对“两手发力”推动水利风景区高质量发展的思考

张爱辉，程全军

（水利部综合开发管理中心，100053，北京）

水利部部长李国英在“三对标、一规划”专项行动总结大会上强调要坚持以习近平总书记“十六字”治水思路为指导，推动新阶段水利高质量发展，提出了“复苏河湖生态环境”等六条实施路径。水利风景区集资源、生态、工程、文化等诸多功能于一体，是推动水利高质量发展、建设美丽幸福河湖、助力乡村振兴的重要载体，在国家现代化建设中发挥着越来越重要的作用。随着中国特色社会主义进入新时代，面对社会主要矛盾转化、经济发展阶段转向和治理体系方式转型，推动水利风景区高质量发展具有重要的时代意义、价值意义、战略意义。

一、水利风景区发展现状与成效

近年，各级水利部门坚持“绿水青山就是金山银山”理念，不断加强水利风景区建设与管理，景区规模持续增长，生态质量和文化内涵稳步提升，社会公益形象更加凸显，在推动“绿水青山”与“金山银山”互融互促、助力脱贫攻坚和乡村振兴等方面作出有益探索，取得实质成效。截至目前，国家水利风景区已有902个，其中217个景区旅游评级达到AAAA级以上、37个成为国家全域旅游示范区。

1.促进区域经济社会发展

水利风景区是人与自然和谐共生的示范区，已成为文旅融合的重要载体。当前全国建成了一大批群众点赞的水利风景区群落，提供了优质生态产品，提升了水利建设综合效益，塑造了“生态水利”品牌，成为当地群众节假日休闲的首选场所。水利风景区通过带动涉水旅游、促进经济增长，在全域旅游中的作用逐步增强。据初步统计，2020年国家水利风景区游客接待量达7.8亿人次，经营性收入超过300亿元，提供就业岗位超过50万个，促进了区域经济社会发展。

2.打造可持续发展样板

水利风景区是名副其实的“生态绿肾”与“天然氧吧”，在改善人与自然关系和促进经济社会发展等方面起到了十分重要的作用。各地水利风景区深入践行“两山”理念，坚持“生态优先、科学修复、适度开发、合理利用”的原则，以全面落实河湖长制为抓手，以水利风景区为载体，通过积极实施涵养水资源、修复水生态、改善水环境、弘扬水文化、开展水科普、发展水美经济等实践举措，实现了资源效益、经济效益、社会效益有机融合，成功打造了水利风景区可持续发展的样板，成为打通“两山”转化新通道的重要示范，赢得社会广泛赞誉。

3.为乡村振兴提供有益借鉴

水利风景区广泛分布于乡村地区，与乡镇村的建设发展有着密切联系。近年，各地积极贯彻落实乡村振兴战略，加速转变经济发展方式，构建“湿地+城镇+产业”一体化发展格局，不断加强推动水利风景区建设与城乡融合发展的顶层设计，在精品景区建设方面突出强调水利风景区与特色小镇、美丽乡村建设的有机融合，在很大程度上改善了当地农村人居环境，同时解决了部分农村居民的就业问题，增加了农民收入，促进了当地群众生产生活方式的转变，有利于农村经济实现持续健康发展。

4.有效推动区域高质量发展

水利风景区具有独特的自然资源禀赋，且作为旅游业与水利工程产业融合的产物，可以衍生出旅游+休闲度假、旅游+研学、旅游+乡村扶贫等多类主题产品，成为全域旅游中的绿色明珠。同时，新时期水利风景区建设更加关注改善水环境、修复水生态、保障水品质、提升水景观和弘扬水文化，更加突出河流湖泊的岸线管理和滨水空间景观建设，统筹做好景区建设与群众需求的有效衔接，成为各地贯彻落实高质量发展的重要内容。目前水库型、河湖型水利风景区有近九成水质在Ⅲ类以上，超过七成水土流失治理率达90%以上，超过六成林草覆盖率达80%以上。

二、水利风景区发展面临的问题与挑战

立足新发展阶段，对照贯彻新发展理念、构建新发展格局，对照贯彻落实“十六字”治水思路的各项要求，对照新时代旅游业发展对水利风景区建设提出的新需求，水利风景区建设还存在不少不足，尤其是在顶层设计、政策扶持、基础设施、市场引入等方面亟须补齐短板。

