关于渭河水生态文明建设的调研与思考

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位”。党的十九大提出“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。”2016年1月，陕西省委、省政府在渭河综合治理的基础上，设立渭河生态区，沿已建成的堤防向外侧按照城市核心区200米、城区段1000米、农村段1500米进行控制，对渭河进行系统的保护与利用。经过多年努力，渭河防洪安全基本得到保障、水质不断向好、生态环境逐步恢复，渭河被评为首届全国“最美家乡河”，渭河水生态文明建设成效初显。

一、渭河水生态文明建设的主要特点

在渭河综合治理工程建设中，随着700千米堤防主体工程、54座支流入渭口交通桥、渭河下游9条南山支流103千米堤防退建加固工程、5条支流蓄滞洪区和3条支流防倒灌工程的全部建成，以及后续渭河生态区诸多滩面整治项目和水景观建设项目的建成运营，渭河发生了翻天覆地的变化。

一是渭河防汛问题现在已经基本解决。历史上渭河多次发生大洪水，从1401年至2010年，渭河流域共发生洪水灾害234年，平均2.6年一次，是典型的洪水灾害多发区。2003年8月和2005年10月，渭河下游发生的洪涝灾害对沿岸老百姓造成威胁，对当地经济社会发展造成了极大的影响。随着渭河综合治理一期工程的建成，渭河下游堤防和南山支流堤防由过去的“不设防”或堤防标准过低已变为现在能够抵御30年一遇洪水标准，特别是在二华夹槽地带修建的5个蓄滞洪区，基本解决了渭河出现大水并倒灌支流，或干支流同时发水两水顶托时极易引起支流溃堤决口的问题。某种意义上讲，渭河防汛问题已经通过工程措施基本解决，只要不出现极端天气状况和特大洪水，渭河现有堤防已完全可以保障沿岸老百姓的生命财产安全。在东庄水库建成后，通过调节渭河最大支流——泾河的来水量和来沙量，长期以来困扰渭河下游的防汛问题将会彻底解决，下游群众将不会再受到渭河洪水的威胁。

二是渭河水质逐年向好，但是部分城区段支流受降雨量和水量的影响，入渭水质不达标的现象还一定程度存在。在渭河综合治理以前，渭河水质污染呈加剧趋势。有人形象地描述渭河：20世纪60年代淘米洗菜，70年代洗衣灌溉，80年代鱼虾不在，90年代水臭难耐。曾经，渭河是关中唯一的废污水承纳和排泄通道，它以全省18%的水资源量，接纳了占全省80%的工业废水和生活污水。在非汛期，渭河宝鸡市以下河段流淌的基本上是城市污水，水质多为Ⅴ类或超Ⅴ类，基本丧失了使用功能。在渭河综合治理过程中，陕西省委、省政府连续实施两个渭河流域水污染防治三年行动，通过对入河排污口的全面排查，加强水质监测，优化汛期和非汛期水量调度，启动建设生态保护与修复工程对进入渭河的水体进行生物净化，加大沿渭排污口关停力度，加快建设垃圾和污水处理厂，入黄断面年均水质提高到Ⅲ类，渭河水质显著提高，过去渭河一度绝迹的鱼虾等又重新出现，生物多样性持续增强，西安渭河湿地鸟类增至120余种3万多只，国宝朱鹮在下游华阴市成功安家。但是，由于渭河两岸是陕西经济社会最为发达的地区，沿渭分布着宝鸡、咸阳、西安、渭南等大中型城市，特别是西安市的常住人口已经突破了1000万，迈入超大城市行列，人口的急剧增加和经济的快速发展对城市的污水处理系统造成极大的压力，也使得这些城市的排污干渠水质受自然降雨影响较大。

三是长年以来渭河水量的持续减少以及水量的时空分配不均，已经成为当前亟待解决的现实问题。渭河流域多年平均自产水资源量69.9亿立方米，人均占有量为380立方米，亩均占有量只有250立方米，分别仅占全国平均水平的1/8和1/6，远远低于国际社会公认的绝对缺水线，与关中资源、人口和经济发展极不匹配。渭河林家村年径流量从20世纪50年代到80年代平均为21亿～23亿立方米，而20世纪90年代平均则降到10.7亿立方米，为前40年平均量的49.2%，1997年和2000年仅有4亿立方米。河道径流量锐减，使自身稀释和纳污能力大大降低，减小了下游河道的冲沙能力，渭河持续健康生命受到威胁，亟须通过工程措施增加生态基流，维护渭河健康生命。

二、存在的主要问题和制约因素

水生态文明建设的主要内容包括防洪保安、水资源保障、水环境治理、水生态修复和保护、水经济发展和水文化传承和弘扬等方面，涵盖了生态文明建设的核心内容，是生态文明建设的基础和保障。对于渭河而言，在水生态文明的建设过程中还存在一些问题和制约因素。

一是亟待提升治理理念。要提升生态系统质量和稳定性，坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理。渭河生态区作为全国开创河流系统化治理的创新之举，山水林田湖草沙各类生态要素具备。目前在渭河生态区保护治理工作中，从系统性、整体性、协同性的角度谋划渭河生态区的保护与治理工作还需要进一步加强，还需要把区域、流域作为生态保护和修复的有机整体，统筹考虑山水林田湖草沙各种生态要素、生态系统各种问题及其关联关系。

