衔接碳排放报告制度和排污许可证制度分析

周 婷，樊宇坤，顾琪芳

（中环清科（嘉兴）环境技术研究院有限公司，浙江嘉兴 314001）

我国在对碳排放重点单位进行管理的过程中，采用的一项重要措施就是将碳排放报告制度和排污许可证制度衔接在一起，以控制二氧化碳和污染物的排放量，保护环境，减少温室效应的出现。虽然碳排放报告制度和排污许可证制度的管理理念有所不同，但是这两项制度的落实环节较为相似，这也为两者的有效衔接奠定了良好的基础。

1 碳排放报告制度的建设现状

从现阶段我国建设的碳排放报告制度的实际情况来看，其尚不够健全，还需要通过相关法律法规的进一步出台对其加以完善。据相关研究发现，温室气体的排放和大气污染之间存在着相互作用的关系，两者同根同源，但是至于大气污染物中是否包含有二氧化碳依然存在着争议。并且从现阶段我国实行有关环境保护方面的法律法规与管理体制来看，依然难以为碳排放重点单位提供重要的法律保障与依据。

我国生态环境部于2018年完成组建，其给温室气体排放和大气污染物排放的管理与控制带来了新的机遇，同时也对其提出了新的要求。目前我国在管理碳排放重点单位二氧化碳与大气污染物排放时采用的核心制度便是碳排放报告制度和排污许可证制度。这两项制度的有效衔接，可以进一步提高碳排放管理的质量与效果。在《生态文明体制改革总体方案》中针对碳排放报告制度和排污许可证制度的直接衔接和间接衔接提出了具体的要求。在衔接这两项制度时，应该协同控制二氧化碳与大气污染物的排放。

随着生态文明体制改革的不断深入，碳排放报告制度和排污许可证制度的建设均获得了较大的进展。现阶段，我国在具体衔接这两项制度时，依然需要进一步展开深入的探究。

2 碳排放报告制度和排污许可证制度要素对比

2.1 落实要求和落实环节的对比

虽然碳排放报告制度和排污许可证制度属于两种具有不同管理理念的制度，但是落实的环节却较为相似，均主要包括明确环境权益、监测、做好记录、管理台账、核算数据、报送信息、监督检查、管理数据、处罚等。涉及的参与方主要包括：国家、地方政府部门、第三方机构和管控单位等。但是在落实排污许可证制度时最终只需要县级或者市级主管部门的参与。站在技术的角度对这两项制度的落实要求进行分析，排污许可证制度的要求重点倾向于有关排污数据的监测、记录、报送、管理、公开和处罚等。碳排放报告制度的要求重点侧重于环境权益的明确、数据的核算、数据质量的管理等。

2.2 对重点行业信息填报的要求

从数据类型的角度来看，碳排放报告制度和排污许可证制度的交集在于原辅材料和燃料的消耗。例如对于火电行业来说，排污许可证制度管理与控制的内容为固定污染源的排放，对污染物排放量中燃料与原辅材料消耗的计算为实际生产中消耗量，并不需要考虑厂区内宿舍、洗浴、食堂、运输等设施的能源消耗。

而碳排放报告制度关注的则是信息填报主体排放温室气体，特别是二氧化碳的情况。其中不仅包括直接排放的温室气体，还包括间接排放的温室气体，所以对生产具有辅助作用的设施和附属性设施的能源消耗均在核算范围内。

以工业生产中的排放为例进行信息填报要求对比发现，钢铁行业生产中对排放的测量与记录倾向于各种溶剂的消耗量、外购含碳原料的消耗量、电极消耗量。

3 碳排放报告制度和排污许可证制度衔接的重要出发点

3.1 生态环境目标的协同推进

我国碳排放预计在2030年达到峰值，与此同时还需要加强对污染的治理与防范，力争在2035年大体实现建设美丽中国的目标。在这一过程中，不仅要注重加强对环境的保护，还需要关注气候变化。并以生态环境目标的协同推进为出发点优化碳排放报告制度和排污许可证制度的衔接。

3.2 对国家机构改革要求作出积极响应

在2018年召开的全国人大一次会议表决中批准了生态环境部的建立，并通过了改革国务院机构的决定。碳排放报告制度和排污许可证制度的管理职责均通过整合落实到了生态环境部。为此，在有效衔接碳排放报告制度和排污许可证制度时，应该以对国家机构改革的要求的积极影响作为重要出发点。

