农村信用社股份制改革存在的问题与化解对策

黄 雷，李 静

(1.中央民族大学 经济学院，北京 100081；2. 信阳农林学院，河南 信阳 464399)

股份制是一种企业组织方式，在产权管理、经营管理等方面具有独特的优势，是建立现代企业制度的重要基础。农村信用社作为信用合作金融机构，建立之初以互助、自助为目的，但随着区域经济的不断发展，农村信用社的传统功能逐渐减弱，金融合作的性质逐渐萎缩，从合作制到股份制的改革趋势日益明显，这既是农村信用社发展的逻辑与历史统一，也是适应社会经济发展的必然结果。

1 农村信用社股份制改革历程与成效

农村信用社成立于19世纪50年代初，是我国农村金融的重要载体，成立之初以社员金融合为基础，体现了自愿合作、民主管理、服务社员等特点。农村信用合作社随着我国经济体制、社会管理方式的不断变化而体现出各个时期的特点，同时对其的组织管理方式也在不断探索中。20世纪50年代末到80年代初，农村信用社曾经经历“三放、三下”，有三次被下放到基层组织单位及社员管理，又有两次被收回银行管理，三下放、两上收导致农村信用社合作性质异化为国家基层银行。改革开放后，农村信用社治理方式改革经历了多轮政策导向(如表1所示)，经历了从恢复和规范合作制到改革试点再到股份制改造的演变过程。

表1 改革开放后农村信用社改革发展政策变化情况

产权改革是现代企业改革的主要方向，产权清晰、法人治理等是2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发〔2003〕15号)(以下称“国发〔2003〕15号文”)的重要内容，股份制改革就成了农村合作社的主要改革方向。通过试点，在有利地区推行农村合作社股份制改革，尚无法形成条件的地区则通过股份制的相关要求对农村合作社进行一定程度的改造，使其适应农村金融发展的需要。

根据国发〔2003〕15号文的相关要求，我国先后有包括重庆、江苏、浙江、贵州等8个东中西部地区的省市在国务院的批准下开展了农村信用合作社的改革试点工作并取得了一定成效。为了更好地推动改革，在国发〔2003〕15号文之后，2004年国务院发布了国办发〔2004〕66号文，将我国农村信用合作社改革推向全国，在有条件的地区推行股份制改革，在一些尚未具备条件的地区用股份制的要求加以改造。

经过多年改革与发展，我国农村信用合作社在运行的过程中仍然存在诸如产权不清晰、主体地位低、法人治理不完善等问题，严重制约了农村合作金融机构高质量发展。2010年10月，为了进一步解决农村合作金融机构在改革过程中存在的问题，中国银监会发布了《中国银监会关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》(银监发〔2010〕92号)，进一步明确了农村合作金融股份制改革方向。2021年10月，为更好解决农村合作金融治理机制问题，使其更好服务农业现代化、乡村振兴、城乡融合、共同富裕等，我国新一轮农村信用社改革再次启动。

历经十几年的不断努力和调整，农村信用社股份制改革成效显著：首先，在机构数量方面，随着改革的不断深入，农村信用社机构数量呈现逐年下降趋势，农村商业银行则逐年上升(如表2所示)。城市农村信用社在改革过程中通过与农村信用社合并或并入城市商业银行而最终消失，农村合作银行作为阶段性过渡性质呈现“倒V形”变化趋势，最终将全部改制为农村商业银行而最终成为历史记忆。此外，农村信用社在股份制改革的过程中不断进行机构整合，总体机构数量呈现逐渐下降趋势。分析原因主要有两个：一是农村信用社统一县级法人改革工作逐步完成，统一县级法人改革成效最为显著，机构数量逐渐减少；二是农村信用社改制组建农商银行的过程中存在市县区或市县行社合并情况。

