关于工程建设安全生产责任主体的思考

郭 戎，刘 杰，王书健，吴亚萌

（1.中国建筑第八工程局有限公司，上海 200136；2.上海市建设工程安全质量监督总站，上海 200032）

我国工程建设行业当前仍面临着十分严峻的安全生产形势，生产安全事故频发，安全风险程度高的局面未得到有效改善，给工程建设行业的转型升级和持续发展造成了巨大挑战。而由于工程建设行业自身特点，参与生产经营的主体众多，安全责任不清晰，进而导致的安全生产责任难落实，是导致工程建设行业诸多安全问题的重要原因。

在安全发展的大环境下，正确认识工程建设行业各类主体之间的安全责任关系，对各类主体的安全生产责任进行合理分解，对促进安全生产主体责任有效落实，提升工程建设行业安全管理水平，保障工程建设行业健康发展意义重大。

1 工程建设行业各类主体的安全生产角色分析

在我国的安全生产法规体系中，生产经营单位是安全生产的责任主体，必须为自身的生产经营活动承担安全生产责任，向其雇佣的作业人员提供满足需求的安全生产条件，这是我国安全生产的基本要求。

工程建设行业以建设工程项目为基本的生产单元，而一个工程项目常由多家生产经营单位共同参与建设，即有多个“责任主体”共同为工程建设的安全生产负责，这是工程建设行业的显著特点，也因而产生了一系列安全生产责任落实问题。

参与工程建设的生产经营单位基本可分为五类，即建设单位、设计单位、勘察单位、施工单位和监理单位，每一类主体也包括多家单位，典型的如施工单位，一般就包括施工总承包单位、各类分包单位，以及劳务班组等。这些单位在工程建设中发挥的作用不同，其在安全生产中扮演的角色也不尽相同。

建设单位是工程建设的组织者和核心，其通过承发包等形式，向设计、勘察、施工、监理等单位购买工程建设中的各类服务，是整个工程建设中实质上的“生产者”，对工程项目具有“全面管理权”。建设单位对于工程项目的工期、安全措施费用、安全生产目标等安全管理重要因素有决定性的影响力。

设计单位和勘察单位一般是通过建设单位或施工单位，间接影响工程项目的安全生产，但是其作用十分关键。工程项目在设计阶段就基本确定了可能存在的安全风险以及可以采取的控制措施，在设计阶段科学考虑各类施工安全风险，是提升工程建设本质安全水平的有效手段。

“施工单位”是一个笼统的概念，在工程项目中一般会有多家施工单位，包括施工总承包单位、专业分包单位和劳务单位（班组）等，工程项目的一些材料、机械设备供应商、检测单位等也可归结到施工单位的范畴。施工单位在不同的承包模式下扮演的角色和发挥作用有所不同，但不论何种承包模式，施工单位都是安全生产最直接的参与者，也是安全管理技术性和专业性最强的参建主体。以施工总承包单位为例，其一方面从建设单位处承包工程，有权利要求建设单位提供必要的安全生产条件，如安全措施费、合理的工期等；另一方面，也向其他的施工单位（专业分包单位、劳务单位等）发包工程，有义务向这些单位提供安全保障，包括安全管理制度、安全技术方案等。总的来说，施工单位是工程项目安全生产的一个关键角色。

监理单位受建设单位委托，对工程建设实施监督管理，其中，对于安全生产的监督管理是其重要的工作内容。监理单位本质上是向建设单位提供建设咨询服务，同时应当“公正，独立，自主”地开展工作，有相当高的独立性，是工程项目建设安全的一道重要“关口”。

总体来看，建设、施工、监理单位是对工程建设安全生产影响最大的三类主体，其中，建设单位无疑处于核心，施工单位则是生产和安全的直接操作者，监理单位是重要的监督管理者。设计、勘察单位不直接参与项目的安全生产，而是通过其工作成果（设计文件和勘察文件等），间接对项目的安全生产发挥重要作用。

2 工程建设行业的安全生产责任偏差

按照我国工程建设行业的相关法律法规，工程项目安全生产责任主要由施工单位承担，而其他参建主体，尤其是在工程建设中承担关键作用的建设单位，其安全生产法律责任要求不够清晰。这就导致工程建设行业各类主体在履行安全生产责任时容易出以下问题：施工单位承担了大部分法律要求的安全生产责任，但在工期、资金、施工方法等施工因素上受建设单位等的直接影响，安全生产责任与权利不对称，导致其落实安全生产责任的积极性和有效性不强；建设单位等安全生产主体责任不够清晰，法律监管环境也存在一定漏洞，落实责任的主观意愿与动力不足，也难以真正督促施工单位等主体落实安全生产责任。

