研判好远景规模，把握好交通基础设施适度超前建设的“度”

李连成

中央财经委第十一次会议提出要适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时要把握好超前建设的“度”。把握好这个“度”，关键之一是要科学研判建设社会主义现代化国家所需要的交通基础设施远景规模。

交通基础设施有稳定时期和规模

发达国家交通发展的历史和运输经济理论的分析都表明，以线路长度衡量，交通基础设施不会无限地增长下去。美国铁路发展经历了起步建设、大规模建设、达到顶峰又拆除的过程，从1916年的41万公里后逐步拆除和封闭，最后稳定在20万公里左右。英国铁路鼎盛时期（1928年）达到32565公里，上世纪90年代以后，英国铁路营业里程极其缓慢减少但稳定在1.6万公里上下。从长期看，交通基础设施大致存在一个稳定的基本网规模，之后对于任何运输需求波动的应对都将是在这一基本网的基础上进行调节和完善，而不会进行大规模的拆除、建设或调整。

交通运输发展滞后经济社会需求，会成为经济社会发展的制约瓶颈；交通基础设施建设规模过大和速度太快，会造成资源浪费和交通运输自身的发展负担，进而影响经济社会的健康发展。因此，作为基础性、先导性、战略性产业，交通基础设施建设要适度超前，同时把握好超前建设的度。关键之一是科学研判交通基础设施的远景规模：其一，交通基础设施网络基本稳定的时间节点在哪里；其二，各种交通方式基础设施网络基本稳定的规模是多大。在远景规模范围内，根据经济社会发展需要，可以适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的交通基础设施。

在远景规模范围内可以适度超前建设基础设施，发挥投资效益，引领产业发展

在交通基础设施技术既定条件下，决定一国交通基础设施网络远景规模的因素主要有地理特征、经济社会发展阶段和资源环境约束。在这三个因素中，自然地理特征中的资源禀赋和空间分布远早于人类历史，其开发利用受经济发展的影响；经济地理特征中的产业和人口空间布局是人类长期活动的结果，与经济社会发展密切相关；资源环境容量也具有非常好的稳定性。由此，交通基础设施规模大致的稳定时间点最终取决于经济社会发展阶段。

从经济社会发展总体水平看。多种情景分析表明，我国在“十四五”末有望迈入世界银行的高收入国家门槛。到2035年，我国将基本实现社会主义现代化，经济实力大幅跃升，跻身创新型国家前列，人民生活更为宽裕。

从工业化发展水平分析。根据钱纳里等（1989）、库兹涅茨（1999）等关于工业化发展阶段的划分标准，我国目前正处于工业化中期阶段向后期阶段过渡时期，产业结构由“二、三、一”为序的阶段进入以“三、二、一”为序的阶段，服务业已成为经济增长的主要动力，经济正快速从“工业时代”逐渐向“服务业时代”过渡。预测2035年我国第三产业增加值比重达到60%左右，之后缓慢增长至65%左右。

从城镇化发展趋势看。2021年，我国常住人口城镇化率64.72%，改革开放40年（1978年末—2018年末），年均提高1.04个百分点。城镇化是经济发展水平、人口结构、全球化、政府政策等因素共同作用的结果。国内主要研究机构对城镇化趋势的预测有一个共识，即到2035年，中国城镇化率将达到70%以上，之后，城镇化过程进入低增长阶段。参照国际经验，结合我国人口规模大、可用于城镇化国土面积优先以及地形地貌复杂多样等国情，我国城镇化的峰值应低于发达国家，预计峰值可能低于75%。

从人口趋势分析。2021年，我国总人口14.13亿人，人口自然增长率趋缓。根据《国家人口发展规划（2016-2030）》，结合中国社科院、中国人口与发展研究中心、联合国等机构近期预测，我国人口规模将在2030年前后达到14.2亿—14.5亿的峰值。劳动年龄人口规模持续下降，降至2035年的63.67%后保持相对稳定，而65岁及以上老龄人口将突破3亿人。届时，客运出行规模趋于稳定，而对公共交通的可达性和无障碍化则等提出更高要求。

