河南省农村公共服务重点领域高质量发展的路径探析

陈 玲

（河南省宏观经济研究院）

一、公共服务概念的界定

国家《“十四五”公共服务规划》提出：公共服务包括基本公共服务和非基本公共服务两大类。基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，政府承担兜底保障供给数量和质量的责任。普惠性非基本公共服务是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平必需但市场自发供给不足的公共服务，政府通过支持公益性社会机构或市场主体，增加服务供给、规范服务质量，实现大多数公民以可承受价格付费享有。生活性服务业是为了满足公民多样化、个性化、高品质服务需求，完全由市场供给、居民付费享有，政府主要负责营造公平竞争的市场环境，引导产业规范可持续发展。生活性服务业是公共服务体系的有益补充，为扩大公共服务体系范围蓄势储能。

二、河南省农村公共服务发展现状

（一）基本公共服务供给能力显著增强

一是基本公共服务制度体系更加健全。河南省制定了8大领域82项基本公共服务项目清单,明确了向全民提供基本公共服务的底线范围，绝大多数服务项目针对残疾人、老年人和贫困家庭等特殊重点群体，乡村特殊人群基本生活得到保障。

二是基本公共服务标准化均等化水平明显提高。教育方面，实施了“全面改薄”、扩充城镇义务教育资源、高中阶段普及攻坚计划、农村义务教育教师特岗计划，改善了基础教育办学条件，全省所有县（市、区）全部达到国家义务教育基本均衡发展验收标准。医疗卫生方面，基本实现每个县1所综合医院、1所中医院、1所妇幼保健院、1所疾控中心，每个乡镇建有1所卫生院，每个行政村都有1所村卫生室；实施了基层卫生“369人才工程”等，基层医疗服务人员能力不断提升。养老方面，河南省从健全基本养老服务目录清单、提升特困供养服务水平、加强农村特殊困难老年人保障帮扶、强化农村失能老年人照护服务四个方面推动农村基本养老服务发展。县级特困供养服务机构失能照护和集中供养能力不断提升，乡镇敬老院、村级幸福院、农村社区日间照料中心等县乡村养老服务网络进一步健全。

（二）非基本公共服务呈现良好发展局面

学前融合教育试点覆盖所有县（市、区），普惠性幼儿园不断增加。县域医共体、城市医联体建设实现全覆盖，多层次医疗卫生服务网络基本形成。普惠养老专项行动顺利实施，医养协作、医养一体等医养结合模式不断涌现。文旅融合步伐加快，多样化、个性化、高品质的生活服务竞相发展。

三、河南省农村公共服务重点领域存在的问题

（一）基本公共服务供给总量不足

农村基础教育生均建筑面积、生均教学仪器设备值、千人口执业医师和护士数、人均文化体育设施等指标低于全国水平。农村优质教育资源短缺，公办学前教育资源不足，部分农村幼儿在民办幼儿园和小学附设的学前班就读，条件简陋。农村养老服务设施薄弱，养老服务供需不匹配、经营管理落后、缺乏专业性人才。县级疾病控制中心、急救中心等设施相对落后，医院专科人才短缺，县域病人外转率超过15%。

（二）非基本公共服务供给大量短缺

0～3岁托幼设施匮乏，普惠性幼儿园占比低。县级优质医疗资源不足，县级医院知名医疗专家短缺，绝大部分县的综合医院、中医院、妇幼保健院达不到三级水平，三甲医院更少。普惠性养老服务资源不足，优质普惠服务供给匮乏。社会资本投资普惠性乡村教育、医疗、养老的意愿不强。文化资源创造性转化创新性发展不足，多样化、个性化公共服务水平亟待提高。

四、推进河南省农村公共服务重点领域高质量发展的路径

（一）补齐重点领域基本公共服务短板

强化政府保基本兜底线职能，认真落实河南省基本公共服务标准，以标准化促进农村基本公共服务均等化，实现基本公共服务能力全覆盖、质量全达标、标准全落实、保障应担尽担，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

一是教育方面。推动学前教育提质扩容，重点建设一批乡镇公办幼儿园，有效利用农村中小学闲置校舍及其他富余资源，改建成安全、达标的幼儿园，努力扩大农村公办学前教育资源的覆盖面。加快推进县域内城乡义务教育学校“四统一”，加强义务教育学校标准化、乡镇寄宿制学校和城镇义务教育学校扩容改造，加快改善普通高中办学条件，实施高中阶段教育普及攻坚计划，新建、改扩建一批普通高中，增加学位供给。加强中等职业院校和公共实训基地建设，使不能升入高中的学生接受良好的职业技能教育，提升劳动者就业能力。

二是医疗卫生方面。加强县级重大疫情救治基地、综合医院重症监护和传染病区建设，完善县级疾病预防控制体系，整体提升县级综合医院、中医院、妇幼保健院的服务能力。统筹做好乡镇卫生院、社区卫生服务中心建设。加强村卫生室标准化建设，合理配置人员，强化公共卫生、基本医疗等服务。完善农村地区医疗保障服务网络，依托村级综合服务设施等，提供相应的代办、帮办医疗保障服务。

三是养老方面。大力加强政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村幸福院等互助养老设施建设。鼓励乡镇级农村特困供养服务机构（敬老院），在满足特困人员集中供养需求的前提下，逐步为农村低保、低收入家庭和建档立卡困难家庭中的老年人，提供低偿或无偿的集中托养服务。加强农村社区老年人日间照料中心和“嵌入式”养老设施建设，继续实施农村敬老院改造提升工程，全面提升农村养老服务水平。

