面向实施的东安新城规划编制体系的探索

李云鹏, 徐本营

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610000)

新城新区是改革开放以来我国地方经济建设和城市空间拓展的重要发展形式，对于落实国家战略、促进国民经济发展、扩大对外开放、加快城镇化进程和体制机制改革创新都发挥了重要作用。截止到2018年据不完全统计，全国新城新区数量超过3 800个，成为体现国家和地方政府发展意图的重要空间载体[1]。随着各地方对城市空间品质的日益重视，在新城新区建设中更加注重引入城市设计作为空间谋划手段，通过建立城市设计分级分类管控体系[2]，建立融入城市设计管控的规划编制体系[3]，推进城市设计成果法定化、鼓励重要项目带方案出让[4]等多种方式探索城市设计的实施方法。

国内近年面向实施的新区城市设计主要在管控方式、成果体系等方面进行创新性探索，通过制定图则和导则指导后续规划条件的出具，保障对城市设计意图的贯彻落实。本文将着重探索在传统城市设计与控制性详细规划共同形成新城实施规划基础上，引入“地块包装规划”构建“片区城市设计-控制性详细规划-地块包装”递进式的规划编制体系，保障规划管控要素的有效传导。

1 新城规划实施面临的困境

1.1 局限于空间设计，缺乏前瞻与特色

新城城市设计的编制更多局限于城市空间、街道、滨水区的设计，追求空间格局和肌理上的设计，往往忽视了结合区域发展全局，造成规划前瞻不足。同时在规划编制前对设计区域调查研究不足，不能够充分发挥城市自然资源和人文特色禀赋。

1.2 重规划轻管理，城市设计难以落地

新城城市设计的编制为追求城市空间和风貌效果，往往停留在空间层面的“概念方案”上，缺少后续的公共政策设计和管控机制[5]。同时由于城市设计尚未纳入法定规划体系当中，在实际开发建设中可以根据具体实施随意调整，导致规划实施难以得到保障。甚至出现与既有的法定规划存在冲突或者矛盾，起不到应有管理作用[6]。

1.3 设计精细化不足，难以指导后续规划建设

虽然《城市设计管理办法》明确城市设计编制层次分为总体城市设计和重点地区城市设计，但在地方层面具体编制城市设计时各层次的城市设计的管控内容、具体成果深度与各层次城市设计和法定规划之间的关系都没有统一的标准。同时由于各层次城市设计成果关注的管控要点和要求不一，各层次管控要素缺乏上下级之间的紧密衔接，城市设计管控意图难以层层传递[7]。部分城市设计与下一层级的用地规划条件设定、修建性详细设计、建筑设计等基本没有实际联系，不能直接对地块规划条件产生精细化指引，设计中的难以指导后续实施阶段[8]。

2 面向实施管理的成都东安新城规划设计

东安新城位于成都市龙泉驿区，是成都市新一轮城市总体规划确定的城市副中心之一。2021年第31届世界大学生夏季运动会的主场馆选址于此，为保障赛事正常举行和城市发展，东安新城建设势在必行。

2.1 面向实施管理的城市设计编制内涵

为保障赛事完美呈现，东安新城围绕“赛事营城”理念形成面向实施管理的规划编制体系，在规划体系、管控传导等方面进行探索，形成了上下联动，贯穿于规划编制、管理全过程的系统性思路。

在规划体系上，城市设计、法定控规联动地块包装形成实施规划体系。在城市设计和控规指导要求下，发挥地块包装设计在空间谋划、形态设计的优势，贯彻城市设计意图和控规强制管控内容，对单个或多个面向实施的街区、地块开展包装设计，精细化指导用地规划条件。

在管控传导上，建立了从宏观发展指引-中观刚性管控-微观地块条件的递进式传导方式。在宏观层面，由城市设计衔接上位总体规划，研判区域发展愿景目标，指导片区功能布局和产业体系；通过“导则+图则”形式，对规划用地用途、形态管控形成指引。在中观层面，由控制性详细规划作为管控平台，将城市设计管控意图转换成土地利用控制核心指标，进行法定化刚性管理。在微观层面，通过地块包装承接城市设计和控规要求，直接形成指导用地管理、形态管控和空间开发的规划条件，对用地后期出具规划条件形成直接引导(图1)。

图1 东安新城面向实施管理的规划编制体系

2.2 以片区城市设计谋划区域整体格局

2.2.1 立足区域研判发展必要性，谋划发展目标定位

为东安新城满足近期赛事需求和远期城市副中心功能，片区城市设计编制更加注重规划引领性、前瞻性。首先立足成都市“两山夹一城”向“一山连两翼”城市结构转变，东安新城将建成成都老城中心与龙泉山东侧新城之间的战略支点，推动城市向东发展。其次立足城市综合副中心的总体定位，借助大运会国际赛事影响，促进地区国际交往，研发服务功能发展，构建高品质城市活力新中心(图2、图3)。

图2 成都市城市格局脉络(资料来源：东安湖片区城市设计项目)

图3 东安新城“东进”支点作用(资料来源：东安湖片区城市设计项目)

