长江流域节水分区推进策略研究

程卫帅，王海伟，叶玉适

（1.长江水利委员会长江科学院，430010，武汉；2.长江水利委员会水资源节约与保护局，430010，武汉）

长江流域水资源总量比较丰富，现状水质总体良好，但枯水年枯水期部分地区水资源供需矛盾突出，污染物排放量大、风险隐患多，高保证率供水安全保障压力凸显，水质型城市缺水现象逐步显现，生态环境面临严峻考验。节水是加强长江流域生态环境保护和修复的重要途径，也是保障流域供水安全和国家战略水源地安全的重要举措。

一、长江流域节水现状和问题

长江流域通过先行试点、典型示范等措施有力推动了节水工作，水资源利用效率和效益显著提高。2003年以来，长江流域人均综合用水量基本维持在400~450 m3，万元GDP用水量和万元工业增加值用水量显著下降，亩均灌溉用水量呈缓慢下降趋势。但长江流域节水工作还有很大的提升潜力，主要表现为：①节水不充分，水资源利用效率与国际国内先进水平相比还有较大差距，大多数用水和节水指标都低于全国平均水平；②节水不平衡，区域间现状节水水平差异大；③节水不持续，行业监管问题仍然突出，节水内生动力不足，监管制度不健全，监管力度不够。

二、长江流域节水思路与分区重点

根据区域水资源禀赋、资源环境压力负荷、未来水资源需求等因素，将长江流域分为6个节水分区，根据各地区特点明确节水方向和节水重点。

1.上游川渝云贵区

（1）基本特点

本区4个省份均属长江经济带，分布有4个重点开发区域、2个农产品主产区、6个重点生态功能区和黄土高原—川滇生态屏障区。经济社会发展相对滞后，区域发展不均衡。水资源条件总体较好，水资源开发利用率、耕地有效灌溉率较低，重庆北部山区、四川盆地腹地、滇中高原、黔中地区存在工程型缺水问题，多个县域水资源承载能力处于临界、超载或严重超载状态；用水效率不高，农田灌溉水有效利用系数流域最低，节水潜力大。

（2）节水重点

围绕构建西南生态安全屏障和成渝、滇中、黔中等重要经济区发展要求，开源节流并举，全面加强水资源节约保护，以促进人水和谐为节水方向。农业节水方面，推进灌区节水改造和水利基础设施建设，提高农业综合生产能力，发展高效特色农业，适度推进高效节水灌溉；优化产业结构和布局，适度控制高耗水企业发展，推进高耗水行业节水改造；实施城镇老旧供水管网改造，完善管网漏损检测制度，推进节水器具普及和非常规水利用，严控高耗水服务业用水。

2.上游青藏甘区

（1）基本特点

青海、西藏大部分地区属青藏高原生态屏障区、三江源草原草甸湿地生态功能区，水质良好，生态环境十分脆弱，重点开发区域仅有甘肃省天水市。经济社会发展滞后。水资源空间分布不均衡，存在大面积的干旱缺水地区；水资源开发利用率很低，无水资源承载能力临界或超载县域；用水效率一般，区域和行业差异较大。本区现状总用水量小，未来地广人稀、开发强度低的总体状况不会改变，水资源需求增长有限，节水潜力较小。

（2）节水重点

围绕构建青藏高原生态屏障要求，严格限制开发区和禁止开发区管理，加强水土保持和生态环境修复与保护，以保护优先、全面节水为方向。优化种植结构，发展高效节水灌溉农业；按照国家主体功能区管理要求管控工业发展，限制工业用水增长；推进城镇老旧供水管网改造，加强供水管网漏损检测，推进节水器具普及和非常规水利用，严控高耗水服务业用水。

3.中下游皖赣鄂湘区

（1）基本特点

本区4个省份均属长江经济带和长江流域农产品主产区，分布有4个重点开发区域，涉及5个重点生态功能区。经济社会发展迅速，但区域发展不均衡。水资源相对丰富，农田灌排设施基础较好，水污染问题相对突出，不同程度存在资源型、工程型、水质型缺水问题；区域用水效率不高，节水潜力很大。本区多数地区属于重点开发区域和粮食主产区，预计未来水资源需求将有所增长。

