新《海安法》涉及海事管理机构的条款解读

郝红乾，程小波（杨浦海事局，上海 杨浦 200090）

一、引言

83版《海安法》施行以来，有效稳定了海上交通安全形势，促进了我国海运业的发展。然而，“随着国际海事新条约的出台以及海上交通安全形势新问题、新情况的出现，目前《海安法》已不能适应海上交通安全管理和海洋权益维护的新需要以及依法治国的新要求，迫切需要进行修订”[1]。因此，原交通部自2002年开始启动修订。经过近20年深入研究论证、反复征求意见、多次修改完善， 2021年4月29日，十三届人大常委会第二十八次会议表决通过了《海上交通安全法（修订草案）》[2]。

新《海安法》共10章122条，18 000余字，相比83版《海安法》增加69条、14 500余字，增加了船员境外突发事件预警和应急处置、海上交通资源规划等 8 项全新法律制度，进一步充实完善 6 项法律制度。新《海安法》凝聚了无数法治工作者以及海事人的心血，也拉开了海事发展新阶段的序幕。

二、新《海安法》对海事管理机构产生的影响

新《海安法》建立健全了新的海上交通安全监管体系、完善了海事执法条件和程序、规范了海上执法行为，并且明确与海警机构等其他海上执法机关建立有效的衔接制度[3]，这将对促进海事管理机构转变海上交通执法监管方式、转变安全管理理念、提升我国海事管理与国际海事管理对接水平产生深远影响。

（一）深化"简政放权”，推动落实国务院“放管服”改革要求

为落实党的十八大提出的简政放权改革和便民高效的要求，2016年对83版《海安法》进行过一次“微调”，取消了船舶进出港签证制度，改为报告制。这种便民利企、服务行业的理念，在此后的《海安法》修订过程中也得以继承和发扬。从单一“管制型”海上交通安全管理，到落实“放管服”改革要求[4]，倾力构建营商环境新局面，现代海上交通安全管理越来越注重管理的公益性要求，在有效管控的同时充分发挥社会公共服务功能，这些在新《海安法》中均有体现。

新《海安法》第9条第2款明确了船检机构的设立“由交通主管部门批准”调整为“经海事许可”。第2章第44条对应了83版《海安法》第15条和第22条第1款的规定，一是明确了船舶不得违反规定进入或者穿越禁航区，主管机关不再有特别许可的权力；二是明确了船舶进出报告区要向海事管理机构报告；三是对禁止从事养殖、种植、捕捞的范围进行了调整。

此外，对通过严格执行现有管理手段和措施能够解决或者通过技术标准、管理规范能够有效管理的事项等不再设定为许可事项，取消了大型设施、移动式平台、超限物体水上拖带审批等许可，有助于减轻企业负担，保护企业合法权益[5]。

（二）完善制度设计，进一步明确海事管理机构应尽的职责和义务

83版《海安法》以及《海安法（2016修正）》关于海上交通安全管理的规定较为原则，制度内容也较为概括，在具体监管和执法时出现了法律依据不够明确、制度规定不够具体、监管措施难以落实等问题，新《海安法》在总结经验的基础上完善制度设计，明确了海事管理机构等政府部门在服务航运企业、保障海上交通安全方面的相关职责，立法技术更加精细，法律规定更为科学，法律责任更加清晰[5]，增强了监管措施的针对性和实效性。

新《海安法》第47条第3款为新增条款，明确了超长、超高、超宽的船舶或者操纵能力受到限制的船舶进出港口、港外装卸站可能影响海上交通安全的，海事管理机构有对船舶进出港安全条件进行核查的职责。

第51条关于碍航物的清除规定，由《海安法（2016修正）》第40条中的“主管机关有权采取措施强制打捞清除”调整为“海事管理机构应当组织设置标志、打捞或者采取相应措施”，不仅增加了碍航物的所有人、经营人或者管理人设置警示标志，并向海事管理机构报告碍航物情况的义务；同时明确了对不能确定碍航物的所有人、经营人或者管理人的碍航物，海事管理机构有组织设置标志、打捞或者采取相应措施的义务。当海上发生碰撞、溢油等事故后，污染海域的清理可能涉及航道的调整与划定，海事管理机构需要对影响海上交通安全的情况及时发布航行通告，必要时应当行使港口国监督职能。

（三）理清权责关系，打造共建共治共享新格局

为发挥多重国家战略叠加优势，聚力打造共享共治新格局，新《海安法》不仅理清了海事管理机构与人力资源、渔业渔政、海洋资源等部门的权责关系，也明确了应深化与海警、公安、交委、渔政、海关、海事法院等部门的协作，构建共建、共治、共享的水上治理新格局。

