新冠疫情影响下的澳大利亚科技创新现状

石 坤，蔡嘉宁

（中国科学技术部，北京 100862）

随着国力增强，20世纪90年代后，澳大利亚国际科技合作水平不断提高，科研实力也随之提升。澳大利亚人口仅占世界的0.34%，但以科学论文发表数量为代表的科学产出却占世界的3%，培养出16位诺贝尔奖获得者。然而近年来，由于政府在科研领域的投入不足，科技创新实力有所下滑。在新冠疫情的冲击下，澳大利亚科研体制的固有弊端进一步显现，科技创新发展或将走入窘境。

1 新冠疫情对澳大利亚科学研究的冲击

1.1 高校科研资金链断裂

高校是澳大利亚科研的中坚力量。从科研实力上看，澳大利亚排名前10的科研机构中高校占9个，非高校类科研机构只有澳联邦科工组织（CSIRO），且仅排第8名[1]。澳大利亚政府2018年卓越研究评估（Excellency Research Australia）显示，其八校联盟（Go8）99.6%的研发具备世界平均及以上水平，其中超过55%的研究属于澳大利亚最高水平，远远高于世界水平。从科研活动体量上看，高校约承担了澳大利亚全社会研发活动的1/3，其中应用研究约占全社会的43%，基础研究占全社会的90%以上[2]。

但澳大利亚高校过于依赖留学生。进入21世纪的第二个十年后，吸引留学生来澳接受高等教育逐渐被历届澳大利亚政府所鼓励。一方面，留学生学费补贴了澳大利亚高校基本建设和科研活动；另一方面，留学生的到来带动了澳大利亚经济发展。澳大利亚高校通过提高其国际排名吸引留学生，再以留学生学费补贴政府对其科研投入的不足，进而产出更多高水平科研成果，以进一步提高其国际排名从而吸引更多留学生，形成“正向循环”。这种模式不仅在澳大利亚高校中被普遍采用，同时也被澳大利亚政府所认可。因为高校对于该模式充满自信，因此即使澳大利亚政府近年来研发投入不断降低，也没有引起高校的过多抱怨。

以八校联盟成员新南威尔士大学（UNSW）为例，2015年雅各布担任校长伊始制定了十年战略，力争将新南威尔士大学的ARTU世界排名（Aggregate Rankings of Top Universities） 从 当 时的第72名提升至世界前50名。2019年新南威尔士大学排名已上升至第55名[3]。在新冠疫情前，雅各布正在考虑推动新南威尔士大学进入世界前30名。与2015年相比，2018年新南威尔士大学通过留学生取得的收入几乎翻了一番，达到7.12亿澳元（1澳元约为4.8元人民币）。

澳大利亚高校联盟（UA）委托德勤经济学研究所编制的报告显示，2018年澳大利亚高校为经济贡献了410亿澳元，教育产业已经成为继矿产、能源和农业之后的澳大利亚第四大外向型产业[4]。但新冠疫情造成的国境封锁导致留学生无法抵澳，上述模式难以为继。

1.2 科技创新人才流失

墨尔本大学高等教育研究中心2020年9月发布的报告中预测，到2021年，澳大利亚高校科研经费缺口将累计高达76亿澳元，这将导致多达6 100个研究岗位流失，占全澳研究人员的11%[5]。作为八校联盟成员的悉尼大学和墨尔本大学，其科研受到留学生学费收入损失的影响最大，其留学生学费用于科研的比例分别为86%和68%。

同期，八校联盟也发布了《支撑澳大利亚经济复苏》（Enabling Australia’s Economic Recovery）报告，指出八校联盟在国家优先领域的近一万名优秀研究人员可能由于经费不足被迫前往海外发展，另有4 000多名研究人员由于合同期满可能面临大学无力续聘的困境[6]。

此外，由于疫情期间政府社交限制、居家办公以及部分城市实行封城措施，非新冠领域的实验室大都被迫关闭，导致大量研究中止。

2 澳大利亚政府视科技创新为疫情后复苏支柱

2.1 产学研一体化发展，加速科技成果商业化

由于疫情导致澳大利亚高校商业模式难以为继，科研资金短缺，澳大利亚政府在征集社会各界意见的基础上，发布了新的科研商业化战略，指出高校不仅要开展基础研究，更应与企业、政府加强合作，将研究成果转化为突破性产品和新的商业模式。

澳大利亚科技创新领域的重要咨询机构——澳大利亚创新和科学理事会（Innovation and Science Australia，ISA）更名为澳大利亚产业创新和科学理事会（Industry Innovation and Science Australia，IISA），并新增了五名产业经验丰富的新成员，凸显了政府对产业参与科技创新的重视。澳大利亚产业创新和科学理事会承担了澳政府“现代制造业战略”优先产业发展路线图制定的咨询工作，该战略价值15亿澳元，包括澳推动产业发展的一系列投资和行动[7]。

