浅谈行政事业性国有资产管理――以A省省级行政事业单位为例

钱淑敏

安徽美术出版社 安徽 合肥

行政事业性国有资产是单位履行职能、保障运转的物质基础，是推进事业持续健康发展的基本保障。为进一步规范行政事业单位国有资产管理，国务院颁布实施了国务院令第738号《行政事业性国有资产管理条例》（简称《条例》），《条例》是我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规，对于实现国有资产管理与价值管理、预算管理、财务管理相结合具有重大意义。

一、行政事业单位资产管理体制的历史沿革

我国行政事业单位国有资产管理体制基本上是在计划经济管理体制下形成的，其演变大致经历了三个阶段。

第一阶段从改革开放到1988年，建立了国家所有、分级管理的行政事业单位国有资产管理体制。行政事业单位经费预算由各级财政部门和上级主管部门进行核定，行政事业单位财务管理工作在财政部门统一领导下实行分级管理，行政事业单位国有资产管理作为财务管理工作的重要组成部分，也是在财政部门的统一领导下实行分级管理的模式。

第二阶段从1988年到1998年，建立了全国行政事业单位国有资产纵向管理体制。1988年9月，国务院正式组建了国资局，归口财政部管理，统一负责行政事业单位国有资产的所有权管理。相应地，地方各级政府也逐步设立了本级国有资产管理机构，有的地方叫国资局，有的地方叫国资办。这标志着行政事业单位国有资产逐步纳入全国统一的纵向管理体系。

第三阶段为1998年以后，行政事业单位资产管理职能重新划入财政部门。1998年国务院机构改革后，原国有资产管理局撤销并入财政部，其管理职责交回财政部。从中央政府本级情况看，1998年改革后，除中央行政事业单位“产权界定、清查登记”等具体工作交给国务院机关事务管理局承担外，财政部直接承担原国资局的中央级行政事业单位国有资产管理职责。从省级地方政府情况看，省级国资局撤销后，绝大多数省也都将行政事业单位国有资产管理的职责划回财政部门，部分省同样设有机关事务管理局，具体承担资产管理的一部分工作职能。

A省行政事业单位资产管理体制的变化基本上也是按照国家的要求不断进行调整的。从省级情况来看，由1990年正式成立归口A省财政厅管理的国有资产管理局，到2000年A省政府机构改革撤销国资局，省级行政事业资产管理主要职能划入省财政厅，具体由财政厅内部各归口业务处室管理，到2007年5月A省财政厅成立行政事业国有资产管理处，集中统一管理省级行政事业单位资产。可以说，A省的行政事业单位资产经历了一个由国有资产管理机构统一管理――财政内部分散管理――财政内部集中管理的过程。

二、资产管理工作面临新的形势和重点任务

1.面临的机遇与挑战

（1）党中央、国务院高度重视国有资产管理工作。党的十八大以来，国家高度重视国有资产管理领域改革，明确提出要健全完善各类国有资产（包括行政事业单位国有资产）管理体制，坚持用制度管权、管事、管人，让权力在阳光下运行。2013年，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，对党政机关厉行节约反对浪费及严格规范办公用房等资产管理作出明确规定。2015年2月，国务院在召开第三次廉政工作时强调，对国有资产和企业一律从严监管，进一步明确了从严监管国有资产。同时，开展的公务用车制度改革工作等，也都与行政事业单位国有资产管理工作密切相关。以上要求和开展的有关工作，充分体现了新形势下对加强国有资产管理的高度重视，也为财政部门和行政事业单位规范和加强国有资产管理指明了方向、目标。

（2）社会各界更加关注行政事业性国有资产管理工作。一方面，社会公众要求参与社会管理的“主人翁”意识、法治意识不断增强，对提供公共服务的财政领域各项管理改革也更加关注。随着近年《预算法》《预算法实施条例》《行政事业性国有资产管理条例》的颁布实施，对于提供公共服务物质基础的行政事业单位国有资产，客观上要求必须接受大众监督和社会监督，保证国有资产公开透明、安全高效运行。另一方面，当前社会经济体制改革步伐加快，行业协会商会脱钩改革、党政机关和国有企事业单位培训疗养机构改革等工作全面推进，国有资产利益分配格局发生了深刻变革，相关改革工作中涉及的财务管理、人员安置、资产处置等也成为焦点问题，这些改革与社会公众利益紧密相关，如果管理和处置不公开、不透明，可能导致信访诉讼问题，同时也会引发社会矛盾，这些都对规范做好行政事业性国有资产管理工作提出了新的挑战。

