行政事业单位经济责任审计探析

牛蒙军

淄博市水利事业服务中心 山东 淄博

一、行政事业单位经济责任审计概述

1.概念

行政事业单位经济责任审计是指审计机关依法依规，对行政事业单位领导人员任职期间经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。

所谓经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务依法对法定职责范围内的财政收支、财务收支及有关经济活动应当履行的职责、义务，即对所有经济活动所负的责任。

2.发展历程

20世纪80年代中期，经济责任审计首先在全民所有制企业中实行，根据相关规定，企业负责人离任时，企业主管部门或干部管理部门可以提请审计机关对其进行经济责任审计。

20世纪90年代中期，个别地方开始对所有党政机关、企事业单位主要负责人实行离任审计制度，行政事业单位经济责任审计开始萌芽。到了1995年5月，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》，开始在全国规范内、在县级以下行政事业单位普遍推行。

到2010年10月，经济责任审计的范围覆盖到了所有行政事业单位。2014年7月，中央七部委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》。至此，审计的法律框架基本形成。

3.意义

经济责任审计可以促进行政事业单位树立高质量发展的新理念，保障领导干部任职期间财务收支等相关经济活动真实、合法，提高资金和资源使用效益，促进领导干部遵守法律法规和纪律，认真履行岗位职责，有利于国家治理体系和治理能力现代化的推进。经济责任审计是依法治国的内在要求，是实现把权力装进制度的笼子里，规范领导干部履职行为的重要手段。

二、行政事业单位经济责任审计的内容和方法

行政事业单位的类型繁多，职责也各不相同，但其执行的会计制度是相同或相近的，经济责任审计的目标是一致的，审计所依据的法律法规及审计评价指标体系也是相同的，审计的内容和方法也基本相同。

1.行政事业单位经济责任审计的主要内容

（1）履职情况：包括国家经济方针和决策部署的贯彻执行情况，廉政建设第一责任人职责履行情况，法定职责和上级部署的工作任务目标完成情况，对直属单位和机构经济活动的管理、监督情况等。

（2）守法情况：包括党纪国法的遵守情况，财经纪律的执行情况，内部管理规章制度的执行情况，机构编制规定的执行情况，对以前发现问题的整改情况，领导干部遵守规定的廉洁情况，重大事项的决策情况等。

（3）绩效情况：经济活动对经济社会发展的影响情况，对民生改善的影响情况，对生态环境改善的影响情况，及国有资产增值保值的情况等。

2.行政事业单位经济责任审计的主要方法

（1）查看编制管理部门的相关文件资料，了解单位的性质、职责、编制、人员、经费来源及内设机构、下属单位的情况；了解单位业务主管部门情况，了解单位负责业务指导的部门情况。

（2）查看单位编制的中长期工作规划及年度工作计划方面的文件资料，查看党委、政府及业务主管部门给单位下达的工作任务文件，了解单位承担的工作任务情况。

（3）查看单位工作总结的文件资料(包括呈报给党委、人大、政府的，及呈报上级业务主管部门的)，查看上级对单位考核评价方面的文件资料，了解单位承担的工作任务完成情况。