二是亟待完善法律法规。水利行业有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》以及《陕西省河道管理条例》《陕西省渭河流域管理办法》《陕西省采砂管理办法》等法律法规作为支撑，目前正在修订的《陕西省渭河流域管理条例》已经将渭河生态区的建设保护工作纳入修订内容，渭河生态区作为陕西省在保护渭河生态环境过程中的创新之举和特色实践，此次修订将对渭河生态区的建设保护等方面从法律层面予以明确，为渭河流域生态保护和高质量发展提供更加坚实的法治保障。

三是亟待加强管理水平。在调研过程中，基层同志反映，对于渭河生态区，存在的最大困难就是不知怎么管的问题。渭河生态区除水利部门负责管理的河道范围外，大量的生态空间位于河堤范围以外，这些生态空间对于维护河湖岸线的完整性，及保护水质、修复生态具有重要的作用。但是，这些生态空间已经超出了水利部门的管理范围，涉及自然资源、城市规划、林业等相关部门，在工作中存在职能定位交错、责任划分不明、工作矛盾冲突等问题。对于沿渭各市渭河生态区保护治理机构，在具体的工作中缺乏依据，没有“抓手”，从而造成工作被动。

四是亟待提升发展方式。渭河生态区作为一个新生事物，如何建设管理生态区，在国内外尚无成功的经验可供复制借鉴，很多工作仍处于探索阶段。生态区内原有的工业企业、居民住户，如何转变原有的生产方式和生活习惯，实现绿色发展，还需要通过市场引领、教育引导、综合执法等措施解决。同时，针对生态区范围内广大农村面源污染治理，乡村振兴，发展绿色农业，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还需要从制度层面查补漏洞，下大力气加以解决。

三、全面推进渭河生态区建设管理各项工作

水生态文明建设是将生态文明的理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各个方面和各个环节，通过优化水资源配置、加强水资源节约保护、实施水生态综合治理、加强制度建设等措施，实现水资源的高效持续利用，促进人、水、社会和谐发展和可持续发展。

一是实施系统治理。系统化治理山水林田湖草沙是建设管理好渭河生态区的根本途径，要摒弃单纯的治水理念，以全局性、系统化的思维谋划生态区建设。要立足渭河综合治理成效，加强现有防洪工程的管理和维修养护，实现常遇洪水不成灾、设防洪水保安全、超标洪水有对策，确保渭河安澜。加快推动渭河生态补水水源通关河水库建设和数字孪生渭河建设，加强渭河干支流水库的联控联调，进一步完善优化渭河水资源配置、开发、利用，增加渭河生态基流，全面提高水资源调控水平，改善渭河水生态环境。

二是推动绿色发展。着力推动渭河生态区绿色低碳循环发展，建立《渭河生态区绿色一体化发展产业发展指导目录》和《渭河生态区产业项目准入标准》，实行最严格的产业准入政策，重点把握生态价值导向、创新发展导向和结构优化导向，坚持生态底色、高端引领、集约高效，坚持走产业绿色创新发展之路。以渭河生态区为纽带，实现跨市级行政区域执行统一的产业项目准入标准。同时，严格核定渭河纳污能力，加快建立以纳污能力倒逼沿渭乡村城市污染减排的综合治污和保护模式。大力实施生态保护和修复，切实提升自然生态系统稳定性和生态服务功能，筑牢渭河生态安全屏障。

三是推进体制创新。全力推进《陕西省渭河流域管理条例》的修订，为渭河生态区保护治理工作提供法律法规依据，打破地域、部门、行业壁垒，实现整体设计、统筹规划、协同治理。积极探索流域管理与区域管理相结合、主要管理部门与参与管理部门相协同、统一管理与分级管理各负其责的管理体制，形成既高度统一又分工协作、既步调一致又各具特色的管理体制机制。同时，在渭河生态区相关规划的编制过程中，逐步消除与其他各类专业规划重叠的矛盾，通过生态空间、农业空间、城镇空间三类空间的划定，留足留够保护渭河生态环境的空间。

四是拓宽融资渠道。充分发挥政府投资的引导、放大作用，对于投入金额较大、公益性较强、具有纯公共物品性质的生态治理项目，建议加强与金融机构的合作，努力发挥其融资金额大、还款周期长等优势，缓解地方财政投入压力。对于具有经济收益、具备准公共物品性质的生态治理项目，应充分发挥市场机制的作用，积极向社会资本开放，推进自然资源产权制度改革，引导社会资本进入，多渠道筹集生态治理资金，形成共建、共治、共享的多元化投入机制。对经济欠发达、财政能力弱的地区，也可以通过相应的改革和创新性举措来积极探索生态治理“钱从哪里来”的新路子，形成生态治理的多元投入机制。

五是坚持共享理念。实施“渭河生态区+农业”“渭河生态区+旅游”等计划，以沿岸农业资源特色、农业园区布局现状、产业布局现状为基础依托，结合重点城镇、美丽乡村与农业示范园区建设，以水系景观和观光休闲农业带动乡村旅游发展，推动农产品地理标志认证，使沿渭群众因水受益、因河致富。

六是加强环境整治。发挥陕西省渭河生态区管委会职能，探索建立生态区内全社会环境监管长效机制，创新监管方式和手段，提升监管水平，切实保障生态区环境安全，维护公众环境权益。以实施乡村振兴战略为契机，推进生态区内农村生态文明建设，形成绿水青山和清新清净的自然风光。加强对生态区内群众的宣传力度，引导群众树立绿色生活理念，形成绿色生产方式和生活方式。