2.2.2 融入自然基底，奠定“山城相连，湖城共生”公园城市格局

充分尊重片区现状地理环境，打通青龙湖湿地公园、锦城生态公园、农业大地景观区及龙泉山城市森林公园的生态廊道，保障各小型动物、鸟类迁徙，打造山、水、林、田、湖等各生态系统要素形成相互依存、紧密联系生命共同体，奠定区域良好生态大格局。充分发挥地区生态价值，以绿道串联沿湖活力体育、科创研发、国际商务等功能，打造公园新场景，实现生态价值转化(图4、图5)。

图4 东安湖片区生态格局(资料来源：东安湖片区城市设计项目)

图5 东安新城“一湖三岸”功能布局(资料来源：东安湖片区城市设计项目)

2.2.3 引景入城，勾勒整体城市形态

在整体空间形态上塑造方面，依托东安湖开敞湖面在环湖重要的节点构建开敞低密、观山览园的廊道体系，将龙泉山、农业大地景观区及东安湖公园美好景色“引入”城中。结合TOD站城一体化开发，挖掘站点周边土地价值，塑造高密度的地标簇群区。以龙泉山作为景观背景协调区域，管控除地标建筑外其他建筑高度上限不超过背景山体的2/3处，构建起伏有序，山城呼应天际轮廓线，展现蜀地山水人城和谐呼应的城市画卷(图6)。

图6 东安新城整体空间形态(资料来源：东安湖片区城市设计项目)

2.3 以控制性详细规划锚定刚性管控

城市设计内容是否能够落地很大程度取决于管控核心要素是否完全转译，并融入法定规划做到有效传导。通过编制东安湖片区控制性详细规划将城市设计方案用地性质、容积率、建筑高度等要素转译到控规图则基础上，还将环湖建筑控制线、视线廊道控制线等管控内容、交通慢行断面、湖体控制、地标建筑等纳入控规详细图则和通则管理，保障城市设计的核心理念和整体格局能够得到刚性管控。

2.3.1 落实核心管控指标，局部优化提升用地合理性

东安新城在控制性详细规划编制中重点对商业用地、居住用地等经营性用地容积率、建筑限高等管控指标进行明确，对公共服务设施、市政设施用地侧重于用地功能管理，开发强度不做硬性管控，便于后期实际建设。同时在城市设计用地布局基础上，遵从产城融合、公共共享、活力多元的理念，通过控制性详细规划论证城市设计用地可行性，补充社区公共服务设施配套，调整市政设施及市政管线廊道位置，提出更优的产业用地布局。

2.3.2 贯彻城市设计“引景入城”核心意图，增加建设控制线管控

为实现东安湖片区“湖城共生”的整体空间意向，打造公共开敞滨湖空间、城中望山的视线廊道，除了对沿湖、沿廊道周边用地进行开发强度、建筑高度限制以外，通过增加必要的建设控制线留出视线廊道和退距空间，实现城中望山、公共湖岸(图7)。

图7 控制性详细规划中落实视线廊道和湖岸退距控制线(资料来源：东安湖片区控制性详细规划项目)

2.4 以地块包装设计实现精准传导

地块包装是承接城市设计和控制性详细规划的重要环节，其意义在于在土地出让前，通过意向性方案的对比研究，提出更加准确的规划控制条件。以东安湖片区1号地块为例，地块紧邻环湖南路，位于东安湖公园南岸第二个街坊，周边环境资源良好，是重要的形态展示控制区域。通过地块包装设计从区域整体发展视角出发，在片区城市设计和控制性详细规划已经明确的要求下，在城市空间形态、开敞空间、交通组织等方面提出更加精细的管控要求。同时也给下一阶段建筑设计留出弹性创作空间，促进地块发挥更良好的经济、社会价值(图8)。

图8 东安新城1号地块区位(资料来源：东安湖片区1号地块包装项目)

2.4.1 研判地块发展条件与内涵要求，多情景方案对比明晰地块设计方向

首先应当基于城市设计和基本情况，从功能定位、形态控制、界面要求等方面对地块进行研判分析；重点从建筑标志性、形态起伏度、界面控制、公共空间等角度综合考量设计方案。通过多情景方案对比，针对性的模拟不同控制要素下具体建设形态，并从中选择最符合片区设计意图和发展要求的情景方案，最终明晰适合地块设计要素(表1)。

2.4.2 形成系统的控制要素体系

地块包装最核心的目的是通过情景对比研究提出更精细的城市空间规划管控。首先从平面布局、空间形态等方面总结形成引导控制要素。其次可以从倡导慢行交通、促进立体复合、活力街区塑造等不同角度出发；在交通组织上、空中连廊、地下慢行网络、建筑产品、功能业态等各个维度总结形成地块控制要素表，为后续规划用地出让条件设置提供直接参考(表2)。

表2 控制要素集(资料来源：东安湖片区1号地块包装项目)

3 结束语

随着我国社会经济不断进步，居民对幸福美好生活需求的不断提升，城市新城新区建设发展势必要求会越来越高，城市空间塑造向更高质量、更精细化方向发展。未来新城新区的规划建设将更加关注高品质城市环境的实施营造，面向规划实施导向通过构建“城市设计-控制性详细规划-地块包装”的规划体系，将有效发挥城市设计在规划管理中的作用，保障多层级的规划理念落地实施。在此，笔者希望通过东安新城的规划探索实践为城市新城新区的规划编制提供一些参考。