1.加强顶层设计

近年，各级水利部门对水利风景区建设工作尤为重视。2001年水利部水利风景区评审委员会成立，2009年水利部水利风景区建设与管理领导小组成立，经过10多年的发展，各级水利风景区领导机构逐步健全，在景区审批创建程序、申报材料要求、河湖管理与保护等方面思路愈发清晰，推进更加有力，一定程度上实现了“评—建—管”联动管理。但当前景区建设尚缺乏顶层运作，没有国家甚至省级层面的规划、投资、运营平台，水利风景区高质量发展和建设管理能力提升受到很大限制。建议设立一个国家层面的水利风景区投资运营平台，条件成熟的省市也可相应设立地方运营平台，以市场化手段配置资源，整合引入资金、技术、人才、信息等各项要素，为水利风景区建设发展提供整体方案、发挥示范作用。

2.争取政策扶持

水利风景区建设大、投入大，周期长、见效慢，加上绝大多数水利风景区建设发展过程中缺乏足够的资金政策支持，只能依赖自身条件，发展受到较大限制，景区档次提升不了、品牌打不出去。因此，只有补齐政策扶持短板，才能更好促进水利风景区的建设与管理、提升与发展。据了解，目前景区建设资金主要靠整合乡村振兴、美丽乡村、旅游等各部门资金，国家层面还没有设立专门针对水利风景区的专项资金或政策扶持。

3.提升基础设施

目前大多数水利风景区已经基本完成了防洪、治水、水生态建设及水景打造，但因为一些客观政策因素，一些水利风景区旅游资源虽然丰富，但系统性开发建设还比较薄弱，景区交通设施、服务接待能力较为欠缺。特别是由于水利风景区范围太大，资源呈线状和面状延展，目前水利风景区建设主要集中在重要节点上，旅游线路（陆路及水路）还没有真正把整个风景区串起来，还存在水系保护和开发缺乏系统规划，与原生态保护、文旅资源开发、生态农业结合能力较差等短板。

4.强化市场引入

水利风景区建设及投入主体更多还是以政府财政投入为主，项目开发投入力度不强，引进高端优势的市场主体及项目的深度还不够。景区内文化参与性强的旅游项目较少，有关景区旅游项目的开发还在探索阶段，亟须补齐引入市场机制短板，发挥市场主导作用。同时，景区人才队伍不健全，具有生态保护、旅游开发、经营管理、社会服务等专业知识的复合型人才相对缺乏。

三、推动水利风景区高质量发展的对策与建议

新发展阶段，水利风景区工作要积极践行习近平总书记的重要论述精神，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目标，以推动水利风景区高质量发展为主题，不断推进体制机制改革，积极按照“两手发力”的要求探索“管委会+平台公司”发展模式，推进资源整合、产业重塑、结构调整，寻求新动能，着力提升优质生态水利产品的供给能力和质量水平，推动水利风景区从数量和规模增长向质量和效益提升转变，不断塑造“生态水利”品牌，为经济社会高质量发展提供水利方案、水利样板和水利支撑。

1.要坚持四条原则

一是坚持生态优先、绿色发展。践行“绿水青山就是金山银山”理念，突出优质水资源、健康水生态、宜居水环境的生态水利产品特性，在优先保护河湖自然生态的基础上，科学利用水利设施、水域及其岸线，推动“两山”转化，带动绿色发展。

二是坚持目标导向，秉承人民至上宗旨。始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，把水利落实生态文明建设的最新成果转化为普惠的民生福祉，共建群众身边的水利风景区、共创造福人民的幸福河湖、共享人民至上的美丽中国，推进共同富裕。

三是坚持问题导向，补短板、锻长板。紧盯水利风景区发展不平衡不充分问题，突出补齐景区发展短板、重点锻造国家级景区发展质量，提升品牌影响力。

四是坚持两手发力，多部门融合发展。推进政府市场“两手发力”，以引入社会资本投入为着力点，多维拓展水利风景区投融资渠道。

2.要采取五大措施

一是坚持问题导向，补齐政策短板。水利风景区建设与管理是一项系统工程，需各相关职能部门密切配合，形成合力。建议水利部水利风景区建设与管理领导小组办公室坚持问题导向，积极协调相关职能部门出台支持水利风景区高质量发展的指导意见，重点在投资补助、财政补贴、贷款贴息、景区用地等方面出台专项扶持政策，解决发展中面临的瓶颈问题，引导和激励各地推动水利风景区高质量发展。各级水利部门应加强与自然资源、文化旅游、生态环境、农业农村、林草、住建等部门的沟通与协作，探索建立部门间协作机制，合力推进水利风景区高质量发展。

