改革开放以来我国生态文明实践与制度建设发展轨迹及启示

唐建兵

（淮北师范大学马克思主义学院，安徽淮北 235000）

“制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性特点，因而制度建设具有抓总意义和基础作用，往往牵一发而动全局”〔1〕。改革开放以来，中国共产党从实现中华民族伟大复兴的历史维度和中华民族永续发展的战略高度，把生态文明建设摆在党和国家事业发展全局中的显性位置，作出了一系列顶层设计和制度安排。在一定意义上说，“生态文明建设是理念、制度和行动的综合，它通过科学理念指引制度设计，通过制度规范和引导行动，从而构成一个完整的体系”〔2〕。因此，在推进生态文明建设的伟大实践中，我们党始终遵循马克思主义“人类与自然和解”重要思想蕴含的基本原理，并结合我国资源环境动态变化的实际，创造性地提出了以建立健全法律法规为保障，着重从制度上推进、保障生态文明建设，保证了不同历史时期生态文明建设重点任务的完成。

一、改革开放以来生态文明实践与制度建设的发展轨迹

我国生态文明制度建设与改革开放伟业几乎是同步发展的。党的十一届三中全会以来，伴随着改革开放波澜壮阔的历史进程，我国生态文明制度建设也取得长足进展。按照阶段性的战略目标和重点任务进行区分，可以分为五个既彼此相对独立又前后相继、密切关联的阶段。

（一）邓小平对生态文明制度建设的探索与贡献

“向自然界开战”改变着世界，发展了我们的经济和文化，但乱砍滥伐、毁林开荒、围湖造田和弃牧复垦热潮在全国范围内的兴起，也带来了资源环境的严重破坏。改革开放之初，基于过去运动式办法的理性总结和深刻反思，邓小平看到了潜藏其间的诸多问题和种种弊端：运动号召的方式虽然具有集中力量办大事的显著优势，但也往往导致人民群众凭借热情和干劲，出工一窝蜂、干活大呼隆，造成自然资源的过度消耗和浪费，客观事实违背主观愿望。生态环境是人类赖以生存发展的基础，一旦遭到毁灭性破坏，短期内难以恢复。为当下群众谋、为子孙后代计，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人认真总结社会主义建设初步探索时期利用自然资源的历史经验和教训，正确把握经济发展和资源利用、环境保护的关系，把生态文明建设法制化、制度化提上重要议事日程。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上强调，必须加强社会主义法制建设，应该集中力量制定必要的法律，下大力气解决法律很不完备很不健全的问题。解决经济迅速发展而伴生的生态环境问题，要从法制的高度做好顶层设计，把资源环境保护纳入法制轨道，以规避领袖号召的主观随意性和变动不稳定性。在邓小平的高度关注和持续推动下，环境保护方面的基本法《中华人民共和国环境保护法（试行）》于1979年9月正式颁布实施，标志着我国生态文明建设工作开始驶入法制化、制度化轨道，走上了一条告别“政治运动”而转向法律制度和政策法规的崭新道路。此后，我国环境立法出台了一系列有关资源利用和环境保护的法律法规和综合性政策制度，初步形成了以“三大政策”和“八大制度”为基本框架的资源环境保护制度体系。与此同时，环境管理行政体制建设也逐步制度化、规范化和科学化，为资源环境的定量性管理和综合执法创造了较好的环境条件。

客观地说，我国生态文明制度建设是在近乎空白的基础上艰难起步的，坚持系统设计、做到多措并举，无论在涉及资源环境的法律体系、政策制度方面，还是在资源环境管理体制方面都有一些突破，尽管条文规定的有些内容描述太过粗略，显得概括模糊，且存在一定程度的执行偏差，但此举意味着我国生态文明建设在法制化、制度化道路上迈出了具有历史转折性意义的重要一步，为生态文明制度的深化发展奠定了坚实基础。