3.3 对环境管理制度改革要求作出积极响应

在《控制污染物排放许可制实施方案》中，对排污许可证的定位作出了明确，将其定位为管理环境固定污染源制度的重要核心，而其他一些相关环境管理方面的制度也将逐渐实现和排污许可证制度之间的衔接与协调发展，并且有关制度落实中所需数据的获取来源为排污许可证制度。我国碳排放报告制度管理与控制的主要对象为固定排放源。从这一角度来看，在衔接碳排放报告制度和排污许可证制度时，需要积极地对环境管理制度改革的和要求作出响应。

4 排污许可证制度和碳排放报告制度衔接的重要作用

国外对环境法进行了进一步细致划分，将其具体划分成了两个部分，一部分为预防法，另一部分为规章法。排污许可证制度在规章法中占据着不可小觑的重要位置，其通常称之为有效控制排污污染、碳污染的重要支撑。排污许可证制度和碳排放报告制度优化衔接发挥的重要作用主要体现为：

1）通过这两种制度的有效衔接，可以便捷地将对环境产生影响的各个项目开发活动、建设活动以及排污活动融入到国家对环境的统一管理中，对环境造成影响的各项活动进行有效的限制，确保其符合国家的要求标准，以此更好地实现环境管理目标。

2）这两种制度的衔接还可以为主管机关对于不同情况下采用管理方法的灵活提供便利，并针对不同的活动情况提出了具有针对性的要求和具体的限制条件，进一步具体化环境管理的标准和相关的法律法规，促使环境管理工作的开展更加合理。

3）通过排污许可证制度和碳排放报告制度的衔接，可以促使主管机关及时了解重点单位的污染物和二氧化碳的排放情况，这样便可以及时发现其中存在的不正当的项目开发、规划行为和各种对环境可能会造成损害的活动行为，以及时找到相关责任人，给与相应的处罚。通过这两种制度的衔接，还有助于环境管理部门对环境管理的检查与监督。

4）排污许可证制度和碳排放报告制度的衔接，还有助于提高社会群众在环境管理中的参与度，尤其是对环境损害活动行为的监督与检查。

5 优化碳排放报告制度和排污许可证制度衔接的有效策略

5.1 形成统一的重点管理与控制名录

在管理固定污染源环境时，需要将排污许可证制度的构建作为核心制度，碳排放报告制度的落实需要以排污许可证制度作为重要依托，以此全面了解和掌握重点排放单位的二氧化碳的实际排放情况。

（1）保证碳排放报告制度涵盖所有工业类单位，尤其是重点工业单位更需要纳入到排污许可证制度中，加强对排污重点单位的管理。

（2）促使碳排放报告制度的覆盖单位逐步覆盖排污许可证制度的重点管理单位。

（3）在优化碳排放报告制度和排污许可证制度衔接时，一定要注重统一这两项制度的覆盖的重点单位，以此形成统一的管理与控制名录。

5.2 注重加强对非直接生产能源消耗参数的补充

若想促使排污许可证制度成为固定污染源环境管理中的重要核心制度，并将其与碳排放报告制度很好地衔接在一起，就需要确保排污许可证制度覆盖其他一些相关制度中的参数信息。为了实现排污许可证制度和碳排放报告制度的优化衔接，在制定排污许可证制度时，需要酌情将重点单位燃料的消耗和排放情况纳入其中，甚至还需要将像车辆等移动性设备的燃料消耗和排放情况纳入其中。并且重点单位在购入电力时，需要按照购入来源填写热量的消耗情况和购入的电量。电力购入的来源主要包括电网、可再生能源、余热以及自备电厂等。

5.3 注重加强对代码标识的匹配，实现与系统数据的对接

在优化排污许可证制度和碳排放报告制度衔接时，环境信息的共享和数据在各个部门之间的流通对两者的有效衔接发挥着十分关键的作用。为此，在具体衔接的过程中，一定要注重加强对代码标识的匹配，实现与系统数据的对接，以此逐步统一各数据管理系统的数据标准。然而在排污许可证中并未明确排污重点行业和子行业之间的代码要求。因此，在碳排放报告系统中，必须将碳排放的核算、报告指南中的计算方法的采用和行业类型相互联系在一起。并且在进行行业碳排放强度时，同样需要确定单位代码。这就需要对现阶段已经建立的排污许可证平台的代码标识进一步细化，以实现对排污许可证系统的优化。