2020—2021年预算案中，澳大利亚政府宣布放弃其原定削减研发税收政策优惠力度的考虑。在原有科研税收优惠政策中，年营业额低于2 000万澳元的中小企业，可退税抵免额（Refundable tax）按43.5%计，对于年营业额高于或等于2 000万澳元的大型企业，研发退税门槛为1亿澳元，不可退税抵免额(Non-refundable tax)按38.5%计。调整后，中小企业可退税抵免额按其公司税率加18.5个百分点计，大型企业税收抵免门槛增至1.5亿澳元；对于研发强度在0~2%的企业，不可退税抵免额按公司税率加8.5个百分点计；对于研发强度大于2%的企业，不可退税抵免额按公司税率加16.5个百分点计[8]。2021—2022年预算案中，澳大利亚政府推出“专利盒计划”（Patent Box Scheme），通过有针对性地减免税收刺激行业技术投资[9]。

此外，澳大利亚政府对其政府科研经费主管机构澳大利亚研究理事会（ARC）的经费结构进行调整，将侧重于支持应用研究的链接计划（Linkage Program）经费调增3 000万澳元，以期提高澳大利亚研究成果的商业化效率[10]。

2.2 强化数字经济发展，聚焦优先领域供应链建设

在疫情期间，线上购物、居家办公等催化了澳大利亚社会数字化转型。澳大利亚政府为加速经济社会复苏，将科技创新视为重要支撑力量，大力发展数字经济。

澳大利亚政府发布《创造就业的数字商业计划》（Jobsmaker Digital Business Plan），计划融资8亿澳元，以企业的数字化转型为基础，推动包括5G建设、区块链技术、国际标准制定等方面的澳大利亚企业数字化变革，提高企业生产力和收入，创造就业机会。据澳大利亚政府估计，到2024年，澳大利亚数字基础设施一揽子计划将使GDP每年增加64亿澳元[11]。

与此同时，疫情对澳大利亚经济社会带来巨大冲击，进一步暴露了其制造业和供应链短板。据智库估计，澳大利亚595类商品依赖中国，其中167类应用于其国家关键基础设施中。澳大利亚是“五眼联盟”国家中对中国依赖程度最高的国家[12]。因此，澳大利亚结合社会需求及其比较优势，调整战略重点，强化供应链建设。

澳大利亚工业、科学、能源与资源部（DISER）发布“现代制造业战略”，包括13亿澳元的“现代制造业倡议”（MMI）、1.072亿澳元的“供应链弹性计划”、5 280万澳元的“制造业现代化基金（第二轮）”以及“恢复与超越路线图”四项举措。该战略聚焦航空、医药健康、资源技术与关键矿产、食品、可回收和清洁能源、国防六个优先领域，分别发布优先发展路线图，旨在营造适宜企业生存的营商环境，促进澳大利亚科技创新对产业的支撑作用与制造业供应链建设，加强澳大利亚本土制造业的国际竞争力[13]。

2.3 强化理工人才培养，优先科技人才签证发放

澳大利亚注重STEM人才培养。在2020—2021年预算案中，澳大利亚政府拨款2 730万澳元用于STEM早期教育，拨款150万澳元用于人工智能人才培养，950万澳元用于发展STEM在线课程，235万澳元用于女性STEM人才培养[14]。

同时，为缓解本土科学、技术、工程与数学（STEM）人才短缺压力，澳大利亚政府扩大人才签证政策，为多领域技术人才提供签证优先办理、旅行限制豁免等优惠政策。优先移民技能职业清单涉及电气工程师、程序员、软件工程师、信息通信技术安全专家等，其签证将被优先办理，并在两周内签发[15]。

此外，为促进人才向需求缺口大的行业流动，政府对高校学费进行调整。其中人文和传播类学科学费上涨113%，法律、商业和经济类学科学费上涨28%，教育、护理、临床心理学等学科学费降低42%，农业、数学类专业学费降低59%，科学、健康、建筑、环境以及信息工程类学科学费降低18%，医学、牙医以及兽医类专业学费基本不变[16]。

2.4 研发投入长期短缺，疫情后财政支持后劲不足

近年来，澳大利亚研发投入处于较低水平。2017—2018年，澳大利亚全社会研发支出仅占GDP的1.79%，而经济合作与发展组织（OECD）国家的平均水平为2.38%。澳大利亚全社会研发支出最高的年份要追溯到2008—2009年，占GDP的2.21%。科学界认为政府对科技创新的财政支持力度不足，对此极度不满。

