应急管理职能连环理论研究*

安红昌

（中国劳动关系学院安全工程学院，北京 100048）

0 引言

2003年非典后应急管理得到广泛关注，特别是2018年应急管理部的成立，人们对应急管理的期待更高。随着应急教育和应急实践的深入，应急管理理论也应与时俱进有所发展。

就当前而言，应急管理理论基本上都是国外的理论，例如全危险方法、应急管理生命周期理论（四个阶段理论）、整合应急管理系统（应急管理合作关系）、有准备的社区理论（有恢复能力的社区理论）、业务连续性管理理论［1-2］。国内鲜有人提出新的应急管理理论，研究应急管理理论的也比较少，更多的是研究具体方法或操作。目前提应急管理职能的比较多，但具体什么是应急管理职能，却是含混的，经常是与有关部门的应急管理职责混为一谈的［3-9］。依管理职能的表达，应急管理职能也有计划、组织、领导、控制，只不过是应急计划、应急组织、应急领导、应急控制，但很少有从这个体系去阐述应急管理职能的。应急管理生命周期理论深入人心，分为四个阶段：预防（减除）、准备、应对、恢复［1，10］。虽然人们对于应急管理的阶段烂熟于心，但是基本还停留在静态和常态的理解，就是一般管理态的理解，也就是从预防（减除）到准备，到应对，到恢复，再到预防（减除）这种单循环状态［1，10］，主要原因是因为很多人对于应急管理的职能并没有很深刻的认识，而且对应急管理的实践并没有实质的认识，有些应急过程是非常复杂的。事实上，应急管理的阶段，也是相互关联的。在面对突发公共事件的管理时，管理是主过程伴随子过程的，因此应急管理的过程也是主过程伴随着子过程的。

笔者通过对比职能与职责的定义的异同，以管理职能的定义类比应急管理职能的定义，以管理的职能类比应急管理的职能，对比应急管理的职能与应急管理的阶段，明确应急管理的职能与阶段的关系，在管理职能相互作用以及面对突发公共事件的管理是主过程伴随子过程且子过程可以从任何职能开始直至子过程结束的基础上提出应急管理职能连环理论，廓清理论谬误，用于指导应急管理实践。

1 应急管理职能与应急管理职责

1.1 职责与职能

职责是指职务和责任，也就是，任职者为履行一定的组织职能或完成工作使命，所负责的范围和承担的一系列工作任务，以及完成这些工作任务所需承担的相应责任。职能是指功能，即人、事物或机构本身应该具有的作用，如监督职能；也可以说，职能是指事物、机构本身具有的功能或应起的作用［11］。

也就是说，先有职能，后有职责，职责是对应职能的，职能是相对抽象的，职责是具体的；职能是凝练的，职责是详细的。例如，应急管理部的职能有应急管理、安全监管等，其应急管理职能和安全监管职能又分别对应其很多职责，其职能由对应的职责体现。

1.2 应急管理职能

1）管理职能。管理职能是指组成管理过程的活动，通常是指计划、组织、领导、控制四项职能。四项职能之间的关系如图1所示，即职能之间是相互作用的［12］。

图1 管理职能之间的关系

2）应急管理的职能。类比管理的职能，应急管理的职能即应急管理过程中的活动，也即应急计划、应急组织、应急领导、应急控制。职能之间的关系也如图1所示是相互作用的。

1.3 应急管理职责

应急管理的职责就是实现应急管理职能的具体任务，也就是应急计划的具体任务、应急组织的具体任务、应急领导的具体任务、应急控制的具体任务。例如应急管理部的应急管理职责就是对应应急管理部应急管理职能的具体任务，有计划任务、有组织任务、有领导任务、有控制任务，还有对应的更具体的任务。

2 应急管理职能与应急管理阶段

2.1 应急管理阶段

美国全国州长协会在20世纪70年代提出了全危险方法后很快被刚成立的联邦紧急事态管理局接受，它依据灾难的发生周期将应急管理的活动、政策和项目分为4个功能区：减除、准备、应对和恢复，这就是经典的应急管理的生命周期理论或4个阶段理论［1，10］。澳大利亚将此4个阶段理论称为“全方位法”，使用的是预防/减除、准备、应对、重建4部分［1］。应急管理生命的周期的阶段划分还有三阶段法。不管三阶段还是四阶段，还有不同的划分法［12］。下面以四阶段举例其具体内容。

1）预防/减除。消除或减轻（减少其严重性）危险的效果。主要措施和内容包括：区划与土地使用管理、建筑法规、建筑使用规定、重新设置安全改进措施、为公共信息立法、社区须知与教育、税收、保险鼓励与抑制等。

2）准备。确保在社区内的准备。主要措施和内容包括：社区须知／教育、灾难预案、培训／检测演习、紧急事态通讯、撤离预案、相互援助协议、预警系统、资源存货、特别资源的提供。