一直以来，海上交通功能区的划定权责不够清晰，第3章第19条第2款明确规定海事管理机构根据需要划定、调整并及时公布船舶定线区等海上交通功能区域，但事权层级在规范中不明确，如是否仍需要上级批准等。同时与渔业渔政、生态环境、自然资源、军事管理等部门之间的权责更加清晰。

第4章第46条一是将“港口”的表述调整为“口岸”，明确主管机关为海事管理机构及其他口岸查验机构，增加申请许可要求和办结期限；二是新增外国籍船舶临时进入非对外开放水域的规定；三是增加国内航行船舶进出港外装卸站报告的规定，明确向海事管理机构报告。第14条第2款为新增条款，规定了海事管理机构应当商人力资源社会保障行政部门，按照各自职责对申请人及其船舶是否符合申请海事劳工证书规定条件进行审核。在事故调查方面，新《海安法》第82条第3款作为修订条款，明确了事故调查组的构成，明确指出若事故涉及执行军事运输任务的，应会同军事机关共同调查；事故涉及渔业船舶的，渔业渔政主管部门、海警机构参与调查。

（四）优化海上交通条件，提高安全保障水平

新《海安法》从优化海上交通环境着手，落实“国家依法保障交通用海”的原则，新增海上交通资源规划制度，明确由国务院交通运输主管部门统筹规划和管理海上交通资源，促进海上交通资源的合理开发和有效利用。新《海安法》在完善海事监管方式和手段、优化航海保障建设等方面做出重大修改完善[6]，为提高海事执法服务水平、优化海上交通条件，提高安全保障水平、提升海上交通安全治理能力营造了良好的法治环境[4]。

一直以来，海事管理机构对危险货物的运输监管从未放松，而对储存、转运、装卸等环节的监管职责相对模糊。2015年“天津港危险品储运仓库爆炸案”和2020年“贝鲁特港口爆炸案”也给主管部门敲响了警钟，新《海安法》也明确了海事管理机构应当加强对船舶或海上设施载运危险品的事前、事中与事后全过程监管，这在海上客货运输安全第64条与65条进行了明确。

第52条为新增条款，明确了海事管理机构可以对海上实施交通管制措施，划定交通管制区。对比原有《中华人民共和国海事局水上交通管制管理办法》，提升了法律效力层级。关于监督管理，第89条为新增条款，其中第1款明确了海事管理机构实施监督检查的具体方式，尤其需要注意可采用电子监控方式，丰富了海事人员执法手段的同时，也为非现场远程执法提供了法律保障；第2款首次在法律层面明确了海事管理机构开箱查验的权力，将海事执法人员开箱查验手段合法化，同时也提高了海事人员执法信心和底气。第91条扩充完善了海事管理机构针对船舶、海上设施可采取的行政命令及行政强制措施。其中第1款在83版《海安法》第18条基础上，将“有权”改为“应当”，更加强调职责，并增加了责令立即或者限期改正、限制操作、责令驶往指定地点等命令内容；第2款较原法第19条增加了对无证上船任职的强制措施，增加了对船舶超载的强制减载。

（五）转变监督管理理念，提升公共服务水平

秉承便民高效、发挥公共服务功能原则，新《海安法》的实施为海事管理机构提升服务理念指明了方向，从单一“管制型”海上交通安全管理，到落实“放管服”改革要求，现代海上交通安全管理越来越注重管理的公益性要求，新《海安法》着力优化通航环境，倾力构建安全监管新局面，在有效管控的同时充分发挥社会公共服务功能，海事管理机构将提供更多的海上交通安全公共产品。

关于船舶载运危险货物进出港口的规定，第64条第3款为修订条款，一是明确海事管理机构予以许可的，应当由海事管理机构通报港口行政管理部门，与《中华人民共和国港口法》的有关规定保持一致；二是对于定期申报的审批时限由原来的7日缩减为5个工作日。第65条明确过驳作业相关规定，在《船舶载运危险货物安全监督管理规定》有涉及过驳作业相关要求，在本法中审批时间由7天改为5个工作日。另外，对于部分海事行政审批期限的压缩，在第14、46、85条中也有所体现。第87条为新增条款，该条款从法律层面新增了海事管理机构对海事声明签注申请应当提供签注服务的义务性规定。

新增关于提供安全信息服务的条款第3章第29条，一是明确了海事管理机构应当向船舶、海上设施播发海上交通安全信息；二是明确了船舶、海上设施在定线区、交通管制区或者通航船舶密集的区域航行、停泊、作业时，海事管理机构应当根据其请求提供相应的安全信息服务。