对于排污重点单位，需要对其整个生产过程提出明确的环境管理要求，并且在后续工作中需要逐步地实现数据的对接。在具体衔接排污许可证制度和碳排放报告制度的过程中，必须注重加强这两个数据系统的统一，在这一过程中可以将排污许可证制度作为数据统一的重要出发点。在制定碳排放报告制度时可以从排污许可证制度中直接调取相关的数据信息，并进行计算。并且在优化衔接排污许可证制度和碳排放报告制度时，还需要保证报告周期、频率、时间节点的一致性。

5.4 注重加强对数据监管机制的完善

数据监管机制不仅直接影响着数据信息的真实性，还与环境权益交易存在着密切的关联。为此，在对排污许可证制度和碳排放报告制度进行优化衔接的过程中，需要注重加强对数据监管机制的完善，为此在制定碳排放报告制度时应该在现阶段已有相关环境管理制度的基础上，对于重点单位有关碳排放方面的数据信息进行公开，以此通过社会大众的监督，保证碳排放管理的效果。排污许可证制度的制定目的是确保重点单位污染物的总排放量和排放污染物的浓度不超过其要求标准。

从实际情况来看，并未设置细致化的核算标准。为此在具体衔接排污许可证制度和碳排放报告制度前，必须针对排污许可证制度的执行情况进行全面的监督与管理，并在建立排污许可证系统时，安排第三方机构核查有关碳排放水平方面数据信息的计算，这样不但能够确保碳排放权交易市场的运行更为稳定，还可以提高排污许可证制度中的数据质量。如果在具体制定排污许可证制度时，并未从实质上考虑其与排污许可证制度之间的衔接，特别是如果考虑要通过排污权交易二级市场的建立，就需要对排污重点单位的排污数据和生产经营数据进行统一核查。

5.5 合理制定碳排放和污染物排放收费制度

在优化衔接排污许可证制度和碳排放报告制度的过程中，一定要合理制定碳排放和污染物排放收费制度，通过收费标准的合理制度确保各重点单位在往环境内排放污染物和二氧化碳时，能够将其严格的控制在国家要求的排放标准范围内。其中包括排放污染物，二氧化碳的类别、数量以及浓度，并根据相关规定向重点单位收取相应的费用。

污染物、碳排放收费是有效完成环境管理工作的一种经济性方法，这种方法通常又被称为“污染者的付费原则”。合理制定碳排放和污染物排放收费制度，是实现排污许可证制度和碳排放报告制度衔接的重要基础，还具有调节的作用，其调节作用的发挥主要依赖于经济杠杆的使用，也就是从外界给予重点企业进行施压，利用经济压力促使单位可以将污染物和碳的排放量与其产生的经济效益关联在一起，在提高单位经营管理水平的同时，实现资源的节约和利用率的提高，以对当前已经存在的环境污染进行有效的治理，减少污染物和二氧化碳的排放量，从而改善当前的环境。对于对环境造成污染的单位，则需要积极承担起自己应支付的治理环境污染的费用。

为了保证收费制度在排污许可证制度和碳排放报告制度衔接中的重要作用可以得以充分发挥，在具体制定污染物和碳排放收费制度的过程中，必须通过相关法律的制度对污染物、碳的排放权利、责任作出明确，并将收费制度与排污许可证制度直接联系在一起，并根据排污许可证制度中明确要求的污染物、碳的排放总量与浓度等合理地制定收费标准，并将费用的按时缴纳纳入到排污许可证年检考核事项中。

6 结束语

排污许可证制度和碳排放报告制度两者之间的有效衔接具有不可忽视的重要作用，尤其是在环境管理方面。为此，相关部门必须对排污许可证制度和碳排放报告制度的衔接引起足够的重视，并通过各种行之有效的策略促使两者之间可以很好地衔接在一起。在具体衔接的过程中，一定要明确各部门的工作职责，通过各部门之间的协作共同完成对环境污染的治理与防范。