农村“空巢”宅基地有效利用法律问题研究——以湖北省天河口村等5村为例

张国慧 徐海涛 李逸娴 饶 倩

我国农村宅基地制度实施以来，在保障农民住房和生产生活方面发挥了重要作用。农民依法享有无偿使用农村集体土地建造房屋的权利。城镇化速度加快，农民逐渐向城市流动，导致农村“空巢”宅基地越来越多。宅基地在农村集体建设用地中占比最高，是农民最主要的财产。随着农民权利意识的觉醒、城乡融合发展战略的实施和乡村振兴的全面推进，农民越来越看重宅基地的财产价值，宅基地由单一的居住保障功能逐渐向居住、经营、财产增值等复合功能转型[1]。我国以农民集体成员身份为基础的传统宅基地使用权制度已无法适应现阶段国家城乡融合发展和乡村振兴的要求。为准确把握当前湖北农村宅基地及房屋利用情况，课题组2021年7～8月选取湖北省十堰市郧西县天河口村和竹山县双河村、荆门市钟祥市沿山村、孝感市隔蒲镇陈刘村、襄阳市牛首镇花园村等5个村进行实地走访和问卷调查，旨在掌握湖北农村宅基地利用的现状，分析影响农村宅基地有效利用的原因和法律困境，提出相应的法律对策。每个村平均发放问卷40份，总计发放200份，回收问卷200份,有效回收率达100%。本次调查对象以中老年人为主，覆盖200人。问卷统计显示，75%的村民对宅基地政策“略有耳闻”，12%的村民“没有听说过相关政策”，只有13%的村民对宅基地政策“十分了解”。

一、农村宅基地利用现状

（一）农村“空巢”宅基地及房屋不断增加

据第三次全国农业普查结果显示，截至2016年年底，99.5%的农户拥有自己的住房，其中拥有1处住房的农户占比为87%，拥有2处和3处住房的农户所占比重分别为11.6%和0.9%，拥有商品房的农户占全部农户的比重为8.7%[2]。此次调研显示，现有的乡村闲置宅基地过多，且资源的开发利用效率低下，高达68%的宅基地处于闲置状态，13%的宅基地上交集体，只有19%的宅基地被盘活利用。主要原因有三个：一是去城市发展有更多机遇诱使更多的人离开原来生活的乡镇选择迁往城市就业生活，“两栖居民”人数逐年增加；二是村中留守老人去世后，老旧宅基地无人管理；三是村民成家立业后不愿居住在原来老旧房屋而选择新建房屋。若不采取措施，闲置宅基地的数量将不断增加。调研中比较特别的是襄阳市牛首镇花园村，因其美丽乡村建设成绩显著，是“樊城区美丽乡村建设先进单位”、2020年度“全国美丽休闲乡村”，2020年以来宅基地闲置率明显下降。因此可以预见，随着乡村振兴战略的持续实施，农村闲置宅基地及房屋将会逐步减少。

（二）超面积使用宅基地逐年上升

对农民来说，宅基地承载着“祖业”和乡土情结。宅基地的农村集体所有权虚化，农民有着根深蒂固的宅基地归自己所有的观念。不少村民在“鼓了腰包”后将原有老宅翻新扩建，“多吃多占”宅基地，或是听从风水先生的建议去村镇周边建新房而不是“原拆原建”；也有很多村民在自家责任田或自留地中易地新建，一户多宅现象屡屡出现；还有村民以设施农用地为由圈地,在耕地红线的边缘徘徊，发展养殖业、畜牧业，以此来增加自家收入。以上种种原因导致村中出现无序建房、超面积使用宅基地的现象[3]。

（三）村民期待宅基地流转回收利用

对襄阳市牛首镇花园村的调研显示，2016年以来返乡回村发展的人数迅猛增加,赞同对宅基地流转回收利用的村民自2019年快速增加，远远超出反对者。村民希望国家出台更加强有力的政策，吸引青壮年人带技术回村创业，盘活利用宅基地，激活乡村经济发展。近年来不断兴起的乡村游、城市周边游让一些投资者将眼光瞄准了乡村旅游和乡村住宿，村民也想通过给游客提供餐饮、住宿等服务来赚取收入，相当一部分村民更期待流转宅基地使用权。此外，村民尤其是从事经商等行业资金需求较大的人，也期待通过抵押宅基地的使用权或者宅基地上建筑物的所有权从金融机构获得贷款，以解决资金短缺之急。

二、农村“空巢”宅基地利用的法律困境

（一）现有立法限制了宅基地使用权用益物权的权能实现

土地的核心价值在于被利用。我国现行的宅基地制度是以城乡二元户籍制度为基础，以保障农民住有所居为基本功能[4]。这一制度使宅基地使用权受到严格限制。

《民法典》物权编规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，缺乏“处置权”和“收益权”的权能实现[5]。现行法律通过限定宅基地的使用权，限制了宅基地上房屋的财产权权能实现。第一，现行制度框架下宅基地使用权只能在集体经济组织成员内部流转，城镇想到农村养老的居民也无法通过购买农村房屋获得宅基地使用权。《土地管理法》第九条规定“宅基地属于农民集体所有”，而农民对其宅基地上的房屋享有所有权，房地本是无法分割的一体，农民对农村住宅享有包括处分和流转在内的所有权，却无权随意处置农村宅基地，农村房屋只能在集体经济组织成员内部流转，这限制了农民闲置宅基地上房屋的流转。第二，《土地管理法》第六十二条第五款规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后不得再申请宅基地。农民在转让房屋时，要面临更大的风险。第三，《民法典》第三百九十七条规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”第三百九十九条规定“宅基地使用权禁止抵押”，堵死了农民通过抵押宅基地上的房屋获得生产经营资金的通路。2015年国务院印发《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），在试点地区启动农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款，但试点经验还未上升为法律规定。《土地管理法》修订和农村新一轮宅基地改革以来，中央虽鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，但宅基地“三权分置”尚未以法律形式明确。

