突发事件中被监护人权益保障研究——以《民法典》第34条第4款为视角

西南科技大学法学院 舒婷

一、临时生活照料制度的出台背景及法律意义

（一）出台背景

紧急状态下,新的法律问题和法律困境的凸显不足为奇，但这些法律问题并非在常态下就一定不存在,相反,已有的法律规范往往已对其进行规定,只不过囿于紧急情况的出现赋予了这些法律问题新的特征和样态,由此导致现有的法律规则不能对其进行有效的规范。比如,监护缺失的问题同样存在于常态化即非紧急状态之中,国家在立法层面予以了救济,《民法典》第32条①就是例证。然而此条文调整范围的有限性决定了其难以对紧急状态下出现的监护缺失现象进行有效救济。因此如何在维持现有法律框架稳定性的前提下,既确保与社会常态下监护缺失的法律救济规范合理衔接,又能够立足紧急状态下监护缺位问题的特殊性发挥救济效果,是设计新法律规范应予以斟酌的问题。为解决这一问题，《民法典》在《民法总则》的基础上新增第34条第4款②（为便于表述，下文暂将该款规定的内容称为“临时生活照料制度”），从而为保障紧急状态下的监护缺失主体的合法权益提供了救济依据。

（二）法律意义

《民法典》第34条第4款设立的临时生活照料制度及时回应了社会关切,具有一定的时代进步性。首先,监护缺失现象并非仅在紧急状态下发生,在第34条第4款规定出台之前,第32条规定就对监护缺失的问题进行了立法上的救济,但该救济规则难以应用到紧急状态之中,因而《民法典》针对此困境新设了临时生活照料制度，规定在发生紧急情况后,为了避免被监护人合法权益因监护的客观缺失而受到损害,国家机构基于其法定职责,以及对公民的责任和对于社会的一般性义务,对事实上处于无人照料状态的被监护人进行临时性的生活照料,从而以法典化的形式解决了此类被监护人的生存难题,填补了立法空白,完善了我国法律体系；其次,这一规定的出台,表明了我国保护弱势群体的坚定决心,使我国对被监护人的保护更加周到,在一定程度上避免了因发生突发事件等情况而导致监护人履行监护职责受阻的状况,把对被监护人保护之网编织得更为细密，表明《民法典》与时俱进,弘扬社会主义核心价值观,魂系你我他的精神,凸显了人文情怀,可以看出《民法典》是一部有温度的法典。

二、临时生活照料制度的具体内涵

（一）寻求委托监护之不能

正常情况下,当监护人暂时不能履行其监护职责时,通常会委托身边的亲属或者朋友对被监护人进行妥善照顾,防止发生监护真空的状况,在此种非紧急情况下,监护人一般具有一定的缓冲时间来寻求合适的人选。但在紧急状态下,囿于时间的紧迫性、事态的突发性或基于政策的原因,在客观上往往不允许监护人进行私人救济以替代监护。所以监护人在紧急状态下履行监护职责受阻时,以其私力寻求他人进行委托监护于情理不合,这也是《民法典》规定由民政部门、居委会、村委会这样的公法主体来承担临时生活照料义务的原因所在。

（二）监护权主体之不变性

《民法典》第34条第4款采用“临时生活照料措施”的措辞[3]，而未用“监护”的表述,说明监护权并未转移至民政部门、村委会或者居委会。一方面，紧急状态下监护缺失的短暂性以及临时生活照料措施的临时性决定了转移监护权实无必要，同时从监护人和临时生活照料人的本意出发，他们均没有转移监护权的意思，后者仅对被监护人的日常生活进行临时性照料；另一方面，监护人既未丧失监护能力也未被剥夺监护资格，暂时无法履行监护职责并不代表其监护资格的丧失。因而临时性的生活照料应当被理解为仅是转移了监护人暂时无法履行的监护职责，而非其享有的监护权。

（三）监护职责之有限性

监护人的职责是代理被监护人实施民事法律行为，保护其人身、财产及其他权益。由于监护权并未转移，故临时照料义务应当只涵盖对被监护人必要的生活照料以及人身安全保障，而无需管理支配被监护人财产，代理其实施民事法律行为以及代为参加诉讼。从情理上看，苛责临时照料义务人像监护人那样来履行监护职责也是不现实的。因而，《民法典》在已有的第32条的国家监护框架外新设第34条第4款，表明不同情形下国家的监护职责范围、公权力介入的程度和方式是有出入的。