二是探索发展模式，做好转化文章。坚持践行“绿水青山就是金山银山”理念，充分利用现有资源、依托水利风景区区位优势和资源禀赋，探索构建“管委会+平台公司”发展模式，按照“构建产业链、打造产业生态”思路，围绕风景区产业进行前瞻性研究，科学分析市场需求变化，准确把握发展趋势，确定水利风景区定位及主导产业，通过市场化方式大力发展民宿、农家乐、旅游、研学等乡村产业，以企业化方式管理和运营“水、景、人、文、农、产”相融合的水利风景区，实现经济、社会、文化、生态等效益的统一和最大化，有力有效地推动“两山”转化。

三是推进行业融合，拉长产业链条。水利风景区具有独特的自然资源禀赋，且作为旅游业与水利工程产业融合的产物，可以衍生出旅游+休闲度假、旅游+研学、旅游+乡村振兴等多类主题产品，进而拉长产业链条，推动建立水利风景区生态价值实现机制，畅通水利风景区带动产业绿色发展和产业溢价反哺景区的经济循环，形成稳定强劲的发展动力。比如依托水利风景区处在乡村与城市之间的节点空间，系统谋划自驾旅居车（房车）旅游线路和营地网络，推进自驾游公共服务、汽车租赁、自驾车旅居车旅游装备制造等保障体系和关联配套建设，推动全域旅游产业链协调发展，培育旅游消费新热点，带动绿色发展。同时要为运行管理创新赋能，注重新技术应用和文化内涵提升，重点在智能管理和品牌建设上发力，积极引入人工智能、大数据、融媒体等技术，探索开展景区水环境智能管理、搭建智慧景区云平台，打造“云上水景”，为景区品牌建设赋能。

四是建立长效机制，吸引社会资本。充分发挥财政资金引导作用，增加政府引导性投入，用好绿色金融政策，建立健全长效、稳定的“政府引导、社会参与、市场运作”的多元化投入机制，加快形成社会资本积极有效参与的多元投入格局。在“管委会+平台公司”模式下，地方政府将水利风景区资源注入平台公司，通过平台公司设立子公司或产业基金的模式来实现对水利风景区的投资。平台公司通过产业投资和创业投资，推动各类资本要素聚集，深度介入水利风景区发展，解决水利风景区发展急需的资本供给问题。从运作角度讲，平台公司应完全按照市场化运作，从项目投资前、投资中、投资后建立投资的专业化闭环。前期审慎尽职调查，通过各种渠道进行资料搜集与分析，鼓励和引导社会资本重点投向景区特色产业、新兴产业和初创期、成长期的创业企业。投资可以以股权、优先股、可转换优先股、可转换债券等方式对创业企业进行投资，投后围绕企业的经营提供咨询、技术、人才、市场资源等各方面支持，推动创业企业的上市和并购等资本运作，及时以股权转让、创业企业回购、并购重组、基金接力等方式实现市场化退出。同时，探索PPP等创新投融资模式，按照“谁投资、谁受益”原则，充分发挥市场主体作用，以水利风景资源及国土资源为纽带，鼓励、引导社会资本参与水利风景区建设。

五是打造精品景区，加强宣传推广。紧紧围绕国家战略实施推动水利风景区建设，重点围绕长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、大运河文化带建设和乡村振兴等战略，建设一批河湖生态型、灌区田园型、水利遗产保护型、水利枢纽科普型精品景区。立足景区旅游资源深度开发，使品牌形象从泛化走向特化。在品牌形象定位上，充分发掘水利风景区最直接最核心的文化禀赋，持续围绕“水”做文章，增加差异化的旅游文化产品，设计沉浸式的旅游活动，提升游客体验。多渠道拓展景区知名度、增加景区美誉度。加强与旅游网站和其他旅游媒介的合作，通过建立水利风景区官微、旅游产品网上旗舰店，以及搜索引擎优化排名等方式宣传和推广水利风景区；与有影响力的主流媒体进行合作，举办高端论坛活动，立体化宣传展示，有效提升景区品牌的影响力、竞争力和社会认可度。 ■