常重视失地农民职业技能培训工作。2017年，《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》指导新型农民职业技能培训工作。2018年，国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，进一步指出要积极推进建立适应就业和发展需要的职业技能培训制度, 增强职业培训的适用性。《2019年新型城镇化建设重点任务》明确提出要加快城镇化进程，加大职业技能培训力度，这也是新型城镇化建设的首要任务。现阶段，尽全力进行失地农民职业技能培训，提高其职业技能与就业水平，已成为关乎经济高质量发展和社会稳固的关键。

国内学者也越来越关注失地农民的职业技能培训问题。陈纵(2008)实地走访调查了胶东地区城郊村失地农民的就业情况, 认为应通过加强失地农民的职业技能培训来提高其职业能力和就业率[2]。韩明珠(2016)认为对失地农民进行职业培训，可帮助失地农民获得职业技能，使其再就业[3]。陶军明(2019)通过实地走访等方式了解南昌县某村失地农民的情况，认为可以构建失地农民职业技能培训体系、加大失地农民职业培训政策宣传力度来帮助失地农民掌握职业技能实现就业[4]。本文重点探讨失地农民技能培训中存在的问题，借鉴国际经验教训，提出有关对策，以期对失地农民通过职业技能培训提升就业生活质量问题有所助益。

2 产教融合视域下失地农民职业技能培训的困境

2.1 失地农民层面

2.1.1失地农民就业能力结构性欠缺就业能力是个人获得和保持的工作能力，包括知识、技能和态度。失地农民就业能力的结构性缺陷主要表现在：第一，从技能转移的角度看，多数失地农民没有掌握一门专门的技术[5]。他们学历较低，且长期从事缺乏技术含量的重复性工作。例如，部分失地农民长期在流水线上完成产品的某个工序，导致他们转换工作岗位困难。第二，从工作态度的角度看，许多失地农民对工作缺乏忠诚感。劳动报酬是失地农民工作的唯一目的。因此，如果用人单位不能给予较高的工资，就很难留住他们。

2.1.2失地农民主动持续培训动力较低近年来，我国实施的安置补偿政策，在一定程度上，容易使失地农民产生就业惰性。相当数量的失地农民获得较多的征地费用或安置款项，急速“富裕”起来，大多数会觉得日常生活有了经济保障，更加弱化、淡化了培训就业意愿，其中已出现部分失地农民“坐吃山空”。同时，即便这些失地农民农业户口转为非农业户口，但部分人的市民意识仍然较为淡薄。这些失地农民虽身处城市，但却并未完全融入其中，他们享受着城镇化过程的增益，进一步降低了培训再就业意愿[6]。手握补偿金的失地农民们进入城市生活后，大多并不愿意从事一些服务性职业，导致失地农民在城市的就业机会相对渺茫甚至寥寥无几，削弱了这一群体的培训动力。

2.1.3失地农民职业技能培训认知普遍性不足受教育思想观念等束缚，大多失地农民文化水平与职业能力较低，又往往缺乏通过参与技能培训以提升职业技能水平的认知。据调查，只有大约20%的失地农民接受过培训，其中职业技能培训占17%，成人教育、学历等各类培训占3%[7]。失地农民对于职业技能培训认知不足了解不够，导致其对于技能培训的参与度和积极性不足，最终形成一种“观念陈旧—认知不足—能力缺失—意愿降低—就业困难”的恶性循环。

2.2 职业院校层面

2.2.1培训方案错位于市场职业需求职业培训是失地农民实现转岗就业的关键。为了确保培训质量，必须制定适当的培养方案。目前来看，尽管产教融合不断深入，但职业院校的培训方案常常与市场职业需求存在着一定错位，主要表现在：第一，从方案制定的过程来看，职业院校既没有有效征求企业用工需求，也很少征询失地农民的培训意愿[8]。在这样的条件下，培训方案很难满足市场职业需求，也很难适应失地农民的需求。第二，从方案的实施来看，职业院校的教师缺乏实践经验。职业院校教授们普遍缺乏企业实践经历与经验[9]，所编制的培训方案常常偏重于讲授理论知识，既与市场职业需求脱节也较难调动失地农民的学习兴趣。

