规范农业综合行政执法的建议

唐界萍

（枞阳县农业农村局，安徽 铜陵 246700）

0 引言

习近平总书记多次强调国家各个部门以及社会各界都要积极推进依法治国工作的开展，充分发挥法治在现代化社会以及国家治理方面的作用。作为全面依法治国的重要组成部分，农村法治在促进三农发展以及乡村振兴方面起着十分关键的保障作用，而农业综合行政执法属于其中一个非常重要的体现，其对于农村群众的合法权益、农村法律法规实施以及农产品质量安全等问题具有极大影响作用。同时，作为三农工作开展的一项重要工作，农业综合行政执法同时也是市场经济发展的必然要求。由此可见，分析和探究农业综合行政执法以及如何对其进行规范，将具有十分重要的现实意义。因此，本文将对如何规范农业综合行政执法进行重点分析和研究。

1 农业综合行政执法概述

从行政执法概念角度来看，其主要有两种不同的定义，即行政执法的广义和狭义。前者主要指的是行政执法主体根据国家相关法律法规来依法开展行政管理活动，而后者则是由行政执法主体按照相关法律法规，在具体的案件和对象上来执行适用的法律法规的行政管理活动。由此可见，行政执法的广义包含具体和抽象的行政行为，而行政执法的狭义则仅仅是具体行政行为。

农业综合行政执法指的是根据相关法律法规所成立的农业行政执法机构，由该执法机构来行使农业领域的行政处罚和监督检查权，实际上属于农业领域的综合行政执法模式。这一模式是经过多年积极探索而来，特别是自从1999年起，我国就开始针对农业执法方面进行重点探索和改革，由此诞生了综合行政执法机构。在十六届三中全会上，我党着重根据农业体系执法过程中出现的各类问题，如各自为政以及多头分散领导等问题，开始进一步规范农业行政执法，并进一步明确了农业综合行政执法队伍的组建、整合与优化问题。自此，通过对农业方面的多个执法职能的整合，包括渔政、兽医兽药、农产品质量安全、化肥、农药、种子、农机以及农村能源等这几个方面的整合，统一由专门且独立的农业执法机构来负责，从而提升了其农业执法能力。农业综合行政执法模式是在深化改革和综合优化农业行政执法的基础上实现的一种执法模式，其能够从多个角度切入来进行分析和研究，如执法机构、制度以及队伍等方面的建设，从而为全面提升其执法成效奠定基础。

2 农业综合行政执法的优势和现状分析

2.1 优势分析

2.1.1 农业综合行政执法对其执法队伍进行了整合与归并，解决了多头和重复执法问题

根据《深化党和国家机构改革方案》，我国各级政府和农业农村部开始分级设立农业综合行政执法队伍，包括市级和县级，且根据“缩减层次、整合队伍”的原则，将之前分散的农业单位行政执法事项，如渔政、兽医兽药、农产品质量安全、化肥、农药、种子、农机以及农村能源等事项进行了有效整合，之前这些行政执法事项主要分散于多个农业单位，如种子管理站、渔政水产站、植物保护和检疫站以及土壤肥料和动物卫生监督所等。通过整合之后，这些执法事项按照行业类别合并为农业综合行政执法队伍，有效整合执法力量，同时也解决了“七站八所”都执法的问题。

2.1.2 农业综合行政执法强化了对行政强制以及行政处罚事项的源头治理

在积极优化与改革农业综合行政执法机构时，农业农村部及时梳理和规范了涉农方面的法律法规，对一些长期未发生的、没有法律依据的且交叉重复和没有实施必要的农业执法事项进行了清理和取消，并最终汇总为《农业综合行政执法事项指导目录》，从而给当地农业综合行政执法机构工作的开展提供了法律依据，切实解决了执法扰民的问题，同时也对执法队员的执法情况进行了约束与规范，防止其违规执法，从源头上降低了扰民执法的发生概率。

2.1.3 农业综合行政执法对行政强制和行政处罚权利的使用机构进行了明确

自2018年国家颁布《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》之后，国家各级相关部门都严格根据该指导意见开展工作。在指导意见中，还对农业综合行政执法队伍的具体职责进行了细化和明确。这样以后，我国各级农业综合行政执法机构就能够依法在其所负责的行政辖区内行使行政强制和行政处罚权利。

2.2 现状分析

2.2.1 农业综合行政执法队伍建设有待优化和完善

通过对多地农业综合行政执法基本情况的了解发现，当前我国农业综合行政执法队伍有待优化和完善，具体体现在以下几个方面：第一，执法人员的学历和专业化程度参差不齐。通过实际调查发现，农村综合行政执法人员虽然50%左右为本科学历，但仍然还有一部分执法人员多为本科以下学历，其所学专业也多为畜牧兽医和农学方面的，而法律专业的执法人员相对较少。这种现状就大大限制了执法人员的实际办案能力，同时培训学习效果也有待提升。第二，执法人员的学历和专业化程度普遍不高。通过实际调查发现，农村综合行政执法人员多数为大专学历，甚至有的地方执法人员多为函授学历，其所学专业也多为畜牧兽医和农学方面的，而法律专业的执法人员相对较少。这种现状就大大限制了执法人员的实际办案能力，同时培训学习效果也有待提升。

2.2.2 执法人员编制和执法机构性质方面的矛盾较为突出

首先，执法人员的编制主要取决于其所处的机构性质，从这一角度来看，事业编制和行政编制的农业综合行政执法人员的区别就在于，前者不具备行政执法权，一般只能通过职称晋升来提升自身的工作待遇，且其职称晋升较困难，职称类别也多为农机或者农业技术方面的。后者具有行政执法权，且在工资福利待遇方面与前者存在较大差异，相对来说具有晋升优势。因此，关于执法机构性质和执法人员编制这方面的矛盾问题，仍然还未有明确的政策和意见。其次，我国大部分农业综合行政执法机构因省级、市级以及县级等不同层级而有不同的机构性质，从而导致其内部执法人员的编制存在差异，甚至有的地方编制十分混杂，从而影响了农业综合行政的执法和办事能力。

