综合甲级设计单位在承担代建业务中管理问题探讨

叶三霞，张 团

(西藏电建成勘院工程有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

代建制是指政府通过招标的方式，委托专业项目管理单位，负责项目建设实施，在项目建设过程中严格控制项目投资、保证项目工期和质量，竣工验收后移交给使用单位的制度[1]。自2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》提出“代建制”，到2016年国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》提出要进一步完善政府投资项目“代建制”，中国“代建制”发展仍处于摸索中，依然存在法治体系保障不够、制度建设不全、管理经验不足、管理形式多样化、操作流程复杂等问题[2]。本文通过分析代建业务特点、存在问题及风险等内容，探讨综合甲级设计单位在承担代建业务的优势及不足，并且从管理角度，提出如何发挥优势、弥补不足。

1 代建业务特点

代建业务本质就是要通过利用代建单位专业的知识技能、丰富的工程管理经验，帮助政府、建设方或投资方做好项目策划实施及项目施工管理等工作，使建设项目功能能满足使用方要求，项目投资控制在合理范围内，项目进度、质量、安全等各项环节满足要求。目前承担代建业务的主要是工程咨询、招标代理、设计、施工、监理等单位，按照现有合同关系分类，代建模式有全委托代建模式和咨询服务代建模式[1]。全委托代建模式由代建方与项目设计、监理、施工等建设各方直接签订合同，代建单位对工程的投资、工期、质量、安全等承担责任，项目建成后交付使用单位，政府支付给代建单位一定管理费用。咨询服务代建模式是由业主与项目设计、监理、施工等建设各方直接签订合同，业主授权对代建单位行使业主权利进行管理服务。

作为业主方项目管理代表，代建单位需要对项目可行性、初设、招标设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人[3]。代建单位管理内容包括项目前期方案审批立项审批管理；项目前期用地规划、土地审批、环境评价、工程规划、设计施工招标、施工许可等各项行政审批事项管理；项目可行性研究、初步设计、招标设计、施工图设计管理；项目实施过程中管理合同、费用、质量、成本、进度、安全、环水保等管理工作。

代建业务性质决定了需要代建单位具备非常良好的项目综合管理能力和工程专业知识，做好项目的前瞻性管理工作和实施过程中统筹规划、综合协调工作，例如：前期需要详细了解报建报批及审批流程、熟悉施工组织计划及工作流程，掌握关键节点及工程准备工作内容，明白当前项目实施进度及要求；在前期保证业主各项需求准确、合理反应到设计中，做好设计的科学性、合理性管理；正确、合理控制现场工程签证和变更，控制现场投资；在参建各方意见不统一，出现分歧与争执时，利用专业知识优势，做到有理有据地统筹协调各方意见，促进各方最终达成一致，推动项目正常运行。

2 代建业务存在问题及风险

2.1 存在问题

代建业务合同关系及其服务内容权责问题，到目前为止，代建业务履行过程中仍存在以下几类问题:

(1)代建业务相关的规范和法律规定不够健全，不能有效规范和指导各参建单位管理行为，使得项目管理过程中，代建项目易受到政策风险及业主干扰[4]。

(2)代建单位与建设单位职权不清，代建单位处境尴尬。代建单位是代表业主建设管理，不属于建设单位，与建设单位是合同关系，且目前国家没有标准范本，也缺少行业指导意义，主要靠合同双方确定，往往存在合同关系约定界面不清，业务有些存在重叠，有些又出现真空地带，双方都想获取更多的利益，不愿承担更多的风险，给项目管理带来负面影响[5]，同时有些使用方、投资方等为了自身利益，不听取专业的管理意见，或提出不合理要求，或直接越过代建单位干预项目管理，给代建单位管理造成干扰，使得代建单位有些管理手段和措施无法发挥作用。

(3)代建单位管理能力和水平不足。目前参与代建业务的各类型企业只是在代建业务管理的某些方面能力很突出，但从综合代建业务所需求的全过程管理咨询能力来看，都存在或多或少的不足，且目前国内代建公司普遍规模偏小、从业人员素质较低，资质管理体系不健全，这些因素直接导致目前代建单位管理能力和水平与代建业务要求不匹配，影响政府部门对代建单位信心。