2.2.2培训条件异质于企业职场情境培训条件一般包括软硬件两个方面。就软件而言，双师型教师队伍的匮乏是职业院校软件不足的一个核心症结。大部分教师，从学校到学校，往往实践能力差，培训能力弱。无论是从素质还是能力，常常与培训技能型人才的需求不相适应，导致完成培训仍不能很好为企业输送素质合格人才，有效帮助缓和“用工荒”难题。而对于硬件来说，虽然《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》《新生代农民工职业技能提升计划(2019—2022年)》等一系列政策对职业院校失地农民培训起到了积极的引导作用，大部分职业院校也已意识到与企业合作培养的重要性，但是由于原有培训基础薄弱、资金投入不足、培训条件局限等问题，导致实训条件和企业职场情境存在相当大差距。

2.2.3培训方式脱节于岗位操作规程目前产教融合还有待进一步深化，职业技能培训仍然大多采用传统的讲授式，以理论知识讲授为主，缺乏基于真实岗位操作规程的实践参与型培训。因此，受训农民缺乏足够的实践动手机会，培训效果不佳，无法较好达到社会企业用人岗位操作要求。其次，由于年龄、性别、兴趣、禀赋等差异，失地农民对培训的方式、内容以及就业岗位等有着不同的现实需求。年轻的失地农民往往倾向于专业化技能培训，而稍年长的失地农民则可能更适合低技能的短训。但在缺乏职业准入门槛的情况下，培训常常没有形成标准的岗位操作规程。

2.3 企业层面

2.3.1育人责任社会性缺位企业为了追求效益最大化，常有意无意忽视失地农民培训问题，存在较多逐利不担责现象，普遍“用人不育人”。企业不愿意尽责地进行职业技能培训，导致失地农民培训机会不多。很多企业自身并没有形成有效培训能力，希望向社会招收已经具有职业技能的农民，特别是希望政府完成培训后可以直接让其上岗[10]；部分有能力的企业为保持正常的生产节奏，更愿意使用“熟手”。由于企业这种育人主体责任的缺位，一方面，企业不愿意付出财力、精力培养“新手”，出现用工荒的现象；另一方面，失地农民们缺乏社会急需的技能，只能被动从事各种低技术的体力劳动工作。

2.3.2投资收益外溢风险较高企业对于失地农民的技能培训需要投入大量的时间、人力以及资金成本。但社会主义市场经济下企业的主要目标是资本逐利，培训可能干扰、破坏企业生产节奏，增加生产成本。而且，现行的劳动法主要是站在劳动者的个人角度对其进行保护，未能全面保障用人单位的利益，间接增加了企业的培训成本与风险。我国现行职业准入并无强制门槛，尤其是在行业转型升级的大背景下[11]，社会职业消失、新增等变化比较频繁，在一定程度上，既削弱了企业培训意愿，又增加了竞争成本。如果培训后的失地农民跳槽，企业不仅难以获得培训收益，还会损失培训的成本。

2.3.3培训效能未得到充分释放正是由于培训收益风险的存在，企业基本没有主观意愿去科学设计、整体开发针对失地农民的专项职业技能培训方案。培训内容主要是简单的操作技能，缺乏核心技能、专项技能等发展性技能培训以及工匠精神等高阶能力培养，既不能有效满足人力资源市场的需要以及产业升级转型、知识更新、技术进步的要求，也不能有效满足失地农民高质量发展的需求。企业容易忽视甚至缺失失地农民职业发展路径指导、心理关怀与心理调适，致使失地农民职业身份转化以及自我发展规划存在一定困难。而且政府部门与企业实际用工需要之间的信息传递过程繁琐耗时久，信息频繁失真、滞后，导致企业无法及时培养出市场急需的技能人才，这也造成了企业培训能力与资源的极大浪费。

2.4 政府层面

2.4.1国家整体性设计未形成体系人社部《新生代农民工职业技能提升计划(2019—2022年)》提出，对2.9亿农民工开展“普遍、普及、普惠”的职业技能培训，即普遍组织新生代农民工积极参与职业技能培训，职业技能培训课程资源全面普及，普惠性补贴政策加大力度落实。但相关法律监督和保障措施未形成系统性设计，尤其缺乏具体执行细则，导致相关政策难以完全实施，停留在宏观阐述层面。虽然在新型城镇化建设过程中，各地建立、建设了各类众多工业园区，但政府在工业园区发展布局中，并未同步联动规划吸纳失地农民就业问题。在产业集聚、人口集中的情况下，失地农民的职业技能培训和再就业，仍然是一个缺乏足够重视的问题。