3）应对。紧随着任何危险的影响立即提供有效的应对措施。主要措施和内容包括：实施预案、实施紧急事态立法与宣布、发布预警、激活紧急事态行动中心、动员资源、通报公共权力部门、提供医疗援助、提供紧急救济、搜寻和救援。

4）恢复。为受影响的社区提供恢复手段。主要措施和内容包括：修复基础设施、社区康复、咨询方案、临时住处、财政支持与帮助、卫生与安全情报、长期医疗保健、物质恢复与重建、公共情报、实施经济影响研究。

通常认为，这些阶段是单循环的［1，13］，如图2所示。

图2 应急管理阶段传统环

在实际操作过程中，这4个阶段之间并没有明显的界限，在各个阶段之间内容不仅是相互关联的，而且还相互渗透，常常有交叉和重叠。其实阶段之间是相互作用的，如图3所示。

图3 应急管理职能单环

2.2 应急管理职能与应急管理阶段的关系

从管理职能看，应急管理职能是应急计划、应急组织、应急领导、应急控制。从前述应急管理生命周期的表述看，应急管理生命周期的阶段即为应急管理的活动，如果从这个角度看的话，它们也就是应急管理的职能。从传统理论中应急管理阶段的实质看，预防/减除、准备、应对和恢复就是应急管理的职能，传统称为阶段其实可以说是不准确的。也就是，预防/减除即应急计划，准备即应急组织，应对即应急领导，恢复即应急控制。从严格的阶段内容来看，它们之间并不是一一对应关系，但从管理的本质来看，它们之间是存在明显的对应关系的。应急管理职能之间的关系正如图3所示。

3 应急管理职能连环理论

3.1 管理职能连环

1）常态管理。如前所述，管理的职能是计划、组织、领导、控制。在常态下，管理的四项职能之间的关系如图1所示，职能之间是相互关联的，而不是独立无关的。

2）非常态管理（应急管理）。如图4所示，非常态管理（应急管理）下职能之间的关系不变，但新的管理过程会从任何一个职能开启直到完成该职能，同时主过程可能仍在进行，也就是主过程是伴随着子过程的，形成如图4所示的连环状态，这里称为管理职能连环。

图4 非常态管理（应急管理）下管理过程之间的关系

3.2 应急管理职能连环

1）应急管理职能单环。应急管理职能单环是指应急管理职能之间相互作用的关系，如图3所示。

2）应急管理职能连环。常态应急管理下，依据按应急管理过程形成的预案基本可以顺利开展应急管理工作，但非常态应急管理下，依据一个常态预案是很难顺利开展应急管理工作的，往往是如图5所示，是一个主应急管理过程伴随着子应急管理过程，它们的串并联关系视实际应急情景而定。这里称之为应急管理职能连环。连环的本意是指一个套着一个的一串环，比喻一个接着一个互相关联的。这里连环是指应急管理的职能是相互作用的，且应急管理的过程是主过程伴随着子过程的，且子过程可以从任何一个职能开始直至子过程结束。

图5 应急管理主过程与子过程的关系

4 案例分析论证

2021年1月10 日14时，山东省烟台市栖霞市一金矿发生爆炸事故，致井筒梯子间损坏，罐笼无法正常运行，因信号系统损坏，造成井下22名工人被困失联。事故发生后，涉事企业（山东五彩龙投资有限公司）迅速组织力量施救，但由于对救援困难估计不足，直到1月11日20时5分才向栖霞市应急管理局报告有关情况。接报后，立即成立省市县一体化应急救援指挥部，投入专业救援力量300余人，40余套各类机械设备，紧张有序开展救援。经全力救援，11人获救、10人死亡、1人失踪，直接经济损失6 847.33万元。

在此案例中，应急管理职能形成如图6所示的复杂连环。在图中，虽然山东省的应急管理过程好像也是从涉事企业的应对开始应对，但山东省的应急管理的预防、准备早在应对前就已经开始了，恢复也在应对开始后就启动了。同理，应急管理部也是一样。即使在涉事企业、山东省、应急管理部内部的应急管理过程中也存在主过程和子过程之分，实际的应急管理过程比图示复杂得多。

图6 案例事故应急管理职能连环

5 结论

本文基于管理职能理论及实际应用，深入分析应急管理职能及现实问题，通过研究得出以下结论：

1）通过对职责和职能本意的比较，明确职能与职责概念的异同，进一步明确应急管理职责与应急管理职能的异同，规范用语表达。

2）通过类比管理职能，明确应急管理职能的实质和表述，为有效开展应急管理工作奠定坚实基础。

3）通过对比应急管理阶段与应急管理职能的实质，提出应急管理阶段的传统说法是不准确的，预防（减除）、准备、应对、恢复实质是应急管理的职能，类似于管理的职能：计划、组织、领导、控制。

4）通过类比管理职能连环，提出应急管理职能连环理论，并通过具体案例进行分析论证，应急管理职能连环理论改进了应急管理的生命周期理论，提升应急管理实践指导的科学性和有效性。