2.新形势与重点任务

（1）规范国有资产管理是推进法治政府建设的客观要求。随着全面深化改革进程的不断推进，党中央、国务院对加快转变政府职能、推进依法治国、依法行政、建设廉洁高效政府和服务型政府提出的要求更新更高。行政事业性国有资产作为履行政府职能和社会事业发展及提供公共服务的重要物质基础，是推动法治政府建设的基本前提和重要保障，客观上要求必须依法依规加强行政事业性国有资产监管，千方百计拓展管理领域，不断提升治理水平，使国有资产更加公平、合理、有效地服务社会发展和社会公众，推动廉洁节约型、公共服务型政府建设，切实发挥好财政在推进国家治理能力和治理现代化上的基础和支柱作用。

（2）规范国有资产管理是适应巡视审计倒逼机制的现实需要。长期以来，由于行政事业单位国有资产管理体制机制不健全、历史遗留问题较多等，管理上缺位、越位等现象时有发生，特别是行政事业单位国有资产管理存在“真空”和薄弱环节时，很容易产生权力寻租、滋生贪污腐败等问题。为了推进全面从严治党，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，国有资产被纳入重点审计范围。近年审计部门在对同级财政部门预算执行情况进行审计时，也把各个单位国有资产管理情况作为审计重点，重点审计资产出租、处置是否规范等。同时，各级巡视巡察工作对国有资产监管高度关注，领导干部离任审计时把资产管理情况也作为其中一项重点内容，并从落实党风廉政建设的高度提出了更加严格的要求。

三、资产管理存在的问题

A省行政事业性国有资产管理工作在A省委省政府的领导下，在财政部的指导下，取得了一些成绩，比如资产家底逐步摸清、资产出租和处置公开透明、资产收益管理逐步规范、资产报告数据质量逐步提高、历史遗留问题逐步得到解决，等等。同时，也要清醒地认识到资产管理工作还存在不足和差距。概括地说，主要表现在以下几个方面。

1.个别单位资产管理责任不够到位

特别是一些小单位，没有设置专门的资产管理部门或岗位，部门或人员管理职责不到位，很容易引发一些资产管理问题。或者虽然明确了专门的管理部门和人员，但是具体承办人员责任心不强，导致单位资产管理混乱。

2.部分单位国有资产管理不够规范

有的单位不按规定配置资产，频繁调整或没有资产配置预算，超标准、超范围配置资产的情况在一定程度上仍然存在；有的单位未经审批擅自处置国有资产，存在先处置后报批的问题；有的单位未经审批擅自利用国有资产出租和对外投资；有的单位对出租合同的管理较混乱，不按规定签订合同。

3.部分单位存在国有资产闲置浪费和流失的现象

有的单位资产闲置不及时处置，导致资产和资金浪费；有的单位资产处置、出租价格不按规定进行竞价交易，明显低于市场价；少数单位因历史原因对外投资出现资产损失、长期挂账；少数单位出租的房产因承租人不履行合同，出租人不履行监管责任，导致收益短收，一定程度上造成国有资产流失。

4.资产报告的分析不够透彻

只是简单陈述数据的集合，且集合的数据都未与财务决算数据进行比对分析，仅仅停留在报表层面，未在管理体制和机制上进行深度挖掘和分析，导致报告利用率不高，更没有发挥为单位和领导提供管理和决策服务的作用。

笔者认为，出现以上问题的原因有历史原因和客观原因，更重要的是主观原因，主要是四个“不到位”：一是思想认识不到位。一些单位、工作人员思想上不重视资产管理工作，存在“重资金轻资产”“重购置轻管理”的问题。二是财务人员知识储备不到位。一些单位财务人员轮岗较快，刚从事财务和资产管理的人员对相关业务知识不熟悉。三是管理机制不到位。一些单位资产管理部门与财务管理部门、采购部门等工作衔接不到位，资产管理与财务管理“两张皮”，资产管理与预算管理“两张皮”，未建立资产内控管理、定期盘点和责任追究制度。四是监督机制不到位。一些单位管理层或财务部门对行政事业性国有资产监督管理不到位，存在“宽松软”和不敢担当等问题。