（二）宅基地退出补偿机制与标准缺失

2019年修订的《土地管理法》第六十二条规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，但有偿退出、盘活利用的途径、回收程序和补偿标准缺少具体规范。政府尚未确立引导农民主动退出宅基地的有效机制,导致宅基地退出可操作性差。由于法律没有规定,国家也没有统一规范,各地对宅基地的退出规范衡量有一定的自由性[6]。在我们调研的一些地区,有的实行“以房换房”，即以闲置的宅基地换取政府建筑的安置房,既集中了村中人口,也是对当地宅基地的收回。有的地区对退出宅基地的农户给予一定的物质奖励或补贴。由于农村宅基地属于一种无偿的福利供给,具有社会保障功能,且在传统思想中处于 “祖宅”和“乡根”的地位,因此很多农民不愿意轻易放弃这种资源。政府对宅基地退出政策的管控投入成本较大,政策推进面临较大的阻碍。

（三）农村宅基地流转管理法律制度不完善

当前，农村宅基地的流转方式主要分为置换、继承或是被国家征用。我国集体建设用地入市尚未完全放开，尚未建立起统一的农村宅基地流转注册登记制度，缺乏完善的宅基地流转市场机制及法律支撑，宅基地的流转登记市场比较隐蔽，造成一些地区的宅基地流转混乱。比如，房屋交易价格不透明、交易资料未公开、交易过程不规范等，甚至出现违规将宅基地使用权转让给不具备受让资格身份的人的隐形流转宅基地现象，严重破坏市场秩序，不利于保护交易安全。宅基地及其房屋流转的前提是权属清晰。我国农村宅基地使用权确权登记工作于2008年启动，因全国宅基地数量众多，信息化基础薄弱，持续10多年才基本完成地籍调查和权属调查。2020年年底才基本完成宅基地、集体建设用地使用权确权登记，但还有些地方至今未完成房地一体的宅基地和集体建设用地使用权登记发证。

三、农村“空巢”宅基地有效利用的法律对策

（一）尽快完善相关立法，确保宅基地用益物权的权能充分实现

深化宅基地制度改革是落实中央更好地保障和增加农民财产性收入的重要举措，也是实现国家乡村振兴战略目标的关键。中央提出的探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，为加快闲置宅基地和农房盘活利用指明了方向。要全面梳理我国现有的土地权利体系相关法律制度，做好法律制度的“废改立”，明确并丰富宅基地的用益物权权能，肯定农民享有宅基地的用益物权，保障农民土地物权流转和增值收益权[7]。尽快将“三权分置”和农民房屋财产权抵押贷款的成熟经验上升为法律，明确社会主体宅基地经营权的权能[8]。修改《农村土地承包法》《土地管理法》《不动产登记暂行条例》等法律法规，加快《不动产登记法》立法进程[9]。

（二）加快农村闲置宅基地确权颁证，完善退出补偿机制与标准

一是结合各地的实际情况，开展“空心村”和闲置宅基地、闲置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，明确宅基地产权归属,加快农村土地确权和不动产统一登记进程，全面完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。二是尽快出台统一的乡村宅基地退出补偿机制、流程和补偿标准,充分聆听村民意愿，根据退出宅基地的实际情况提供安置房或其他方式补偿。三是建立宅基地用途扩展审批备案制度和宅基地“三权分置”审批备案制度[8]，政府优化完备登记及备案手续，优化服务，为村民退出、流转宅基地提供最大便利。村委会和当地政府应建立有效机制,发挥党员带头作用，引导群众自愿有偿退出宅基地。

（三）落实宅基地所有权集体属性

一是在“三权分置”改革推进过程中，要重视并落实集体土地所有权，在宅基地分配、流转、退出等环节重视成员的共益权；宅基地流转要强化集体所有权利益的实现，对宅基地用于经营性用途收取土地增值收益调节金[8]，夯实集体经济组织的经济基础，为乡村振兴提供保障。二是将宅基地所有权归属确权到不同层级的集体，明确宅基地所有权主体的权利范畴，包括宅基地规划、分配、调整、收益分配、使用的监督管理等[10]。三是支持地方政府和农村集体经济组织进行农村闲置宅基地整治,依照法律规划宅基地布局。

四、结 语

稳妥审慎地推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，是盘活农村闲置宅基地和房屋资源的有效途径，也是城乡融合发展和乡村振兴的必然要求。要协同推进宅基地的“三权分置”改革和农村集体土地“三权分置”改革，始终坚持农村集体土地所有权，保证农民的集体经济组织资格权和土地承包权，放活宅基地使用权，用法律和制度保障农村集体、农民个人和社会主体等不同主体之间的利益平衡，发挥农村土地资源的最大效用。