因此，综合研判我国工业化阶段、城镇化阶段、人口规模和结构等趋势，2035年前后，影响交通基础设施规模的主要因素基本趋于稳定、甚至达峰。从运输需求对交通基础设施规模要求的角度判断，届时我国交通基础设施规模应达到相对稳定的阶段，即2035年是我国的交通基础设施网络建成规模、结构和布局基本稳定的时间点。

确定交通基础设施网络规模时，一般有网络分析法、运输需求法、类比法、统计分析法等理论方法。美国、德国、日本等在远景路网规划时，一般以功能目标作为主导，采用目标导向的网络分析法，把连接一定人口数量以上的城市作为主要功能目标，如美国、德国将高速公路定位于连接5万以上人口的大中城市和工业中心，日本确定10万人口以上的城市全部由高速公路连接。

我国不能简单地照搬发达国家以5万或者10万人口的城市作为路网连接目标。设定我国交通基础设施网络的功能目标时，要充分考虑我国的国情，其中一个主要因素是我国城市与发达国家城市存在差异。

我国城市与发达国家城市的涵义和范围有所不同。国外的城市边界基本就是我国城市的主城区，国外城市人口主要是从事非农生产的聚集居住在某一城镇的人口。中国的设市城市严格意义上是管理着大片农村地区的行政区，甚至较大城市可以管理下辖的较小城市。实际上，我国县级市政府所在城镇人口往往只有全县（市）总人口的几分之一，如湖北省宜城市全市常住人口52万人，而市政府所在地两个街道的人口只有17.5万人；青海省玉树市全市常住人口11万人，市政府所在地结古镇只有不到3万人。

根据不同层次交通基础设施网络的功能定位，借鉴国外经验并结合我国国情，国家高速公路应连接规划年度所有城镇人口超过20万的城市和经国家批准的对外开放一类口岸，连接所有地级行政中心城市（镇）。普通国道网应连接所有城市和所有一类、二类口岸，连接县级行政中心所在城市（镇）。高速铁路可以分为区际主通道和城市群内城际铁路（或主通道连接线），前者连接人口超过100万的大城市，后者尽量连接各城市群内人口超过50万的城市。普速铁路考虑连接人口数量超过20万的城市（镇）、重要矿产资源生产区、主要港口以及沿边主要口岸等。根据以上路网功能目标，采用网络分析法测算不同层次交通路网的规模。此外，借鉴发达国家交通基础设施网络演变规律，选取相似国家或地区进行类比，从而确定我国交通基础设施网络远景规模，具有一定的可比性和现实操作性。根据相关规划和研究测算，我国需要600万公里左右的公路网，其中国家高速公路16万公里左右（不含地方高速公路）；铁路网总规模在20万公里以上；民用机场400座左右。

结合目前交通基础设施规模，我国未来还需增加3万公里左右的高速铁路、2万公里左右的普速铁路，新增5万公里左右的国家高速公路，改扩建10万公里以上的普通国道，新建机场160座左右。当前我国交通基础设施适度超前建设，具有较大空间，坚持问题导向和目标导向，把联网、补网、强链作为建设重点，可以优化交通基础设施布局、结构、功能和发展模式，服务国家重大战略，支持经济发展，是一项既利当前又惠长远的重要工作。

2035年交通基础设施规模基本稳定以后的主要任务

我国在2035年左右交通基础设施网络基本稳定后，客货运输需求还会缓慢增长。应对这些需求的温和变化，交通基础设施建设任务应由增量建设为主转变为存量效率提升为主，主要通过应用信息化等先进技术，对既有基础设施提升改造，优化运输组织、提高运输管理水平或者通过局部微调等提升效率的途径来提高运输能力，以满足经济社会对运输服务数量和质量的需求。

2035年交通基础设施基本稳定实现交通现代化以后，我国基础设施发展的另一个主要任务是新一代交通基础设施技术的创新和储备。正在研制的600公里时速、甚至更高速度的交通工具，需要相应的升级版基础设施配套支撑。新一代交通基础设施研发是满足交通美好出行期望的质变所需，也是建设领跑世界的交通强国所需。