（二）强化重点领域非基本公共服务供给

发挥政府引导作用，支持社会力量在婴幼儿教育、医疗卫生、养老等领域扩大普惠性服务供给，面向广大群众提供价格可负担、质量有保障的普惠性非基本公共服务。

一是大力发展普惠托育和学前教育。鼓励社会力量发展普惠托育服务，在县城或重点镇建设一批具有带动效应、承担一定指导功能的示范性综合托育机构。完善县、乡、村三级学前教育公共服务网络，规范县域内公办幼儿园建设。通过购买服务、财政奖补等多种方式支持社会力量举办普惠性幼儿园，扩大农村普惠性民办幼儿园的覆盖率。

二是推动县级医院提标扩能。加快县级医院提档升级，加强胸痛、卒中、创伤、呼吸等专病中心和肿瘤综合治疗中心、慢性病管理中心建设，争取县级综合医院、中医院、妇幼保健院全部达到“二级甲等”水平，部分县综合医院、中医院、妇幼保健院晋级为三级医院，真正把县级医院建成农村三级医疗卫生服务体系的龙头。坚持中西医并重和优势互补，大力发展中医药服务。依托医共体和医联体，鼓励优质医疗资源通过专科联盟、集团发展、委托经营、集群发展、远程医疗协作、“互联网+医疗健康”等多种方式向县域延伸，为广大农村居民提供优质医疗服务。

三是加强普惠养老服务供给。支持乡镇级特困人员供养服务设施（敬老院）增加养老服务指导功能，将专业养老服务延伸至村级邻里互助点、农村幸福院和居家老年人。推动有条件的乡镇建设具备全日托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹等功能的养老服务中心。高标准推进县级区域性养老服务中心建设，努力达到三级以上养老机构标准水平。深化农村地区医养协作机制，推动乡镇医疗卫生机构开展老年人医疗、康复、护理、家庭病床等服务，积极推进医养结合。

（三）拓展多层次、多样化生活服务

生活服务既是完全由市场供给、居民付费享有的服务产品，也是公共服务供给相关链条在市场领域的延伸，对于发展经济、扩大就业和改善民生都具有重要作用。要充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用，坚持产业化发展道路，坚持包容创新、鼓励探索、积极培育的发展导向，积极拓展多层次、多样化生活服务。

一是推动养老服务高质量发展。加强县域老年医院、康复医院、护理院和综合性医院老年病科建设，为老年人提供患病期治疗、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化的健康和养老服务。深入实施智慧助老行动，提升农村老年人运用智能技术能力。实施“养老服务+行业”行动，促进养老服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、养生、健康、金融、地产等行业融合发展。

二是提高乡村健康服务水平。鼓励支持中医药养生保健、医疗康复、健康管理、心理咨询等服务业的发展；积极发展智慧医疗，鼓励县域医疗机构提升信息化水平。

三是推动乡村文旅融合发展。实施乡村文化繁荣兴盛重大工程，支持传统村落文物保护利用设施及配套基础设施建设，推动优秀农耕文化遗产合理适度利用。推动乡村旅游提质扩容，完善乡村旅游基础设施和服务标准，探索名镇名村保护与可持续发展模式，鼓励开发创意农业、农耕体验、手工艺等旅游服务，打造一、二、三产业融合发展的美丽休闲乡村。

四是推进生活性服务业高品质品牌化升级。要加强县域服务品牌培育，引导龙头型领跑型服务企业集约式发展，鼓励中小微企业创新发展；强化服务标准建设，以标准化促进服务质量提升。

（四）完善保障机制

一是多元投入机制。基本公共服务领域健全政府投入增长机制，根据经济社会发展水平和乡村人口数量，按照城乡统一的标准增加政府对农村地区的投入，加快农村基本公共服务标准化均等化进程。非基本公共服务领域，发挥政府投资引导和撬动作用，鼓励地方政府制定支持性“政策包”，带动企业提供普惠型“服务包”。落实税收优惠政策，设立省级乡村公共服务投资基金，制定可操作的运营补贴等激励政策，引导社会资本投资教育、医疗、养老等普惠化的农村公共服务设施，通过公建民营、合作经营、民办公助等模式，面向广大农村居民提供价格可负担、质量有保障的普惠性公共服务。鼓励探索以应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押贷款，满足多样化融资需求。指导村级组织通过引导农民和引入社会力量，积极发展零售、餐饮、民宿、美发、维修等服务业态，发展乡村绿色生活服务。

二是人才保障机制。加强农村公共服务人才队伍建设，强化各领域在职人员的岗位职业技能培训和职业道德培训，提高职业技术水平。加强与高等院校、职业技术学校合作，订单化培养专业技术人才。强化技能价值激励导向，鼓励聘用取得职业技能等级证书的人员，推动行业专业化发展。加大力度支持城市专业技术人员到县及以下单位挂职、业务指导、对口帮扶等，提高农村公共服务的职业化、专业化水平。

三是“反哺”发展机制。加强乡村公共服务，需要合理分配公共资源，要着眼于城乡融合发展的大局，进一步提升农村公共服务投入比重，实现城乡标准一致的基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距。支持专业化的城市品牌服务机构到县域设立分支机构，在公共服务标准规范完善、专业人才培养储备、信息化智能化管理服务等方面发挥示范引领作用。支持城乡公益慈善类社会组织、在校生志愿服务和暑期实践、相关专业学生社会实习、社会爱心人士志愿服务等参与乡村公共服务活动。

四是监督监管机制。加强协同监督管理，健全各部门协调配合机制。进一步完善行业服务标准和行业评估制度，规范服务价格管理。加强市场主体行为监管，落实市场主体信用承诺，形成良好的市场秩序，促进河南省农村公共服务高质量发展。