2.2 面临风险

基于代建业务存在的社会背景、合同关系特点及服务范围等特征，代建业务除了面临与其他项目类似的经济风险、社会风险、自然环境等风险外，还面临其特有的决策风险和管理风险。

在前期决策阶段，业主单位在进行代建单位选择时，因缺乏相应的管理经验，且目前代建市场的体制不完善，无法对代建单位的履约能力和违约偿还能力做出准确评价，可能导致代建单位选择不当，给项目带来巨大风险。同时，国家层面还没有规范统一的合同范本，在对代建制缺少管理经验情况下，容易出现代建合同设置不合理，代建单位和业主都有可能采取仅有利于自己的合同选择行为，从而损害项目利益[4]。

在项目实施阶段，由于业主单位专业知识能力及相应合同管理水平，以及代建单位故意违约行为等原因，主要有业主内部人员失职、代建人故意违约、监督机制不完善、业主越位管理、代建单位能力不足等几个方面[6]，导致代建单位没按合同要求履行义务，影响项目实施而产生的风险，造成项目实施过程中立项风险、设计风险、招投标廉政风险、成本控制风险、施工进度、质量、安全风险等。

3 综合甲级设计单位在代建业务中优势及不足

3.1 综合甲级设计单位在代建业务优势

项目代建工作是综合管理工作，涉及建设项目立项决策阶段的管理，项目资金筹措管理、项目的监理管理、项目的招投标与合同管理、项目的施工管理、项目竣工验收、项目后评价、项目管理信息系统等内容[7]。综甲设计单位是我国工程设计资质最高等级，业务范围涵盖电力、市政、公路、铁路、建筑等21个行业的设计业务、工程总承包业务、项目管理业务，其规模不受限制，具有雄厚的资金实力和专业技术人才队伍，在承担代建业务中具有以下明显的优势:

(1)综合甲级设计院具有从咨询、设计、造价、项目管理等全阶段的专业工程技术人员，设计单位利用强大的专业技术背景知识，可为代建项目前期决策论证提供工程、技术、经济等各方面技术支撑，有效帮助业主单位梳理清晰功能需求，提高沟通决策效率，为前期决策方案的合理性、科学性、准确性提供技术保障。

(2)综甲单位除了技术实力雄厚，相应业务范围广、经验丰富，一般具有良好的市场关系网络，且熟悉各类项目报批报建手续和流程，可以对代建业务政府审批程序等手续办理提供良好的资源支撑。

(3)综甲单位具有完整的质量安全职业健康管理体系，项目管理经验丰富，相应合同管理、质量管理、安全管理等管理流程体系完备，管理人力资源充沛，对代建项目合同管理、项目实施管理、责权利划分等关键管理问题提供有利保障。

(4)代建项目最主要的任务就是要在保证进度和质量前提下，控制好项目投资、安全，为代建业务设计质量把控、设计变更控制、工程造价全过程咨询提供良好的技术服务，为项目进度、质量、费用控制提供天然的技术基础和支持。

(5)综合甲级设计单位雄厚的技术实力，在必要情况下，其代建业务管理过程中，还可考虑调动资源解决技术、管理、沟通上的疑难杂症，达到为代建业务提供额外的全过程工程管理咨询服务效果。

3.2 综合甲级设计单位在代建业务中的不足

虽然综合甲级单位承担代建业务具有不少优势，但仍存在以下不足：从代建项目前期咨询、工程设计、项目施工等过程来看，设计单位在代建项目现场实施管理是最大的弱项，设计人员虽然对前期方案策划咨询、工程设计技术非常擅长熟悉，但现场项目实施过程管理能力是稍显不足地方。同时综合甲级单位一般规模较大，内部职能部门设置复杂，部门分工明细，代建项目如果在没有强有力的组织保障前提下，很难实现内部资源的自由调动，这非常不利于综甲单位在承担代建业务中各项优势的发挥。