（二）江泽民对生态文明制度建设的传承与发展

改革开放10 余年来，在以经济建设为中心的思维主导下，我国经济建设成就举世瞩目，但也为之而付出了惨痛的代价：片面追求经济增长速度而忽视了质量效益，杀鸡取卵、缘木求鱼等极端做法导致一系列生态环境问题，生态环境总体上趋于恶化，可持续发展能力不断削弱。从长远来看，生态环境恶化趋势不能得到有效遏制，必然会威胁到人民群众的身体健康和生命安全。以江泽民同志为主要代表的中国共产党人顺应历史潮流和人类社会发展新趋势，在推进社会主义现代化建设的过程中，始终把人口、资源、环境工作摆在突出位置，明确要求合理利用自然资源、保护生态环境，“决不能走浪费资源和先污染后治理的路子，更不能吃祖宗饭、断子孙路”〔3〕，切实贯彻可持续发展战略，坚持走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展之路。十三届四中全会以来，党中央对资源利用和环境保护制度的认识渐趋全面、深刻。江泽民十分关注社会主义市场经济发展中人口、资源和环境协调问题，对环境保护制度的认识持续深化，也更加全面深刻。他曾在不同的场合多次指出“要完善人口资源环境方面的法律法规，为加强人口资源环境工作提供强有力的法律保障”〔4〕，要求全面落实《全国生态环境建设规划》，并从体制机制顶层设计入手，持续深化环保领域体制改革。不仅如此，他还强调要严格环境执法、强化环保监管，坚决打击破坏生态环境的违法犯罪行为。继党的十四届五中全会把“可持续发展战略”写入《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》之后，1997年9月又将可持续发展战略作为我国经济发展的战略之一载入党的十五大报告，为经济社会的可持续发展提供了重要遵循。在党中央可持续发展战略思想的引领下，始终坚持用改革的办法和创新的思维解决人口、资源和环境中面临的一系列突出问题，资源环境保护法律法规和政策制度体系建设随着实践发展而与时俱进，在这一时期取得较大进展。

制度的传承创新源于问题认识的深刻和形势判断的精准。在这一时期，我国环保行政部门再度“升格”，环境管理工作持续加强，生态环境建设规划也在各级各部门得到切实贯彻，资源环境方面法律法规和政策制度制定出台时，既坚持过去行之有效的经验做法，又对标国际先进水平，并对接国际通行规则，初步尝试和创新举措为生态文明制度的深化发展提供了重要的借鉴和参考。

（三）胡锦涛对生态文明制度建设的突破与深化

在推进全面建设小康社会的伟大实践中，工业化、城市化高速发展和资源环境之间的矛盾日趋尖锐复杂，人与自然关系日益紧张，尽管生态环境质量也在一定程度上趋向好转，但总体恶化的态势并没有从根本上得到遏制，环境污染形势依然严峻。以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，在深刻把握世界发展大势的基础上，科学分析我国资源环境面临的新形势，深刻回答了生态文明建设中的一系列重大理论和实践问题。胡锦涛在党的十七大报告中首次对生态文明建设作出论述，“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”〔5〕。为此，必须深入贯彻科学发展观，在批判反思环境污染代价、改善提升生态环境质量的实践中构建人与自然的和谐相处关系。制度是管根本、利长远的党之利器、国之重器，“生态文明建设需要依托制度建设才能够健康发展”〔6〕。2012年11月，生态文明制度建设首次出现在中国共产党党代会的政治报告中，“保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”〔7〕。从党的十六大到党的十八大十年间，党在生态文明制度建设上开始从更为宽广的领域着手制定多层次、多方位的法律法规、政策制度，建立健全生态保护补偿、资源环境产权交易、生态文明考核评价等体制机制，有些方面获得了重大突破，甚至可以说是开创性的，我国生态文明制度建设进入深化发展时期。

总体来看，迈步跨入21世纪的新阶段，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，高度重视人与自然关系的和谐，一方面持续强化政府生态责任意识，督促政府落实环保政治责任，提升生态环境问题在国家综合决策中的话语权和领导权，另一方面从制度上更好地发挥市场在生态文明建设中的基础性作用，努力实现经济持续发展与环境质量向好的双赢。在这一时期，我国生态文明制度建设在法制化、制度化的基础上进一步民主化、体系化、科学化。

（四）习近平对生态文明制度建设的创新与优化

生态文明制度建设是一个长期的、渐进的过程。改革开放和社会主义现代化建设的新时期，我国生态文明建设的确取得了一些成效，但是生态文明制度体系建设的系统性、协调性和有效性仍然需要优化提升。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族永续发展的战略高度，以辩证思维、系统思维审视人与自然关系，科学把握经济社会发展与资源环境保护的对立统一性，始终围绕“人与自然和谐共生”的价值目标和建设美丽中国的奋斗目标持续推进生态文明制度建设。针对我国生态文明建设存在深层次的体制机制问题，习近平提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”〔8〕、抓紧制定生态文明体制改革总体方案的明确要求，旨在构建系统完备、科学规范、运行有效的生态文明制度体系，使我国生态环境制度更加成熟、更加定型。持续推进生态文明体制改革不仅要敢于“摸着石头过河”，更需要用系统思维推进改革“顶层设计”。