（四）照料之就近就便性

在常态下，变更监护人应贯彻被监护人利益最大化原则，对于监护地点等要素则不予以过多关注，无需遵循监护的就近就便性。但在紧急状态下情况则有所不同，为了保护被监护人的人身安全和公共利益，在满足被监护人基本生活需求的情况下，应就近、就便来选择监护地点，被监护人的住所所在地成为最佳选择，即使可能会存在其他更优更适宜的地方也不例外。《民法典》规定由被监护人住所地的“两委”以及民政部门来安排必要的临时生活照料措施，原因便在于此。

三、临时生活照料制度的实施路径

（一）明确临时照料主体的职责范围

如上述,苛求临时照料人与一般监护人一样对被监护人提供同样的生活条件,履行完全相同的职责是不现实的,故《民法典》仅要求临时照料人对被监护人安排必要的临时生活措施,但对何为必要未予以说明,这不利于救助主体开展具体的临时照料工作。显然,涉及被监护人实体性权利和实体性义务的事项不属于上述临时生活照料措施的范畴之中,比如义务主体不能代为参加诉讼以及管理、支配被监护人财产。实际上,必要的措施范围即义务主体的职责仅限于为保障被监护人人身健康安全和日常生活需求等事宜,也即义务主体主要对处于无人照料状态下的被监护人给予人文关怀,满足他们基本的生活需要,保障其健康权益,使其有尊严地生活。需注意的是,对此处的健康应进行宽泛理解—身心健康,义务主体不仅需要关注被监护人的身体健康,对其心理健康问题也不可忽视。因为对因监护缺失处于无人照料状态的被监护人而言,突发事件发生后，其心理状态会受到一定的冲击和困扰,故民政部门、居委会、村委会在安排必要的临时生活照料措施时,应将对被监护人的心理健康疏导工作纳入必要的标准之中,以全面保障被监护人的人身权益。此外,义务主体的照料重心因被监护人是未成年人还是身体有缺陷的成年人而略有出入。具体而言,当被监护人是未成年人时，考虑到未成年人缺乏一定的安全意识,故临时照料人更需对他们的安全问题进行关注,同时保障未成年人的身心积极向上,帮助其形成正确的三观。若被监护人是不能辨认自己行为或身患疾病的成年人,在安排临时生活照料措施时需重点保障其健康问题,提供必要的医疗条件和满足相关的医疗需求,减少疾病带给他们的困扰。

总之,义务主体在安排必要的生活照料措施时应贯彻被监护人利益最大化原则,不仅要参考当地的平均生活水平,保障被监护人的基本生活需要,还需要结合被监护人的年龄、身体状态等综合因素在安全和健康方面予以关注,从而作出最有利于被监护人权益的选择和安排,确保其不受二次伤害。

（二）厘清临时照料主体的职能分工

《民法典》第34条第4款采取并列的方式规定临时照料义务主体包括被监护人所在地的民政部门、居委会和村委会,此种设计可能会引发主体间相互推诿扯皮的情况,陷入大家都有责任管却又无人管的尴尬境地,以至于不能实现临时照料制度的立法目的,最终导致该条规定被束之高阁。俗语“一个和尚有水吃,两个和尚挑水吃,三个和尚没水吃”说的就是这个道理。为免于此困境,在具体的操作过程中,应就民政部门、居委会、村委会的各自定位和其具有的优势进行职能上的分工。详而言之,居委会和村委会作为基层自治机构,对临时生活照料措施进行具体的落实安排更为方便和现实,而民政部门更适于对临时生活照料制度的操作进行统筹规划、宏观指导以及事后监督工作。