从政府监管的角度来看，主管部门对于施工单位有较强的监控手段，例如一些地区就规定，在工程项目存在重大安全隐患的、发生生产安全事故的，暂扣相关施工企业安全生产许可证，或限制其进入当地建筑市场等，意图通过这种方式“倒逼”施工企业加强安全管理。但是，主管部门对建设、监理等单位的监管缺少的法律依据，执法手段有限，一般只有发生事故时，会对建设和监理单位的主要负责人和相关实施行政处罚，对建设、监理单位按照《安全生产法》的要求实施罚款。在这种监管模式下，虽然在一定程度上起到了震慑作用，“迫使”相关单位提升对安全生产的重视，主动落实安全生产责任，但也进一步增大了工程建设行业各类主体履行安全生产主体责任的主观意愿上的偏差，不利于安全生产责任的真正落实。

3 对安全生产责任分解的建议

基于对上述建设、施工、监理等单位在工程建设安全生产中的角色分析和履责偏差，对工程建设行业的五类主体的安全生产责任，应按照其在工程建设过程中的角色和作用进行分解。

3.1 建设单位

建设单位是工程项目施工的集成者和组织者，其安全生产责任主要包括：选择合格的设计、勘察、施工、监理单位；保障工程建设的安全生产投入；在科学分析工程量的前提下对工程的建设工期提出合理要求，保障施工强度处于安全可控状态。同时，建设单位还有主导、引导、制约各类参建单位参与安全生产的重要责任，并协调工程项目内外部的安全生产关系等。

3.2 设计单位和勘察单位

设计单位的安全生产责任主要在设计相关文件时，应事先考虑到施工实际过程中存在的安全风险，合理安排工艺、工序、材料等生产要素，初步辨识工程项目建设过程中的危险源，提出危险控制措施，从本质上保障安全生产。在施工过程中还需与施工单位密切沟通，从设计角度对施工实际中的安全生产问题作出解答。

勘察单位的安全生产责任主要在于保障其勘察文件的科学、真实和有效，并就可能出现的影响安全生产的情况及时通报相关单位。

3.3 监理单位

监理单位安全生产责任主要在于按照相关法规和建设单位的要求，通过检查、验收等手段对工程建设全过程的安全生产把关，对发现的问题及时向建设单位进行反应，向建设单位提出安全生产建议等。

3.4 施工单位

施工单位是工程建设的实施者，对工程建设安全负有直接责任。施工单位主要包括施工总承包单位、专业分包单位和劳务分包单位，其相互的安全责任关系也十分复杂。

总承包单位对施工现场的安全生产负总责，应为整个工程的施工提供符合法规要求的安全作业环境，辨识和控制工程施工全过程的安全风险因素，协调各类施工单位的安全生产责任关系，统筹使用安全生产费用，提供主要的施工设施和机械并保证安全，提供主要的安全施工方案和应急措施，合理安排施工作业过程和作业时间，为全体劳动者配备合格和满足需求的个人防护设施，提供合适的安全培训，提供现场全方位的安全监督等。

专业分包单位承担总体工程中某一专项工程的施工，并对其专业施工范围内的安全生产负责，主要包括为专项工程施工提供安全的作业环境，配合施工总承包单位的生产和安全安排，辨识并控制专项工程安全风险因素，提供专业的安全施工方案，合理安排专项作业施工安排和作业时间，落实专项工程的安全生产投入，为其劳动者提供符合本专业施工要求的安全技能和知识培训，提供专项工程的应急处置措施并储备一定的应急物资，对专项工程实施安全监督检查等。

总承包单位与专业分包单位一般通过与劳务单位的合同关系雇佣劳动者。而由于劳务市场尚不规范，实际上劳动者往往通过“劳务班组”“施工队”等形式参与施工生产，这些单位一般不具备“企业”资质，但对于安全管理来说，这些“班组”“施工队”同样承担劳务单位的主体责任。劳务单位的安全生产责任主要包括：合理安排作业时间和劳动量，配合相关单位的安全管理安排，为劳动者提供基础的安全生产知识培训，在安排生产任务时提供必要的危险因素信息和应急处置措施，监督劳动者正确使用个人防护措施，实施危险作业现场监护等。

4 结论与展望

工程项目的建设涉及建设、施工、监理等多类生产经营单位，安全责任关系复杂，给安全生产主体责任的落实带来很大的困扰。文章在分析各类主体在工程建设安全生产中扮演角色与发挥作用的基础上，对工程建设各类主体的安全生产主体责任进行了分解，这是落实安全生产主体责任必须首先解决的问题。

工程建设行业以工程项目为生产基本单位，多类主体共同生产经营的特点，决定了工程建设安全生产责任不能由单独一家单位来承担。如果这些“责任主体”只是机械地完成本单位的责任，不考虑工程建设的整体利益，势必导致安全责任履行过程中的形式化、纸面化，也难以真正落实安全生产责任。为此，工程建设行业必须探讨建立一种新的安全生产责任体系。

应进一步健全我国工程建设行业的安全生产法规体系，明确几类参建主体的安全生产主体责任，建立一套以建设单位为核心，以“工程项目”为主体的安全生产责任体系，以整合工程项目建设中的所有参建单位。无论建设工程中哪家单位出了安全问题，都将影响所有参建单位的共同利益，形成一种“一损俱损，一荣俱荣”的责任关系，最终落实工程项目的安全生产主体责任。