在新冠疫情的冲击下，澳大利亚政府迫于科学界压力，加强了财政拨款对科技创新研究的支持力度。在2020—2021年预算案中，澳大利亚政府向科研领域提供额外拨款支持。其中，向联邦科工组织额外拨款4.6亿澳元，从2021年开始分为四年拨付（分别为1.33亿澳元、1.13亿澳元、1.15亿澳元和9 900万澳元），以弥补疫情造成企业委托项目资金减少的缺口，确保必要的科学研究正常开展；通过澳大利亚政府科研经费支持渠道向高校额外拨款10亿澳元，弥补留学生减少造成的科研经费短缺。

但是在2021—2022年预算案中，科技创新领域预算内容寥寥，高校等科研机构没有获得额外的科研资金支持。澳大利亚科学界普遍认为政府对基础研究的重视不足。

3 后疫情时代的澳大利亚科技创新

3.1 疫情对澳大利亚科技实力的影响短期内尚未显现

虽然澳大利亚科学界普遍对科技创新发展表示担忧，但在近期公布的自然科学指数（Nature Index）2021年排名中，澳大利亚科技创新实力依旧强劲。该排名是《自然》杂志基于2020年自然科学领域82家高质量研究期刊上发表文章的份额制定的，也是首份涵盖疫情期间科研数据的世界科技实力排名。澳大利亚共有16所高校进入前500名，较上年增加1所，位居第6位，其中7所大学排名上升[17]。根据爱思唯尔Scopus指数显示，澳大利亚2020年学术出版物增长了6.4%，11所大学产出增幅超过10%。

对此，澳大利亚科学界认为，澳大利亚高校在基于学术文献计量的全球排名中表现良好，但在声誉调查和收入等指标中则表现不佳。同时，这种“良好”也只是暂时的，有可能需要一两年时间，裁员、科研资金短缺、机构优先事项调整等不利因素的影响才会逐渐显现。

3.2 共同价值观成为澳大利亚国际科技合作新焦点

新冠疫情对澳大利亚国际科技合作造成严重影响。一方面，受国境关闭措施影响，澳大利亚科技人员跨国境流动受阻，跨国合作交流以视频会议等线上方式进行；另一方面，由于疫情凸显了科技主权能力的重要性，澳大利亚鼓吹所谓“共同价值观”合作联盟，在国际科技合作领域与美国关系愈加紧密。

疫情期间，澳大利亚作为创始成员国加入了经济合作与发展组织成立的全球人工智能合作伙伴关系（GPAI）组织，推动“以符合人权、基本自由和共同民主价值观的方式，以负责任和以人为本的方式开发和使用人工智能技术”[18]。

工业、科学、能源与资源部部长2020年在与美国白宫科技官员举行的视频会议上表示，希望与美国以及其他志趣相投的国家建立持续合作框架，以在国际上增进共同价值观和利益。在澳美双部长会议上，澳美双方就科技创新与合作达成共识，将在高超音速、综合防空和导弹防御、电子和海底战争、太空、网络、关键矿物等技术领域开展合作，并计划召开第五次澳美科技合作联合委员会[19]。

此外，在2021—2022年预算案中，工业、科学、能源与资源部宣称，为精简资金，聚焦优先领域，整合其政府间国际科技合作项目，设立“全球科技外交基金”。该基金主要分为战略合作和双边合作两部分。战略合作即其原有的“全球创新战略”，包括全球联系基金（Global Connections Fund）、全球创新链接（Global Innovation Linkages）项目、区域合作项目和“支持澳大利亚在亚洲开展创新”项目等。双边合作包括其原“中澳科学研究基金”和“澳印战略研究基金”两个独立的双边政府间科技合作协议。但由于该调整时间尚短，其影响有待进一步观察。

4 建议

新冠疫情为世界各国的科技创新带来了新的启示。包括澳大利亚在内的世界各国都愈加认识到科技创新的重要性，纷纷颁布政策措施以提升科技实力。为加强我国科技竞争优势，提出建议如下：

一是强化对科研项目的政策资金保障。新冠疫情对世界各国的经济社会发展都造成了一定冲击，同时疫情防控隔离措施也倒逼全球数字化、智能化进程加速。因此建议进一步加大对科技创新活动的资金支持力度，增强科技“韧性”，以科技创新带动经济社会复苏，把握新一轮科技革命和产业变革的发展机遇，创新科技服务模式，加速实现科技自立自强。

二是提高科研项目管理的数字化水平。受疫情防控措施影响，人员跨境流动受阻，部分实验室被迫关闭，导致科研进度滞后。因此，提高科研项目研发管理过程中的数字化水平迫在眉睫。建议强化科研数字化平台建设，提升科研数据库共享水平，加强线上交流和共享服务，开拓线上科研合作新模式。

三是加强国际科技创新合作。疫情进一步凸显了科技创新合作与交流的重要性，疫情防控科研攻关的进步离不开中外科学家的交流合作。各国科学家应进一步加强交流互信，分享科研成果，探索互利共赢的最佳实践模式，深化包括生物医药在内的多领域科研合作，推动构建人类命运共同体。