3 规范农业综合行政执法的建议

3.1 强化农业综合行政执法队伍建设并优化执法人员结构

作为建立建设农业农村法律以及振兴乡村的重要力量和坚强后盾，农业综合行政综合执法队伍建设至关重要，因此必须要强化对其执法队伍的建设以及执法人员结构的优化。首先，建议国家各级农业农村部门对农业综合行政执法人员的身份和编制进行统一规范，并逐渐拓宽和严格控制人员准入机制，优化执法队伍人员的结构，尤其是要加大对年轻执法人员的引入，从专业和能力方面来综合考察其素质，通过人才引进以及考试等多种方式来引进优秀的人员加入，从而整体提升农业综合行政执法人员的专业化程度，并优化其年龄结构。

其次，针对现有的执法人员，要制定相关培训体系和机制，并推进培训工作的常态化和制度化发展，不断强化其对新政策、新法律法规以及新农业农村知识的学习，最终提升其执法技能。同时，建议成立专业的执法办案指导小组来专门负责指导一些重大疑案、难案的办理问题。可以先由省级部门来成立指导小组，然后负责指导下一级的执法人员。执法办案小组可以通过多种方式来实现相关培训，如现场指导、座谈会、专题讲座以及以案释法等形式，从而全面提升基层执法人员的综合素质。

3.2 对农业综合行政执法机构性质和编制进行统一规范

首先，从我国事业单位当前的改革方向来看，“局队合一”的农业综合行政执法模式仅仅能够暂时性地解决其在行政执法职能方面的问题，而农业综合行政执法应该是一种特殊的行政执法职能，从长远角度来看这种执法模式仍然存在诸多隐患，因而建议国家尽快促进农业综合行政执法机构性质的统一和规范，探索适合农业领域的行政执法模式，强化事业单位的公益性职能，并促进其执法向纵深发展。

其次，充分借鉴国内外在农业领域方面行政执法改革的优秀经验，积极探索出适合我国农业综合行政执法工作特点的专项编制，这一编制要与当前的行政以及事业编制形成差异，允许其与其他编制存在共同性，但也要明确其特殊性，从而解决执法人员在薪酬福利待遇方面的问题，最终让其行使合法合理的执法权。

3.3 明确国家各级农业综合行政执法主体的职责边界

首先，要充分利用新公共管理理论，在农业综合行政执法过程中结合政府职能转变的思想来进一步明确和厘清各级农业综合执法主体的职责边界，包括省级、市级以及县级的责任边界，从而清晰地划分出各自执法的权责。农业综合行政执法属于农业监管的核心，因此从农业监管方面来说，必须明确其行政主管部门的主体权限，并严格落实各项审核以及监督职能，在此基础之上实现其公共服务以及法律法规职能的贯彻与落实。

其次，从农业综合行政执法机构角度来说，按照国家相关法律法规，其既要履行农业领域的行政处罚和强制权，同时还要行使该领域的执法职责，并依法统一行使农业综合行政执法权。从这一角度来说，主管部门和执法机构必须要建立良好的执法协作机制，在具体开展工作过程中，二者不再仅仅是隶属关系，同时还要协同办公。另外，针对行政执法和行业管理，国家应当出台相关政策来具体明确二者的关系，并沥青各级农业综合行政执法机构的职责边界，构建行为规范、责任分明且办事高效的农业综合行政执法运行机制。

3.4 积极推进农业综合行政执法的规范化发展

首先，一套高效运转的执法程序是确保执法成效的基础，因此从农业综合行政执法程序上来说，要促进其规范化发展。一方面，要进一步完善和优化农业综合行政执法的工作机制，并由省级部门根据自省的实际情况出台适合其执法工作特点的工作细则，同时要积极组织执法人员积极学习和熟练该工作细则，确保每一位执法人员都能够严格按照程序来高效办案。另一方面，一般来说，农业综合行政执法与其他领域的行政执法程序大致相同，但需要注意的是，农业综合行政执法必须在原有执法程序上根据自身工作特点细化农业领域的工作流程，确保执法的规范化和公正。

其次，促进农业综合行政执法评估的制度化发展。针对部分地区农业综合行政执法监督偏向于行政系统内监督的问题，要通过加强其行政体制外监督的方式来保障执法效果评估的科学性和公正性。例如，可以引入第三方专业评估机制，同时也可以采用新闻媒体以及社会监督等多种监督方式，来对农业综合行政执法绩效进行综合评估，从而确保能够获得更加科学和公正的执法评估结果。通过多种方式和多种角度的评估，能够进一步规范农业综合行政执法工作的规范化发展。

另外，为了确保农业综合行政执法的规范化发展，还要重视对该项工作的资金投入，建议中央和省市级的农业农村部门构建自上而下的农业执法专项经费，且在同级预算中设立经费，从执法方面的配套设施以及设备方面入手，包括相关部门运行经费等，不断完善农业综合行政执法工作开展的保障措施。同时，还要加强农业执法专项经费落实情况的督导，确保财政部门加强执法经费保障，满足执法工作需要。

4 结语

实际上，自2014年的中央一号文件明确规定起，农业农村的现代化发展就已经提升到了国家高度重视的位置，而这一发展主题离不开农业综合行政执法，其为三农发展提供了有力保障。因此，今后一定要加大对农业综合行政执法方面的分析和研究，着重探索适合我国农业领域行政执法工作特点的管理模式，积极推进农业综合行政执法的规范化发展。