一方面,我国是人口大国的特点和民政部门人员精力的有限性决定了民政部门不宜实际承担临时照料义务,故而应利用其机构优势在统筹、指导及监督方面发挥作用。首先,民政部门可以事先就本地区的实际生活水平划定临时生活照料措施的“必要性”标准,明确最低的照料限度,同时还可列举出一些照料措施建议,方便村委会和居委员会在此基础上结合本村或本社区的实际情况来安排具体的生活照料措施,如此,村委会和居委员会在落实该制度时不仅能够进行参考,同时也有助于实现被监护人利益最大化。此外,在临时照料义务履行过程中,若居委会和村委会在人力、精力、物力、专业性等方面存在不足,民政部门可以根据需要派遣相关人员进行帮助指导或给予资金上的支持,从而化解基层救助压力,从源头上保障被监护人的切身利益,避免他们再次受到伤害。最后,任何制度的实施都离不开监督。民政部门还应对居委会和村委会履职情况进行事后监督,及时对被监护人的生活状况进行了解和掌握,综合评定义务主体的工作完成情况,对于不履行或怠于履行职责侵犯被监护人合法权益的情况进行批评指正,造成严重后果的,可对临时照料义务主体进行调整或替换,确保临时生活照料制度真正落到实处。

另一方面,居委会和村委会作为基层组织,在发生突发事件等紧急状况后,对于本社区或者本村监护缺失的情况了解得最为及时、全面、可靠,同时囿于基层工作的冗杂性和琐碎性,处于基层的居委会和村委会可根据所掌握的信息迅速妥当地安排必要的生活照料措施,如果缺少基层组织的配合,临时生活照料义务的履行就只能浮于纸面,因而他们更宜作为临时生活照料制度的具体执行者。此外,考虑到不同地区实际情况有所不同,应当尊重各地区的基层组织在具体履行临时照料义务时存在一定的差异性。

因此,为避免临时生活照料制度与实践发生脱节而浮于纸面,确保其成为紧急状态下救济临时监护缺失之“良方”,需要民政部门、村委会、居委会发挥自身优势,各就其职,互相配合。一方面,民政部门在事前规划环节划定“必要性”之限度,在事中进行指导和帮助,在事后监督阶段确保临时照料义务的履行落到实处；另一方面,尊重居委会和村委会安排具体措施时的自主决策空间,从而作出最有利于被监护人利益的选择。

（三）主动履行临时照料义务

临时照料制度的公权救济属性要求在紧急情况发生后,民政部门、村委会、居委会应主动、积极地为处于无人照料状态的被监护人安排必要的临时生活照料措施,而不以监护人或者其他人的申请为前提。也即本区域内一旦出现监护缺失的情况,义务主体应即刻履行临时生活照料义务,为被监护人提供基本的生活保障。同时,《民法典》未规定在紧急状态发生后,民政部门、居委会以及村委会是否有义务事先调查和统计本区域内是否可能存在监护缺失现象,但基于国家公权救济的属性,答案应是肯定的。具体而言,如果已经明确知道本区域内出现了监护缺失现象,那么应根据《民法典》第34条第4款对被监护人进行救济，这一点毋庸置疑：如果经调查发现存在监护缺失的可能性,此时民政部门、居委会、村委会应当预先进行关注,保持跟进,在有必要的时候可以结合被监护人的具体情况预先对临时生活照料措施进行安排,从而避免类似武汉脑瘫少年死亡的悲剧再次发生。应当明确的是,在紧急状态下,监护缺失的状况随时可能会出现,因而,上述调查发现义务应贯穿于整个紧急状态期间,直至紧急状态解除,而不能理解为仅在紧急状态发生时进行调查统计。

四、结语

现有的《民法典》第32条仅对常规情况下监护缺失提供救济依据,为避免权利救济出现真空，《民法典》第34条第4款及时回应社会关切,对我国的监护制度进行进一步完善,以成文形式设置临时生活照料制度,在理论上解决了发生突发事件后因监护的临时缺失导致被监护人无人照料的难题。在具体操作该制度时，义务主体始终贯彻被监护人利益最大化原则,结合“必要性”的标准,对不同情况的被监护人作出最符合其利益的措施安排。同时,民政部门、居委会以及村委会在安排必要的临时生活照料措施时,应就各自优势进行双向互补,相互配合,并积极、主动地对处于无人照料状态的被监护人进行抚慰和照顾。如此,才能使临时生活照料制度在真正意义上成为救济紧急状态下监护缺失现象的一剂“良药”。

注释

①《民法典》第32条：没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。

②《民法典》第34条第4款：因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。