西北民族地区互助养老模式困境与发展路径研究

朱红艳 刘家鑫 刘星宇 邰图雅

一、问题提出与文献回顾

基于少子老龄化、劳动力流动流失情况，在2012 年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中提出:“提倡发扬邻里互助的传统，提倡邻里关心、帮助有困难的老年人，鼓励慈善组织、志愿者为老年人服务，倡导老年人互助服务”①民政部.http://xxgk.mca.gov.cn/n164/n230/n238/c14594/part/5779.pdf。2016年国务院办公厅出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》明确提出“倡导‘互助养老’模式”。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》中提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，将积极发展农村互助幸福院等互助性养老作为完善农村养老服务体系②中华人民共和国中央人民政府.http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/05/content_5590355.htm。”所以，伴随着互助养老服务成为中国社会养老服务体系的组成部分，探寻构建稳定、普适的西北民族地区③本文中的西北民族地区指的是内蒙古自治区、宁夏回族自治区、甘肃省、青海省。互助养老模式路径研究具有一定的意义。

二、西北民族地区人口老龄化现状

“十三五”时期，西北民族地区人口结构发生了变化，少子老龄化进程加剧，人口流动与人户分离现象常态化，家庭结构小型化，在短短的几十年内从轻度老龄化过渡到中度老龄化。

（一）西北民族地区老龄化进程加快

据第七次全国人口普查数据，截至2020年底，西北民族地区中内蒙古、宁夏、甘肃、青海的60岁及以上老年人口比例分别为：19.8%、13.5%、12.2%、17%。其中内蒙古和甘肃老龄化程度已超过全国平均水平。65岁及以上人口比例分别为：内蒙古13.5%、宁夏为9.62%、甘肃为12.58%、青海为8.68%，均超过国际7%的标准（如图）。随着老龄化程度的不断加剧，凸显高龄和独居以及空巢化现象严重特征，进而呈现出“未富先老”和“未备先老”特征。

图 2020年西北民族地区60岁以上老年人口比重数据来源：根据第七次全国人口普查数据整理汇总。

（二）失能失智、慢性病老人增多，照料服务需求增长

从西北民族地区情况看，青海省失能老人规模为97.59万人、失能率（各等级失能老人占失能老年人比重）为26.02%；内蒙古失能老人规模为63.45万人，失能率为20.59%④张娟,周建芳.中国老年人口失能地区分布[J].中国老年学杂志,2019(03):39，均属于较高水平状态。这表明随着人口老龄化、高龄化进程加快，失能（失智）老年人口规模将持续增多。为此，国务院颁布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中提出，“2022年养老机构护理型床位占比50%、2035年80%的目标。”①中华人民共和国中央人民政府国务院办公厅http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/21/content_5454347.htm

（三）人口老龄化进程呈现空间上非均衡性

由于自然条件和经济社会发展水平以及人口基数等方面异质性，西北民族地区人口老龄化进程呈现出空间上的非均衡性。据2010年第六次全国人口普查数据，内蒙古和甘肃65 岁及以上老年人口比重，在全国排名为第26和20，然而2020年内蒙古和甘肃的65 岁及以上老年人口比重均高于全国平均水平。其中内蒙古（13.58%）、甘肃（12.58%），均属于低起点—高增长模式；2020年宁夏（9.62%）、青海（8.68%）均处于较低水平上，均属于低起点—低增长模式。

（四）预期寿命延长，呈现“顶部老龄化”现状

改革开放以来，西北民族地区社会领域的发展，提升医疗服务可得性与可及性，改善群众生活环境与生活质量，使个体全生命周期健康水平提升，进而提高了出生人口预期寿命。据第七次全国人口普查数据，2022年西北民族地区平均预期寿命分别为：内蒙古（77.8岁）、宁夏（76.3岁）、甘肃（75.64岁）、青海（73.12岁）。

（五）老年人抚养比提升

由于东部地区丰富资源与机会吸引了大量西北民族地区青壮劳动力流入迁徙东部发达地区，导致西北民族地区老年人口抚养比提高。截至2020年底，老年人口抚养系数分别为：内蒙古17.9%、宁夏13.7%、甘肃18.5%、青海12.3%，比2010年提高的百分比分别为内蒙古8.2个百分点、宁夏4.6个比分点、甘肃7.3个百分点、青海3.6个百分点。内蒙古与甘肃老年人抚养比高于宁夏、青海。

（六）人口老龄化超前与经济社会发展

西北民族地区人口老龄化是在经济发展水平不高、综合势力不强、人民生活水平比较低的水平下进入老龄化社会，是典型的人口老龄化超前于社会经济发展现象。因此，未富先老、未备先老，超越了社会经济的承受能力，加大积极应对人口老龄化的难度。

三、西北民族地区互助养老模式的困境

（一）养老服务规章制度法律级次较低

按效力等级将养老服务政策划分为法律、行政法规、规章和规范性文件，其效力逐渐递减。自2012年以来颁布的养老服务政策看，多数政策属于厅（局）级层面的制度，而地方性法律和行政法规级次的制度较少，并多数政策以“通知”“意见”“决定”等文件形式发布。这些文件法律效力相对来说较低，进而导致规章制度难以贯彻落实施，无法达到预期目标。