2.4.2相关政策无落实机制从2003年“阳光工程”到2014年“春潮行动”，再到2019年《国家职业教育改革实施方案》，国家和各个地方政府相继出台了一系列有助于农民培训就业的扶持政策。以国务院《关于解决农民工问题的若干意见》为标志，政府对失地农民就业服务、培训、转移就业的机制体制等方面进行了比较周全的规划，力图推动失地农民通过接受职业技能培训实现再就业。尤其是进入新时代，党中央愈加注重农民就业问题，“稳就业”成为“六稳”工作之首。但各地并没有形成专项技能培训的相关落实机制，无法确保失地农民获得适应市场需求的职业技能。尽管国家、地方相继出台了一些职业准入相关政策，确立了职业准入制度的基本框架结构；由于缺乏有效监管与准入控制，不少失地农民深感参加培训意义和作用不大，这也降低了失地农民技能培训的参与度。

2.4.3失地农民人力资本无稳定投入失地农民的职业技能培训，主要是依据政府相关文件自上而下推进，既没有建立谁使用、谁负责、谁支付的经费投入与保障机制，也没有形成政府规划、市场运作、社会参与的局面。校企双方的责任和义务划分清晰度还不足，也必然会面临诸多困难。大多数地方政府仅将培训经费层层拨付，对培训效果跟踪检查和培训工作的第三方评估不足，监督评估机制未形成闭环。一定程度上不能保证培训经费用到实处，无法实现“应培尽培，愿培尽培”的目标。涉及产教融合的相关组合式激励兑现，很多经费申请非常复杂，程序多，审批流程慢，需要反复提交资料，无法及时获得经费，项目停滞，最终企业和职业院校的合作效率不高甚至陷入僵局。

3 国外解决失地农民问题借鉴

英、美、德等主要发达国家在实现工业化的进程中，随着城镇化进程，也先后产生过失地农民及其职业技能培训问题。他们在解决失地农民职业技能培训问题时，十分注重职业教育培训立法建设和构建职业教育培训体系。

3.1 比较完备的职业教育培训立法

主要发达国家先后制定并出台了相关法律(表1)，这些法律从培训提供、经费投入、收入及就业等方面为解决失地农民职业技能培训提供了相对完备的制度保障，推动了失地农民技能培训等社会性福利制度的建立与发展，提高了失地农民的综合素质和职业技能水平。

表1 主要发达国家相关法律

3.2 相对完善的职业教育培训体系

主要发达国家十分重视职业教育与技能培训，构建完善的职业教育培训体系，为失地农民提供大量的职业技能培训机会。通过职业教育和技能培训增强失地农民的职业技能与再就业能力，满足失地农民的就业需求，有效提高失地农民的就业率。英国政府通过不断探索，形成了院校、科研部门和农业培训部门紧密融合的培训体系，有效地承担初、中、高三个技能层次的教育培训，满足失地农民不同的技能培训需求，大大提升了就业率。美国双轨化的培训体系主要由农业、教育部门和推广机构组织实施。由农业部、教育部认可的全国农业教育培训机构，与各州的农业指导人员合作，对失地农民的职业技能培训进行协调和指导。美国通过职业技能培训发挥非物质性社会保障作用，从而推动了失地农民技能水平与素质的提升，进而推动相关产业的发展。德国职业培训体系包括职业准备性培训、入职培训、提升培训和转岗培训。政府举办各类职业技能考试并为考试合格者颁发职业技能证书、提供相关的咨询等服务。以实现培养职业能力为目标，德国职业培训实行双元制,主要有企业实地培训和校本职业培训两部分。

3.3 启示与借鉴

英国政府逐步完善职业教育培训立法，坚持不断地在国家层面，以立法形式保证失地农民能够接受职业技能培训；同时向社会提供大量工作机会，促使接受培训的失地农民能够实现就业，这在一定程度上有力推动了英国经济现代化，失地农民的职业技能培训问题得到了有效地解决。美国、德国政府为提升失地农民技能水平促进其再就业，也采取了与英国相似的一些做法，如制定了提高失地农民素质、对失地农民进行职业技能培训等方面的法律和政策，引导与帮助失地农民掌握技能实现再就业，促进了社会与经济的稳固发展。