（六）契合国际公约规定，赋予海事管理机构维护国家主权新职责

港口国监督也称港口国控制，是指海事管理机构依照我国法律以及加入的国际条约对停靠我国港口的外国籍船舶、海上设施实施监督检查。海事管理机构是我国行使港口国管辖的主要部门，因此在《海安法》中对港口国管辖条款进行扩充完善，新增了港口国监督内容。目前全球航运中选择“方便旗”的船舶不在少数，其船旗国出于经济发展、增加税收等因素考虑往往对船舶安全监管不够严格，港口国监督很大程度上肩负起了发现船舶技术缺陷等违法行为，维护海上交通安全的使命。通过港口国监督发现违法行为也为港口国管辖创造了条件。这一规定明确了我国海事管理机构执行港口国监督的法律依据[3]。

新《海安法》完全符合《联合国海洋法公约》和国际海事相关国际公约规定[7]。新法出台后，美、澳等国颇为关注，如：“要求外籍特定船舶，包括潜水器、核动力船舶等其他可能危及我国交通安全的船舶，进出中国领海时应当向海事管理机构报告。”第4章第54条和第8章第92条为新增条款，一是明确了特定类型的外国籍船舶在满足特定条件下进出我国领海应当向海事管理机构报告的法定义务；二是从法律层面明确了海事管理机构对外国籍船舶存在可能威胁安全或者违反法律法规时责令离开或行使紧追权的执法手段。第55条第2款为修订条款，对外国籍船舶因紧急情况进入我国内水的情况，明确应向海事管理机构报告，接收海事管理机构的指令和监督。海事管理机构应当将相关情况向管辖海域口岸部门通报。

《联合国海洋法公约》第21条规定，沿海国可依公约规定和其他国际法规则，自行制定关于无害通过的法律和规章，其中就包括涉及航行安全及海上交通管理的事项，无害通过领海的外国船舶应遵守所有这种法律规章和相关国际规章。第53条为新增条款，本条从法律层面明确了海事管理机构有联合有关主管部门防止和制止外国籍船舶在领海非无害通过的权利和义务。但目前缺乏对领海水域日常管辖的手段和发现外国籍船舶非无害通过时可采取措施的种类、程序、联合行动机制。

对于我国已经批准加入的国际公约和目前通行的国际习惯法，新《海安法》进行了恰当的国内法转化，为维护我国海上交通安全提供了内容具体明确、可操作性强、具备国际海洋法治视野的监管方案。

三、建议进一步明确的几个问题

新《海安法》确立了海事管理机构在海上交通安全管理工作中的核心地位。依据“法无授权即禁止”的原则，之前海事管理机构开箱查验、强制减载等未免存在争议，现如今新法一方面保护了海事执法者，另一方面也从法律层面明确了海事管理机构权力来源。

（一）特定条件下进出我国领海

海上交通安全作为总体国家安全观的重要组成部分，海事管理机构在领海范围内通过对外国籍船舶的海上交通安全管理维护国家主权，在专属经济区水域通过对船舶海洋环境污染的管辖体现维权，在公海通过船旗国管辖以及普遍管辖行使维权职能。新《海安法》明确了特定类型的外国籍船舶在满足特定条件下进出我国领海应当向海事管理机构报告的法定义务。建议海事管理机构进一步明确：（1）该种类型报告的方式、所需材料、是否同意的判断标准、审批的层级等内容；（2）需明确特定船舶通过领海需持有的证书类型、需采取的具体防范措施；（3）需明确海事管理机构对特定船舶是否符合条件的核实监督方式和指令内容。

（二）因紧急情况进入我国内水

对于外国籍船舶因紧急情况进入我国内水的情况，明确应向海事管理机构报告，接收海事管理机构的指令和监督。海事管理机构应当将相关情况向管辖海域口岸部门通报。因此，建议下一步一是需明确紧急报告的渠道、方式，以及进入后补报的要求；二是需建立对未经口岸许可的外国籍船舶紧急进入内水信息通报的机制。

（三）事故调查组的构成

对于事故调查组的构成，明确事故涉及执行军事运输任务的，应会同军事机关调查；事故涉及渔业船舶的，渔业渔政主管部门、海警机构参与调查。建议下一步对相关情形的事故调查主体作调整，同时增加制定联合调查的程序规定。

四、结语

新《海安法》的实施对海事管理机构产生了重大影响，新法适当减少了行政许可和非许可审批项目，严格控制行政许可事项，强化事前事中事后监管，不断改进服务机制和监管手段，实现了由重事前审批向重事后监管的转变，我国海上交通安全管理的方式也会因此发生改变。在管理理念上，新《海安法》更加注重提升公共服务，这也将加快海事管理机构由重监管向监管与服务并重的转变步伐，进一步促进海上交通安全管理理念的转变。此外，国际公约管理制度的确立，明确了海事国际公约的地位，也将进一步提升我国海事管理与国际海事管理对接的水平。