（2）节水重点

围绕长江经济带建设及皖江城市带、武汉城市圈、长株潭城市群和鄱阳湖生态经济区的发展要求以及长江大保护要求，以促进节水减排为方向，节水治污协同发力，实现高质量发展。发展高效节水现代农业，着重推进水稻灌区综合节水技术，强化农业面源污染的源头控制；积极承接沿海发达地区转型产能，推动产业结构升级，大力发展循环经济，全面推行清洁生产，提升工业用水循环利用水平，从源头减少工业用水量和污染物排放量；推进城市老旧供水管网改造，建立完善供水漏损控制和精细化管理平台，严控高耗水服务业用水，推广应用节水新技术、新工艺和新产品，大力推进废污水再生利用，构建城镇良性水循环系统。

4.中下游豫陕区

（1）基本特点

本区涉及2个重点开发区域，2个重点生态功能区，无农产品主产区。经济社会发展水平一般，但相对均衡。区域水资源条件一般，水资源开发利用率约12%，部分地区存在开发利用过度问题，多个县域水资源承载能力处于临界或超载状态；用水效率相对较高，主要指标均位于流域前列。本区水资源承载能力状况欠佳，需加大水资源管控力度。

（2）节水重点

加快实施超载地区用水总量削减计划，严控临界超载地区用水总量增长，节水方向为以水定发展。严格落实总量强度双控行动，促进资源环境逐步休养生息；合理确定水土开发和灌溉发展规模，限制和压缩高耗水作物种植面积，加快灌区节水改造，推广高效节水灌溉；严控高耗水工业行业发展，提高用水效率准入门槛；加快实施城镇节水改造，推进节水器具普及和非常规水利用，严控高耗水服务业用水。

5.中下游浙桂粤闽区

（1）基本特点

本区面积约1万km2，位于洞庭湖和鄱阳湖水系支流源头地区，多为山区；涉及长江流域农作物主产区和华南农作物主产区，多数地区属南方丘陵山地带生态屏障区。经济社会发展水平较好，且相对均衡。区域水资源条件较好，水资源开发利用率不高，以农业用水为主；除浙江省部分地区外本区用水效率不高，人均综合用水量和亩均灌溉用水量显著偏高。

（2）节水重点

本区以加强保护和农业节水为主。加强水源涵养林保护，保障河湖生态用水；限制和压缩高耗水作物种植面积，加大灌区节水改造力度，着重加强农业节水；推进城镇老旧供水管网改造，推进节水器具普及，严控高耗水行业发展。

6.长江三角洲苏沪区

（1）基本特点

本区是中国改革开放和现代化建设的先行地区，属长江经济带和长江三角洲优化开发区域，是长江流域农产品主产区的重要组成部分。社会经济发达且相对均衡。区域水资源条件较好，过境水资源丰沛，水土资源总体较为匹配，水资源开发利用率高，水污染问题相对突出。农业用水效率较高，位于流域前列，工业和城镇用水效率有提升空间，有较大节水潜力。本区未来用水增长空间有限，用水总量有减少趋势。

（2）节水重点

围绕“21世纪海上丝绸之路”及长江三角洲区域一体化发展要求，在加强水资源节约保护的前提下优化发展，节水方向为节水治污并重。推广现代节水灌溉技术，建立一批高标准节水农业科技示范区，积极推广稻作区管道输水灌溉和水肥一体化技术；促进产业升级换代，开展工业节水重大关键技术攻关，推广先进适用的节水工艺、技术和装备，加大海水直接利用力度；推进城市老旧供水管网改造，严控高耗水服务业用水，全面普及节水器具，推广环境绿化喷灌工程。

三、节水推进策略

围绕激活节水内生动力，以制度建设为中心，聚焦市场机制完善，综合运用政府管控、市场调节、公众参与等3种手段，分区实施、统筹推进、重点突破，全面推进落实16项具体举措，将节水工作从政府主导的命令控制型节水推进模式转向政府—用水户协同节水推进模式。