（4）查看同级财政部门批复的单位年度财务预算文件，单位编制的年度财务收支决算报表、单位的会计账簿、会计凭证及会计报表。

（5）查看固定资产的采购手续、管理使用情况记录及处置手续方面的资料。

（6）对货币资金、固定资产进行实地盘查。

（7）查看重要项目的投资、建设、交付及运营管理方面的资料，必要时到项目实地进行检查。

（8）查看单位内部管理制度方面的资料（含财务工作、业务工作、内部审计等）。

（9）查看单位会议纪要及会议记录，及经济合同等资料。

（10）查看被审计领导干部的述职、述廉报告，了解被审计领导干部任期内的奖惩情况。

（11）查看以往审计报告及问题整改情况，及纪委、监察机关巡视巡察工作中涉及单位经济方面的资料。

（12）查看上级业务主管部门下达的专项业务投资计划指标文件，及单位下达给下级业务指导部门和直属单位的专项业务投资计划指标文件。

（13）如有必要，可以延伸审计到直属单位及有重要经济关联的单位。

（14）召开座谈会，与班子成员、中层干部、内部职工及下属单位负责人广泛交流，了解被审计领导干部德、能、勤、绩、廉等方面的情况，及民主集中制执行情况。

（15）设立举报信箱、电话，畅通举报渠道，接受社会举报。

（16）其他与审计活动有关的方法。

在具体审计实务中，应根据被审计对象的具体情况，对上述方法进行取舍。

三、行政事业单位经济责任审计的评价原则和方法

行政责任审计的最终目的，是要通过取得必要资料，通过一定的方法，对被审计领导干部进行审计评价，并出具经济责任审计报告。

1.审计评价原则

（1）依法原则:审计评价必须依法出具，这里的法包括：法律、法规、规章和规范性文件，及党内法规和规范性文件等。

（2）客观公正原则:审计评价应当根据审计查证或认定的事实，客观公正、实事求是地进行。审计评价应当有充分的审计证据作为支持，否则就不能进行评价。切忌主观片面、以偏概全。

（3）统一性原则:审计评价应当与审计内容相统一。一般包括被审计领导干部任职期间，履行职责所取得的成绩、存在的问题及应当承担的责任等。

（4）重点性原则:审计评价应当关注重点，主要是领导干部履行经济责任相关情况及决策等活动的经济效益和社会效益,关注任期内债务变化、国有资产管理、对经济社会发展及民生改善产生的影响，关注领导干部应当承担的直接责任。对于一般性的问题，可以不予评价。

（5）一致性原则:对同一类别、同一层级领导干部履行经济责任情况的评价标准，应当具有一致性，也就是要使用一把尺子衡量，使其具有可比性。

（6）区分责任原则：按照权责一致的原则，根据被审计领导干部的职责分工，充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程，及是否本人签批文件、是否分管该事项、是否参与特定事项的管理等情况，依法依规认定其应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。

2.审计评价方法

现阶段，行政事业单位经济责任审计评价还缺乏明晰、统一、规范的方法，一般来说可以综合运用或参照以下几种方法。

（1）比较法：将被审计领导干部的工作业绩进行纵向和横向的比较。

（2）量化分析法：将被审计领导干部履行经济责任的相关指标量化后进行分析。

（3）背景分析法：将被审计领导干部履行经济责任的行为或事项置于相关经济社会环境中加以分析。

四、行政事业单位经济责任审计风险分析及对策建议

1.审计风险

（1）社会影响力大，关注度高，对审计工作质量挑战性强。经济责任审计所形成的结果是对被审计领导干部的履职情况进行评价，是组织人事部门考核和使用干部的重要依据，是纪检监察部门查办违法违纪案件的信息来源渠道，同时也是对群众举报的一个回应，其结果影响被审计领导干部的个人发展和社会声誉，影响政府部门的社会公信力，重要性不言而喻。这就导致了经济责任审计可容许的审计误差小，审计风险大。

（2）所涉及的时间跨度大、内容广泛，审计资源相对有限，加大了审计难度。由于审计涉及的时间跨度一般为3～5年，审计内容不仅涉及财务收支、预算管理、工程造价等，还涉及行政管理、宏观经济、社会发展、环境保护以及民生改善等多个方面，而在现实审计工作中，审计资源相对有限，容易造成审不透、审不精、审不好的问题，产生审计风险。

（3）掌握的资料不真实、不完整，容易产生审计风险。现行体制下，许多行政事业单位的财务账簿、财务报表仅仅能反映本单位实际掌握资金的一部分，还有相当规模的资金，比如对下级的专项业务补助资金等，一般是与财政部门联合发文，以财政体制结算的形式拨付。这类资金不仅数量较大，且资金往往来源于多个预算级次，是行政事业单位发挥行业管理职能的重要手段，是反映经济责任的重要组成部分，但是一般无法在单位会计账簿中核算，而且发文一般使用财政部门的文号，所以极易造成审计资料不全面、不真实。另外，一些行政事业单位承担的重大基本建设项目，资金来源多分属不同预算级次，经财政部门许可后，单位可单独设立账簿核算，这样就形成合法的“多本账”，容易漏审，从而产生审计风险。另外，近年来全国上下信息化建设呈井喷之势，这类工程一般投资额较大，其软件价格和一些硬件价格由于品牌多、不直观、专业性强等因素，价格不易确定，且3～5年就更新换代，价格变化极快，从而给审计增加许多困难，产生审计风险。