主要发达国家失地农民职业技能培训的体系、立法、制度与方法等各具特色，这对我国制定相关政策和实施农民工职业技能培训，具有重要的参考价值。首先，加强立法，不断完善失地农民技能培训的法律法规，从立法层面上对失地农民技能培训予以财政扶持，明确培训部门或机构的职责，逐步构建具有中国特色的失地农民法律保障体系。同时改善失地农民求职就业环境，在社会管理体制上有效保障失地农民的利益，使失地农民拥有健全的社会保障机制以及公平的社会福利。其次，构建符合中国国情的职业技能培训体系，动员企业主体等全社会资源，全力开展失地农民的就业培训。政府定期发布市场劳动力的分类需求，有计划、有组织地对失地农民进行就业培训，使其掌握相关技能、顺利实现就业。

4 产教融合视域下失地农民职业技能培训的对策

4.1 更新失地农民的职业技能观念

4.1.1指导失地农民科学规划职业生涯在农村，土地是广大农民生存的基石。失地后如何保障农民基础生活水平不变甚至有所上升，改变传统的土地生存观为职业技能发展观是十分重要的基础性工作。一方面，失地农民本身要建立正确的发展观，强化终身学习、参加职业培训再就业的意识。失地农民要在政府的引导下，转变思维方式，对自身与社会形成良好的认知，理性处理环境变化下生存转换所产生的心理震荡和挫折，改变传统的职业观念，保持良好的培训与就业心态。另一方面，政府引导的同时，失地农民也要积极通过多种渠道寻找资源再就业。相关部门要编制劳动力市场需求报告，逐步扩大适应性强的职业技能培训，积极指引失地农民树立职业观念、加强自身职业生涯规划，促进失地农民通过自己的努力在竞争激烈的市场经济中生存和发展。

4.1.2提供产教融合引导性培训联合国教科文组织指出：“技术和职业教育培训应该让社会各阶层的人都能上学，各个年龄段的人都能上学，应该使所有人都被提供终身学习的机会。”[12]习近平总书记指出，要弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境。政府主动提供产教融合引导性培训，是营造良好环境的重要抓手。各级政府将有关失地农民的培训政策法规、培训项目、就业岗位选择及劳动基本权益，通过各大电视台、广播、报纸、网络平台、乡镇信息栏等多种渠道，向失地农民予以详尽的解释说明，增加失地农民对于职业技能培训的了解度和信任度。加大力度宣传产教融合职业技能培训，将职业技能培训信息准确地传递给失地农民，进而增强他们参与培训意愿。校企合作、产教融合设立职业技能培训服务网点，向失地农民发布培训内容与政策，开展职业技能培训服务，提供就业需求等信息。

4.2 优化失地农民技能培训的教育供给

4.2.1构建以技能为本位的“1+X”培训体系习近平总书记要求，要牢牢把握服务发展、促进就业的办学方向，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一。以技能为本位的“1+X”培训体系，是产教融合、校企合作的重要载体。应以岗位能力为本位，以就业为目的，以实际、实用、实践为特点，科学构建适应失地农民这个特殊群体的技能培训体系，帮助失地农民融入城镇化进程。职业院校应主动根据技能型社会的需求调整专业目录，构建课证融通的1+X培训体系，开设含金量高、适应性强的专业课程，更侧重于失地农民的专项技能培训，从而使失地农民能够具有较高的职业技能水平和就业能力。职业院校要根据职业技能水平要求和专业的教学规定，突破职业院校培训课程固有的理论体系，将职业资格标准有机融入技能培训课程，促进培训课程与职业技能在内涵上的统一。