1.加强政府管控

（1）加强节水法治建设

尽快出台节约用水条例，鼓励出台地方性节水法规；细化强化节水惩戒条款，加大节水违法违规行为的惩戒力度；强化节水执法监管。

（2）完善节水监管体制

完善政府主导、水利抓总、有关部门分工负责的节水监管体制；建立完善流域和区域相结合的节水监管体制，强化流域管理机构节水行政管理职能。

（3）健全节水工作协调推动机制

建立地方行政首长负责制和政府节水目标责任制，逐级落实节水主体责任，层层压实节水目标责任；建立以目标为导向的省、市、县三级节水工作协调推进机制。

（4）建立务实管用的节水定额标准体系

建立以用水定额为核心和基础、强制性标准与推荐性标准相结合的定额标准体系；加强节水定额标准执行情况检查、评估和修订工作，充分发挥定额的节水导向和约束作用。

（5）强化水资源消耗总量和强度双控指标刚性约束

建立总量-强度双控的流域区域统筹机制，严格总量强度指标考核；进一步将总量控制指标细化分解到用水行业和重点用水户，逐步建立用水总量精细化管控体系；全面落实和加强计划用水管理，严格执行超计划用水累进加价制度。

（6）完善并落实节水评价制度

进一步落实规划和建设项目节水评价制度，研究建立建设项目节水后评价制度，逐步建立区域和重点监控用水户节水评价机制。

（7）做好重点监控用水户监管工作

在《国家级重点监控用水单位名录》的基础上，建立完善省、市、县三级重点监控用水单位名录；结合国家水资源监控能力建设，逐步增加用水实物指标实时统计或计量监控功能，强化重点监控用水单位取用水在线监控；按照属地管理原则强化重点监控用水单位节水监督检查。

（8）推进基层节水管理能力建设

完善基层节水管理队伍，加强管理能力培训，形成县-镇-村三级基层节水管理队伍；改善基层节水执法监管装备，加大节水执法监管装备投入。

（9）建立健全用水审计制度

以超计划超定额重点用水户为切入点，积极开展用水审计试点、完善和推广；建立强制用水审计用水户清单，高耗水行业重点用水户、超计划超定额的其他重点用水户要纳入强制审计清单；建立基于产业链的延伸用水审计制度，针对高耗水原料供应商开展延伸用水审计，严格控制生产原料和产品水效。

2.优化市场调节

（1）继续推进水权水市场建设

全面总结梳理前期试点改革经验、问题和推进障碍，继续实施水权交易改革试点，优化完善水权水市场建设；引导社会资本参与节水基础设施建设，培育节水产业，提供社会化、专业化和规范化的节水服务，激发市场在水资源配置中的主体作用；及时总结水权交易改革试点巩固提升经验，探索多元化的水权交易模式。

（2）全面深化水价改革

建立全面客观反映水资源稀缺性和供水成本的水价形成机制，合理提高城镇基本水价，实行差别定价，对高耗水特种行业从高制定水价；建立水价动态调整、水费缴费反馈等机制。

（3）完善财税金融激励机制

建立完善节水财政奖补机制；严格落实水资源税差异化征收政策，强化和落实企业节水税收引导政策；创新节水金融支持政策，推广信贷节水，支持企业开展节水改造，优先先进企业融资难题。

（4）完善并推广合同节水管理模式

以水利行业节水机关建设为标杆，以高校为示范和突破口，打造合同节水示范项目；强化合同节水管理保障机制，建立和完善管理激励机制。

3.强化公众参与

（1）建立健全节水信息公开制度

编制和发布年度节水统计公报，建立节水评价公示制度及节水执法监管平台，加大节水法规政策宣贯力度。

（2）完善节水公众参与制度

完善公众参与方式和参与平台，从传统平台转向新型信息化平台，提高公众参与有效性；建立节水社会监督员队伍，强化节水社会监督。

（3）广泛开展节水宣传教育

加大节水宣教投入，推动节水宣教专业化，提高宣教效果；针对不同人群开展具有针对性的节水教育。 ■