表2 2006—2021年农村信用社机构数量变动情况统计 单位：个

续表

农村信用社是特定历史阶段的产物，随着经济社会的发展和农信社自身体制的不断调整，信用合作性质已名存实亡，为适应环境获得更好发展，农信社走上股份制改革道路。农村信用社的发展历程既是从客体被支配到主体意识逐渐萌发的过程，又是从合作化走向商业化的过程；既是政策环境的指导性要求，也是农信社发展的内在需要。尽管农信社股份制改革的趋势是不可逆的，但信用社股份制改革过程也并非一帆风顺。

2 农村信用社股份制改革存在的问题

农村信用社股份制改革在十几年的时间里取得了明显成效，盈利能力不断提升，公司治理逐步完善，资产质量逐步提高，员工素质和社会形象也得到了极大改善。但农村信用社的管理体制一直存在缺陷，在改制组建农商行后，股东的权益意识不断增强，在经营、管理、人员安排等方面进行外部控制的意图明显，存在极大的风险隐患。但同时省联社对各法人机构的管理也在逐渐增强，在财务费用、人员选聘、高管任用、业务经营等各方面都进行了较为严格的管控，原本界定的服务职能转变为较为明显的行政管理职能，省联社与各法人行社之间的矛盾日益激化。可见，各县级农联社或农商行作为独立法人的自主权其实是很有限的，在满足省联社和监管部门的要求和实现股东利益最大化两者之间往往难以兼顾，从而导致农村信用社股份制改革中诸多问题的产生。根据中国人民银行2021年4季度金融机构评级结果显示，农村合作金融机构在银行业中风险最高。

2.1 自主选择与外部指导性体制变迁本末倒置

农村信用社改革是在现有管理体系框架内进行的体制变革，进而带动结构和运行机制、经营管理等方面的变革，变革的主体是农村信用社，变革动力来自内部需求，自内而外推进改革进程。但在实际的股份制改革过程中，绝大多数农村信用社的股份制改革过程是自上而下、由外而内的，农村信用社由改革主体变为客体，成为国家、各级政府、监管部门和省联社等机构相关改革政策的执行者。执行改革政策本身无可厚非，问题在于绝大部分农村信用社本身尚不具备股份制改革的能力和条件，由于改革时间紧、任务重，在多重改革政策压力推动下，为缩短改革实践，短期内见成效，在征集发起人、股东资格审查以及一些指标达标等环节上会存在一些弄虚作假或谋求短期利益的行为，为改制后的农村商业银行留下历史包袱。外部力量对农信社改革的推动和帮扶作用是不可否认的，但应考虑农村信用社的具体发展实际，针对不同发展程度的信用社施以不同对策，不能“一刀切”地全盘推进，否则在强力政策推动下，即便改制为农村商业银行，也只是形式上完成任务而已。

2.2 经营机制与体制转换不匹配

由于农村信用社股份制改革受外部推动，尽管内部的各项经营机制亟待改革，但由于农村信用社在现代企业经营理念和经营能力等方面尚难以有效改变现状，导致在农村商业银行组建后，由于经营惯性和制度惰性，新成立的农商银行各项经营机制难以在短时间内完全适应现代化商业银行的要求，存在原经营机制无法匹配新组建农村商业银行体制的矛盾。农商银行组建初期需要一定的适应期、磨合期和探索期，体制改革和运行机制转换两者是统一的过程，既相互约束，又相辅相成。农信社在外力的推动和帮扶下，体制改革在短时间内可以实现，但管理者和员工的思想和观念转变需要一个过程，因此如果经营机制转换速度难以匹配体制改革的速度，就会出现“新瓶装旧酒”的现象。

2.3 省联社行政管理与法人治理市场化要求不协调

省联社在我国对农村合作金融机构的改革进程中起到了至关重要的作用，从我国政治体制、金融治理机制角度看，省联社对农村合作金融发挥的管理职能既是历史的，也是现实的需求。省联社的存在是中国农村合作金融发展过程中的过渡性制度安排，但它在农村合作金融系统中扮演着重要的系统风险控制平台和金融中介服务平台，在中国农村合作金融的健康发展中发挥了重大作用。