4.2.2打造以就业为导向的精品培训项目职业技能培训具有明显的区域性特征，从需求侧出发，政府需要了解地方经济社会发展对技术技能人才的需求状况，以及职业院校对技术技能人才的供给状况，结合区域经济发展特点，以就业为导向做出科学的技术技能人才培养规划；院校在结合办学定位和专业优势的基础上，紧贴区域、行业企业与个人发展的实际需求，充分利用现有资源，面向失地农民，开展多种形式的高质量职业培训，努力打造具有差异性的实用技能培训、餐饮服务技能培训、家政服务技能培训等精品培训项目。把现代先进技术手段与培训项目紧密结合，发挥信息化支撑作用，有助于提高培训课程的质量和教学效果，具有开放性、共享性、拓展性、兼容性的特点，有利于打造技能精品培训项目和建设技能型社会。

4.3 发挥失地农民培训的企业主体作用

4.3.1增强企业育人的主体责任产教融合型企业参与育人过程，发挥企业育人的主体作用，是使失地农民具备市场所需职业技能的必然要求。以失地农民就业结果为导向，引入劳动力需求方——企业，构建政府主导下“企业努力育人推进,失地农民主动参与，培训机构努力提供服务”的培训机制[13]，促进教育链、人才链与产业链、创新链的深度融合。为提高培训成效，企业应建立培训评估和奖励制度，对失地农民技能提升度进行结果性评估，根据提升度采取培训费用返、奖、补等措施，将培训效果与失地农民利益挂钩。对失地农民而言，更加重视职业技能培训，激发其自我驱动力和自主学习意愿，努力掌握职业技能。对企业而言，吸引失地农民踊跃参加培训，企业招工与技能培训无缝衔接完成，既可降低培训成本外溢的风险、提升培训效果，又实现失地农民自身职业生涯发展与企业战略发展双赢局面。

4.3.2提升企业培训能力产业转型升级、企业技术更新不仅对失地农民技能提出现实要求，更加需要大量的社会人才储备[14]，迫切需要企业提升培训能力。企业要把岗位技能需求深度转化为培训内容，探索个性化菜单式培训，减少专门针对某一特定岗位的专有岗位技能和专业知识培训，增加与失地农民职业生涯发展相关的“软技能”和通用技能培训。同时激发校企职业教育培训活力，校企双方要共建共享职业教育培训资源。通过联合办学、共建培训中心与企业教学培训团队，双方人员实现互派互聘，定期进行教学实训沙龙，加强师资队伍、课程体系创新建设，提升企业培训能力；推动双方互建培训基地，努力打造良好的教学氛围，提供现代技术化的教学设备和实践操作条件。

4.4 完善失地农民培训保障

4.4.1健全的法律保障建立健全的法律保障是培训工作良性发展的基础。根据我国技能培训体系，参考国际经验，加强顶层设计，按照职业大典，出台失地农民职业技能培训的相关法律，形成一套长效培训保障机制。通过法律形式为农民职业教育的培训体系、机构、投入、权利提供保障[15]。尽快建立国家资历框架认证机制，建立与职业技能等级证书相结合的职业准入制度，强化职业技能等级证书作为劳动力市场“通行证”的职业准入制度的管理，积极适应国家发展的需要，促使职业培训主动适应多样化的行业需求。职业准入制度不仅可以使失地农民意识到技能培训的关键性，还可以提高其技能水平。通过立法，清晰界定校企双方职业技能培训，逐步推行“财税+土地+金融+信贷”的多元奖励和优惠方式，有效吸引企业踊跃参与技能培训。

4.4.2多元投入的经费保障习近平总书记指出，要加大对职业教育支持力度，努力让每个人都有人生出彩的机会。构建一个“国家投入、社会参与、个人分担”的职业技能培训经费多元投入机制，是失地农民职业技能培训工作持续有效开展，也是失地农民出彩的重要保障。政府合理分配经费投入，建立相对稳定的培训经费增长机制和失地农民各项职业技能培训的分类支持机制。省财政部门统筹产业发展，对产教融合等项目的支持力度要持续增加。探索把土地补偿金的2%以教育券的形式发放，组织失地农民凭发放的职业技能培训教育券，进入职业院校或者职业培训机构接受技能培训。聚集社会多方力量，政府积极安排组织失地农民定期进行技能培训，积极支持职教发展和校企联合办学，鼓励民间资本投资。由于农民本人是职业技能培训的直接获益者，农民个人如果想参加更多的培训活动掌握更多的技能，自身也应该负担一定的培训费用。