“事辍者无功，耕怠者无获”（《盐铁论·卷七》）。党的十八大以来尤其是十八届三中全会以来，生态文明建设领域全面深化改革持续发力、多点突破，不断向纵深推进，坚决革除体制机制弊端，重要领域和关键环节改革取得重大突破。扎牢织密制度之网，专门就生态文明制度建设作出战略性安排，最大限度消除上有政策、下有对策的现象。把生态文明体制改革实践中好的做法和成熟的经验通过法律制度、条例规程和政策法规等规范性文件提炼出来、固定下来。《关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明体制改革总体方案》《生态文明建设目标评价考核办法》《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》等一系列制度规范，就生态文明制度建设作出战略安排和决策部署。建设推进中，“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”〔9〕逐步搭建起来。堪称“史上最严”的《中华人民共和国环境保护法》修订颁布，紧接着2018年生态文明建设载入宪法而上升为国家意志，这是宪法确认新经验新成果、作出新规范新要求的最直接表现。

在优化调整原有生态文明制度的基础上，立足我国生态环境实际，制定符合生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，党政领导干部环境问责制、环保督查巡视制度建立起来，生态环境协同治理机制等出台实施，地方环保机构监测监察执法垂直管理、生态环境监测数据质量管理、排污许可、河（湖）长制、禁止“洋垃圾”非法入境等环境治理制度初步建立，主体功能区战略和制度逐步健全，填补了我国生态文明建设基础性制度的诸多空白。“由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的主体框架基本确立”〔10〕，构建起生态文明制度体系的“四梁八柱”，推动我国生态文明建设发生历史性、转折性和全局性变化，为促进人与自然和谐共生、建设美丽中国奠定了强有力的制度基石。

我国生态文明制度建设也正是在这一时期实现了实质性的跨越，无论是源头严防、过程严管还是后果严惩方面都逐步形成了科学规范、系统完备的制度体系。制度体系的内容全面丰富、衔接紧密，结构完整、功能互补，系统完整严密、执行不打折扣，标志着我国的生态文明制度建设进一步走向成熟。这些制度成果殊为不易，经验弥足珍贵，必须在坚持中深化、在深化中发展。

二、改革开放以来生态文明实践与制度建设的经验启示

我国生态文明制度建设40 余年的实践中，一系列重大方针政策和重大创新举措获得了举世瞩目的辉煌成就，书写了生态文明建设史上的辉煌篇章。同时也为我们持续推进生态文明制度建设提供了极为重要的经验启示。

（一）改革开放以来党的领导集体一以贯之推进生态文明制度建设

“一以贯之”出自《论语·里仁》，是指以根本性的事理贯通于事情的始终或其全部。一以贯之是一种思想和理念，是一种坚持和韧劲，更是一种精神和境界，也是马克思主义政党最基本、最鲜明的实践品格。“凡将立国，制度不可不察也”（《商君书·壹言》）。中国共产党是按照马克思列宁主义建党原则建立起来的，一百年来高度重视制度建设。毛泽东在领导中国人民为谋求民族独立、人民解放和国家富强而奋斗的整个历史过程中，都始终把制度建设放在重要位置上。1956年2月，毛泽东在讲到本位主义的问题时强调指出，要重视方法问题，还要研究解决制度问题，“人是生活在制度之中，同样是那些人，实行这种制度，人们就不积极，实行另外一种制度，人们就积极起来了。……人是服制度不服人的”〔11〕。制度是带有根本性、全局性的，解决制度和体制问题比解决其他问题更重要。伴之改革开放的持续深入推进，我们党对制度建设的认识更加全面深刻。邓小平高度重视法制和制度对国家发展的作用，认为推进中国特色社会主义建设中的一切工作都要依靠法制和制度。1980年，他在总结“文化大革命”的经验教训时指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”〔12〕。改革开放新时期，鉴于历史的经验教训和改革开放的形势需要，党的十三大开始使用制度建设的概念。

改革开放40 余年来，党的领导集体始终坚持马克思主义生态思想与中国生态文明建设实践相结合，注重人口、资源、环境和社会经济发展的有机统一，逐步由“焚林而猎”“涸泽而渔”的单向索取自然转向有度有节利用自然，并着力从制度的角度来研究、推动生态文明建设。在对生态文明制度建设作出积极有益探索的实践中，滴水成河、积沙成塔，基本形成了系统集成的科学制度体系。这个40年，是以先进理念、科学思维和一贯态度引领生态文明制度设计，用法律制度和政策法规保障生态文明建设的40年。或许也可以这样认为，用制度促进人与自然和谐共生的40年，生态文明制度建设历史逻辑一脉相承、理论逻辑相互支撑、实践逻辑环环相扣，目标指向一以贯之，重大决策部署和相关制度安排接续递进。充分展现我们党加强生态文明制度建设的坚定决心和一贯态度。

近年来，我国生态环境质量持续好转，出现稳中向好态势，初步实现了经济发展与生态保护并行、绿水青山与金山银山兼得，这是人类迈向现代化道路上的“中国奇迹”。“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土”（《道德经·第六十四章》）。探究生态文明建设“中国奇迹”的奥秘，无非是在生态文明建设探索实践中找到了坚持不懈、久久为功，由始而终、一以贯之的制度建设密码：不因建章立制顺畅而心存懈怠，也不因政策法规执行偏差而半路退缩，而是在纠偏试错中深化发展、在不断超越中逐步完善。