4 综合甲级设计单位在代建业务管理中发挥优势的措施

综合甲级设计单位承担代建业务在人力资源、技术力量、组织体系等方面都具有得天独厚的的优势条件，如何发挥优势、弥补不足，可以从以下几点出发。

4.1 健全组织保障机制

在一个系统庞大的综合甲级设计单位内部，代建业务项目部为能顺利的调动资源力量，需要做诸多安排。首先代建单位内部需要构建顺畅的资源共享组织保障机制，其次代建业务项目部需要从顶层设计上重视相应的组织机构设置，代建业务分管领导要有一定的级别，在综合考虑代建管理模式、项目建设规模、工程特点等多方面因素，代建业务项目部需设置合理的机构和人员配置。其中，项目经理需要具有一定的资历和丰富的经验；为充分利用单位技术人力资源优势，代建业务项目部可设置专门的技术咨询机构，人员由单位相关专业技术人员组成，在需要时，提供相应技术资源。

4.2 完善项目管理制度体系

为弥补国家还没有规范统一代建业务合同范本，各项法律法规制度不健全问题，在代建业务项目管理中，要注重发挥综甲单位内部完善管理体系优势，结合项目实际情况，在平衡好各方责权利前提下，从便于有效管理角度出发，联合业主单位，制定好相应招标文件、各项合同、费用核算、成本控制、进度管理、质量控制、安全环保管理等各项管理制度。

4.3 建立全过程工程咨询管理理念

发挥综合甲级设计单位优势，为业主提供更好的服务，在代建业务管理过程中，深入项目具体细节问题，提前介入项目前期工作，尽可能深入参与到具体可研、初设、概预算编制管理中，对设计文件、招标文件质量进行把控，贯彻全过程工作咨询管理理念。

4.4 注重合同、造价管理

代建项目参见各方关系管理的根本是合同，在目前代建业务法制不健全，代建单位与业主单位职责混乱等多因素背景下，为保证代建项目顺利推进，平衡各方责权利关系，避免代建业务的各项决策、管理风险。(1)在合同签订前，注重合同条款的公平、公正，可以以国家现行建筑工程标准合同示范文本为蓝本，结合代建项目特点，对易发生纠纷的环节和条款进行强化和细化，保证条款的严谨性、可操作性[8]。(2)强化合同评审机制，合同部门草拟合同，招标管理人员复核实质性条款与招投标文件的一致性；工程部门依据项目现场情况，对可能存在的风险提出合理建议。(3)做好合同交底及合同履约管理工作。(4)贯彻全过程造价咨询理念，做好项目前期策划工作，控制设计投资概算，严格执行工程批复概算，做好现场签证、变更管理工作，严控投资增加。

4.5 强化设计管理

代建项目设计质量好坏关系到代建项目功能实现好坏、项目成本控制、项目质量保证，项目进度管理，因此设计管理是代建项目管理重中之重，综合甲级设计单位要发挥自身设计质量把控、设计管理的优势，建立设计管理工作流程，规范设计管理，设置设计关键控制节点进度和质量控制要点，强化限额设计管理，注重设计周期控制、设计变更和优化管理，做好设计评审与技术论证工作管理。

4.6 充实现场管理人力资源和技术支撑

从发挥设计技术力量优势到强化现场管理，需要代建单位补足短板，充实现场管理人员，探索将设计技术人员转变为既懂工程设计又懂现场管理综合性项目管理人才的之路，以优势资源为利导，将劣势转变为优势。

5 结 论

代建业务涵盖项目前期规划立项、可行性研究、初设、技施设计、监理、施工等全过程管理内容，涉及面广、合同关系复杂，在目前法律规范制度体系不健全、代建单位与建设单位责权不清等不利因素影响下，在前期项目立项决策和后续实施阶段都面临巨大的风险，需要代建单位具备优秀的综合项目管理能力和专业工程知识，做好项目的前瞻性管理工作和实施过程中统筹规划、综合协调工作。综合甲级设计单位应紧跟国家政策发展需求，以贯彻全过程咨询理念为导向，发挥自身雄厚的技术、人才、资金、组织管理优势，从健全组织建设，完善制度体系，加强合同、造价、设计管理，加强人才保障等方便补齐短板，为代建业务发展贡献力量。