四、规范做好资产管理的建议

行政事业性国有资产是政府及其部门履行职能、提供公共服务和促进社会事业发展的重要物质基础，是财政资金的物化形态。综上分析，行政事业性国有资产管理层次和要求不断提高，管理的广度和深度不断提升，管理监督的力度不断加强。对此，行政事业单位要有清醒的认识，坚决克服懈怠心理，坚决转变不规范的做法，坚决堵塞管理漏洞，把中央和A省各项规定落到实处，切实增强责任感。

1.增强意识，切实增强做好资产管理工作的主动性

（1）提高保障履职的意识。行政事业单位要充分发挥资产在单位履行职能方面的物质基础作用，要根据单位职能、资产配置标准、资产存量情况科学配置资产，有效保障运转和提供公共服务的需要。

（2）提高资产使用效益的意识。要做到勤俭节约、物尽其用，充分发挥资产的最大使用效益，对闲置或使用率偏低的资产要建立调剂机制和共享共用机制，实现效益最大化，要采取公开竞价方式开展资产处置、对外出租等工作，防止国有资产流失。

（3）提高规范管理的意识。从业务流程看，要构建从“入口”到“出口”全周期的资产内控管理监督体系，对资产配置、出租出借、处置、国有资产评估、收益等环节的管理都要到位，不能有遗漏；从管理主体看，要构建单位财务部门、业务部门、使用部门或个人三级资产管理体系，同时明确单位内部相应部门的职责，建立各司其职、各负其责的管理体系。

2.做好结合，不断提高资产的使用效益

（1）坚持资产管理与预算管理相结合。通过开展资产管理与预算管理相结合工作，做到新增资产配置预算与部门预算同部署、同编制、同审核、同批复，进一步管控总量、盘活存量、用好增量,有效缓解单位资产配置和占有水平苦乐不均状况，促进国有资产资源配置的合理性，提高国有资产的使用效益。

（2）坚持资产管理与财务管理相结合。研究谋划通过对财务管理、预算管理流程再造，推动实现资产管理与财务管理紧密结合，实物管理与价值管理紧密结合，做到财务账和资产账相符、资产账和实物账相符、资产账与资产报表数据表相符，进一步提升单位管理水平。

3.夯实基础，推深做实资产管理基础工作

（1）夯实账簿基础。资产入账是做好资产管理的前提和基础,《条例》明确要求各部门及其所属单位应当设置资产台账，不得形成账外资产。行政事业单位要结合贯彻落实《条例》精神进一步盘清家底，在资产、会计账簿和相关报表中全面真实地反映单位资产全貌，杜绝资产管理的真空地带。

（2）夯实制度基础。各单位要结合出台一些资产管理制度，梳理单位制度上的漏洞，该补充的要补充，该修订完善的要修订完善。

（3）夯实体制基础。单位内部资产管理体制要到位，实现归口管理，要从加强内控的角度完善内部制约机制，做好补差补缺工作。

4.补齐短板，不断提高资产管理水平

（1）补上明责问责的短板。单位资产主管部门不能满足于资产配置和事前审核，更要加强事中事后监督，对违规违纪问题敢于亮剑。对问题严重、整改不力的单位，要建立责任追究制度，确保责任到人，依法依规明责、问责、追责。

（2）补上资产科学决策的短板。单位要落实重大资产配置、处置、对外投资等集体决策和内部公示制度，加强内控管理，有效防控风险，防止资产浪费流失。

（3）补上资产共享共用的短板。要积极探索建立资产共享共用与资产配置、预算挂钩的联动机制。资产共享共用是防止资产闲置浪费、提高资产使用效率的重要途径，要结合单位资产的存量和新的需求积极做好调剂工作，达到共享共用的目的。

（4）补上开展资产报告数据分析的短板。行政事业单位资产报告不仅是为了完成任务，简单地统计数据，更重要的是对数据进行深度挖掘分析，提出有针对性的意见和建议，为单位合理配置资产资源、单位决策服务，为决策提供依据。