（4）“先离后审”多，审计环境影响审计风险。由于审计的对象都是行政事业单位的主要领导干部，他们大多任职多年，社会关系广泛，有不少人还是人大代表、政协委员，社会影响力大，审计面临的干扰压力可想而知。此外，在实际工作中，大多是“先离后审”，不少被审计领导干部已经或者即将被提拔重用或调任，这无形之中就给经济责任审计工作产生暗示效应。这些因素会干扰审计工作的独立性和原则性，产生审计风险。

（5）经济责任界定难度大，审计评价易产生偏差。审计的最终目的，是形成审计评价，来确定被审计领导干部应负的直接责任、主管责任和领导责任。但现行体制下，我国行政管理体系层级较多，行政事业单位领导干部的岗位职责与目标往往不甚明晰，更缺少可量化的指标，这就给审计评价带来诸多困难。有时仅仅一个用词或对词语含义的理解，就引起很大争议，从而加大审计风险。

2.对行政事业单位经济责任审计工作的几点建议

（1）充分发挥经济责任审计工作联席会议办公室的作用。审计部门在发挥自身专业优势、坚持独立审计原则的前提下，充分依靠联席办公室的作用，加强沟通协调，重要事项、重要环节集体研究决定，从而提高经济责任审计工作的权威性，减少一些外来因素对审计工作不必要的干扰和影响。

（2）健全制度，规范程序。各级都要根据实际工作需要，建立健全可操作性强的配套制度，明确审计工作各个环节的工作程序，坚持用制度和程序来规范经济责任审计工作，用制度和程序来保障经济责任审计工作。

（3）加大经济责任审计工作的透明度。从法理上讲，被审计的行政事业单位负责人行使的都是公权力，审计结果在一定范围内公开是完全必要的。不但要做到审计取证透明、审计决策透明，而且要逐步提高审计报告的透明度，在相关部门知晓、被审计单位知晓的基础上，要逐步向社会知晓过渡，从而更好地发挥经济责任审计的作用。

（4）建立分级审计制度。经济责任审计联席会议办公室，根据行政事业单位的资金资产规模、对经济社会发展的影响程度等因素，参照通过工作考核、日常审计、巡视巡察、社会反映及群众举报等渠道掌握的情况，对行政事业单位实行分级管理，区分轻重缓急，优化审计资源配置，有针对性、有重点地审计，使有限的审计资源产生最大的审计效能。

（5）加强审计队伍建设，提高人员综合素质。通过引进、培训等形式，优化审计队伍人才结构，拓展审计人员专业知识，提高审计人员职业道德水平，努力打造一支素质高、业务精、作风优、能打硬仗的“审计铁军”。同时适度借助社会第三方专业机构的力量，弥补个别专业人才短缺的状况。

（6）加强顶层设计，创新工作方法。引入系统化、模块化的理念，加强各级审计部门的沟通协调，改变各级各自为政、项目不同步的问题，避免不必要的交叉重复审计，形成相互配合、上下贯通的审计新模式。借鉴现代工业产品模块化生产、零部件通用性强的理念，探索各类审计结果模块化的办法，提高各类审计结果的通用性，节约审计资源，降低审计成本。加强大数据技术的创新应用，探索在实际工作中运用大数据的技术途径，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。

五、结语

相信通过健全法规制度，加强队伍建设，创新工作方法，行政事业单位经济责任审计工作一定会越来越规范有序，在国家治理体系、治理能力现代化进程中发挥越来越重要的作用。