（二）养老服务资金筹资渠道单一

资金困境是制约西北民族地区互助养老模式发展的重要因素。从西北民族地区看，如表1所示，2019—2020年，各项社会事业费逐年增长，占一般公共预算支出的比重逐年上升，但增速缓慢。这表明，与东部地区相比西北民族地区财政投入较少，市场活跃程度低。

表1 2019—2020年西北民族地区社会服务事业费支出情况 单位：亿元、%

（三）养老服务供需矛盾凸出

随着西北民族地区农村牧区老龄化日益加剧，老年人日益增长的养老服务需求与农村牧区经济发展水平、养老服务有效供给及人力资源匮乏现状之间的矛盾不断激化。如表2所示，养老服务体系建设不健全，各项指标仍处在较低水平上，无法有效满足不同地域、年龄的老年人的多层次养老照料需求。

表2 西北民族地区养老机构、床位、工作人员情况

（四）从业人员专业化水平低，职业发展定位模糊

西北民族地区老年照护领域专业人才储备量非常有限。截至2020年底，甘肃省养老机构从业人员仅有5300多人，其中养老专业护理员2400多人，只能满足实际需求的60%，人均1:6养护比①每日甘肃网,http://yuqing.gansudaily.com.cn/index.shtml.。宁夏机构内养老护理员共1174名；青海省养老机构内工作人员和护理员共1907名。三个地区养护比远低于人均1：4的全国平均水平。②内蒙古的机构内工作人员和护理人员数据缺失。同时，由于从业人员社会地位和收入福利待遇低下、养老机构服务人员资格职称评定体系尚未建立，养老服务人员职业发展定位依旧存在模糊，难以保障基本权益。

（五）传统孝道影响深，老年人缺乏共识

西北民族地区经济发展滞后，民族众多，区位偏远，传统意义上的养老观念影响深远。因此，受儒家孝文化影响，家庭养老仍被认为是老年人最为理想的养老方式。同时，在城市化进程中，社会由“熟人社会”向“半熟人社会”转变过程中，多数老年人对互助养老模式缺乏足够的共识，认为互助养老模式就是政府承办的幸福院的这种认知误区。

四、健全西北民族地区互助养老模式的路径

（一）健全法律法规，完善互助养老模式

1.地方政府坚持“立法先行”原则，积极有效地制定相关法律法规，为互助养老模式的规范化管理运行提供法律依据。同时，健全互助养老模式保障体系，明确界定互助养老模式性质、内容、地位和管理方式，使政府、社区、家庭、社会组织之间逐步形成清晰的关系网络，健全责任分担机制和互助养老服务体系。

2.进一步完善发展互助养老的配套政策。立足各地实际情况，在建立健全互助养老模式进程中，完善惠农惠牧，支农（支牧）政策，振兴乡村经济，为发展互助养老模式奠定经济基础。同时，对互助组织在税收和土地等方面提供优惠政策，引导吸引非政府组织广泛参与互助养老模式建设。

（二）多渠道筹措资金，建立专项基金

1.长效稳定的资金支持是互助养老模式持续运行发展的经济基础。在西北民族地区发展互助养老模式时，仅靠地方政府财政资金无法解决人口老龄化问题。为此，拓宽资金筹措渠道，将互助养老纳入省自治区级财政预算，充分发挥财政资金作用，推动西北民族地区互助养老模式的健康发展。同时，积极争取福利彩票基金、慈善公益金、社会捐赠等资金。

2.为维持互助养老模式的良性运转及持续健康发展，应建立互助养老的专项基金，并出台相应的基金运营管理规则，确保专款专用，并由专业机构进行运营管理，保证基金保值增值，以确保西北民族地区互助养老模式的持续健康发展。

（三）建立多元化养老服务主体

1.农村牧区互助养老不是老人之间简单的关照，而应是家庭养老、机构和社区养老模式相融合的养老服务模式。因此，在西北民族地区建立健全互助养老模式时，应充分调动社会组织积极性，构建服务主体多元化的互助养老发展模式。

2.西北地区民族众多、文化多样性、受教育程度较低，在社会组织结构中呈现政治、社区、宗教三股力量治理的特点。因此，建立健全互助养老模式中，充分发挥政府的引导作用，鼓励和引导多方社会组织积极参与互助式养老，以满足西北民族地区不同地域民族习俗、文化、不同年龄阶段的老年人养老服务需求。

（四）构建需求导向机制

解决西北民族地区养老问题，要以老年人的需求为导向，构建互助养老的需求导向机制，对老年人的生活、照料、康养需求进行综合评估分级管理，整合优化配置养老服务资源，构建适合西北民族地区特色的互助养老模式，才能有效地满足老年人的多层次养老需求。

（五）加大宣传力度，增强社会认同

1.政策施行效果很大程度上取决于群众认同程度。因此，建立健全西北民族地区互助养老模式时，通过利用大数据平台和各种传媒方式加大宣传力度，转变居民传统观念，为西北民族地区互助养老模式的发展营造良好的社会思想氛围。

2.培育居民互助理念。建立健全互助养老模式，其核心问题在于互助二字。互助是一种理念和文化，更是一种精神。挖掘互助传统，弘扬互助精神，培育互助理念，促进互助文化与互助养老模式相结合，是建立健全西北民族地区互助养老模式的思想动力。