省联社成立初衷是为了更好地协调农村合作金融机构，承担金融中介的作用，但它在接下来的实际工作范围明显超过了涉及初衷，与改制后的农村商业银行的冲突日益明显。省联社在对辖区内农村合作金融进行管理的过程中直接参与到了人事、财务、业务、战略等多个方面，省联社的行政管理权高于社员代表大会和股东大会，“三会一层”无法正常发挥作用，行政化管理较为严格。由于省联社管理职能的泛化，大部分改制后的农商银行董事选举只是形式，高管人员由省联社任命，经营的目的在某种程度上是不为了完成省联社下达的各项任务，也不是实现股东利益最大化，使股份制改革后的农村合作金融无法真正发挥作用，农村合作金融的主体地位、治理机制与省联社的管理相冲突。

3 农村信用社股份制改革问题的化解对策

3.1 强化农村信用社改革主体性，使股份制改革由外嵌走向内生

农村信用社股份制改革的正常逻辑是由农村信用社依据自身的不断积累和突破主动自发地寻求的发展途径，但只有一部分农信社的股份制改革遵从了这个逻辑。多数农村信用社股份制改革则是依从自上而下的行政命令，或者依靠政府和政策的力量，由外而内的推进改革。这种依据行政力量进行改革容易使农村信用社主体意识缺乏，难以在改革中充分发挥主体性。改革是农村信用社的改革，只有农村信用社自身的经营能力和盈利能力不断提升，达到了组建农商银行的标准，具备了股份制改革的条件，在改革过程中不断发挥主体作用，将外部的推力变为内生动力，才能保持改革成果并持续发展。任何外部的推动和帮扶都是暂时且有成本的，但改革是持续且长远的。农商银行正式挂牌开业不是改革的结束而只是开始，如果农信社不能意识到自身的主体性，依旧持有等靠帮扶的思想，改革就不会有没有完成的一天。

3.2 转换经营机制，推动股份制改革名实相符

组建农商银行，建立现代银行制度是农村信用社的阶段目标和战略目标，而实现目标的核心途径就是根据社会经济发展和农信社自身发展需要不断转换经营机制。一是以现代企业制度的标准进一步完善农村信用合作社的治理机制。根据“三会一层”议事规则和决策程序的现代企业治理机制完善农村信用合作社的治理机制，发挥董事会在农村信用社治理中的管理核心作用；二是完善内部控制管理机制。着力加强全面风险管理，全面推行风险事件问责制和风险连带责任追究制；三是建设有效的资本管理机制。农村合作金融的利益主体主要是股东，股东对合作金融的支持力度主要取决于其在农村合作金融中的利益主体地位及农村合作金融的发展前景。通过对股权的管理，打造以内源为主、外源为辅的长效资本补充机制；四是建设市场化的薪酬激励机制。着力健全绩效考评体系，创新绩效考核模式，全面实施薪酬延期支付制度，用好用足市场化激励约束机制；五是形成市场化的高管录用机制。着力优化高管人员选聘机制，畅通高管人员选聘渠道，以提升高管综合素质为核心，提升高管录用的市场化水平；六是形成不断自我更新、自我革命的创新机制。以现代企业管理制度为核心，以市场为导向，依托以“互联网+”为主要形式的信息产业革命的技术优势，着力提升服务客户的品质，加快产品和服务创新，提升服务“三农”、乡村振兴、城乡一体化、共同富裕的效能。

3.3 加快谋划省联社改革，立足服务“三农”宗旨

农村信用社管理体制不顺畅是抑制农村信用社发展和股份制改革的先天限制条件，只有加快谋划省联

社体制改革，转变其行政管理职能，强化服务职能，才能更好地推动农村信用社和农商银行的发展。2016—2021年，中央1号文件多次强调农村信用社改革问题，多次强调保持农村合作金融法人主体地位，更好地通过农村合作金融的改革进一步服务“三农”、乡村振兴、城乡一体化、共同富裕等。在中央到地方各级政府不断加快推进农信社股份制改革的政策环境下，农信社可能会在三至五年后成为历史名词，但改制后的农商银行将继续秉承原农信社服务地方经济和服务“三农”的宗旨，在普惠金融发展、乡村振兴、共同富裕等方面履行社会责任。