（二）坚持马克思主义生态文明理论基本原理与中国基本国情结合

马克思主义经典作家在对资本主义制度给予最彻底批判的基础上，剖析阐释了资本主义工业化进程中消费异化导致资源过度耗损、环境严重污染和工人工作生活环境恶劣等一系列问题，扬弃并超越了传统人类中心主义和生态中心主义，揭示了人与自然、社会与自然的辩证关系，形成了马克思主义生态文明理论。就马克思主义生态文明理论的基本内容而言，包括自然本源的生态世界观，认为“人本身是自然界的产物，是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的”〔13〕，人类并非自然界万物的主宰，其生存发展须臾离不开自然界；以人为本的生态价值观，把人视为价值原点和价值世界的中心，认为“到目前为止，存在的一切生产方式都只在于取得劳动的最直接的有益结果”〔14〕，但追求利益最大化的贪欲必然引起更大的资源环境问题；和谐发展的生态实践观，主张人类必须在尊重自然、顺应自然的前提下，“通过他所作出的改变来使自然界为自己的目的服务，来支配自然界”〔15〕，在社会发展和自然发展的有机统一中运用生态科技等有效手段解决人与自然的矛盾，实现人类与自然的和解以及人类本身的和解。无论从基本内容的深度广度看，还是从自然过程与社会过程的矛盾运动对人类产生的影响看，马克思主义生态文明理论都超越了时代局限性，具有深远的前瞻性，为我国推进生态文明制度建设提供了方向指引和根本遵循。

马克思主义生态文明理论基本原理是放之四海而皆准的普遍真理，具有永恒的指导价值，对新时代我国生态文明制度建设具有根本的、长远的指导意义。在新时代推进生态文明制度建设的实践中，必须始终坚持马克思主义生态文明理论，从我国当前的实际出发，也就是说，同经济发展水平、自然生态环境、社会政治条件和人口综合素质等特定国情相适应，既不能罔顾基本国情、超越发展阶段，也不能犯教条主义、经验主义的错误。一是要正确理解马克思主义生态文明理论基本原理的核心内涵和深刻意蕴。自然相对于人的先在性，决定了人类必须尊重自然、善待自然；人类与自然关系的一致性，决定了人类要与自然和谐共生、共同发展；人类要按客观规律办事，不断地从必然王国向自由王国发展。二是要毫不动摇地坚持马克思主义生态文明理论基本原理。马克思主义生态文明理论批判吸收借鉴了人类优秀文明成果，科学揭示了人与自然的辩证关系，是解决人类生态问题、实现人与自然和谐共生的重要哲学依据。至今还没有哪一个生态流派或思想体系能够与之媲美，具有旺盛的生命力。三是要运用马克思主义生态文明理论基本原理，研究我国生态文明建设中的新情况、新问题，得出新结论。诚如恩格斯所言：“我们的学说不是教条，而是行动的指南。”〔16〕生态文明领域的法律法规、制度政策等制定要与时俱进，紧扣建设美丽中国战略目标要求不失时机地进行调适，拿出与不断变化着的实际相符合的新办法、新举措，推进生态文明制度体系更加完善、更加定型。

（三）以人与自然和谐共生理念引领生态文明制度建设的根本方向

“人类社会发展史归根结底是一部人类与自然、生态与文明的关系史”〔17〕。回顾人类与自然关系的演进发展历史，大致经历了三个阶段：依附或依赖自然阶段，这个阶段人类崇拜自然、敬畏自然，对自然有初步认识但改造自然能力毕竟是有限的，只能被动地依附于自然；征服或掠夺自然阶段，这个时期贪婪与自私超越了人的理性，以牺牲资源环境为代价向大自然索取，破坏并妄图征服、取代自然；和谐共生、共同发展阶段，这个阶段人类顺应自然、尊重自然，两者保持着可持续发展的良好状态，善待并利用自然，使其更好地为人类服务。人与自然是生命共同体，是一种共生关系，两者的辩证关系是人类发展的永恒主题。自然生产力是社会生产力的根源和重要基础，制约着社会生产力的发展跃升。“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”〔18〕，没有良好的生态环境，一切社会生产活动都将无法进行，创造人类财富也就成了虚幻的布景。在此意义上说，人类对待自然的态度和方式，决定着自己的前程和归宿。

良好生态环境是最普惠的民生福祉，它是经济社会持续健康发展的支撑点和人民美好生活的增长点。珍爱地球，坚持可持续发展，促进人与自然和谐共生是改善人类和地球福祉的有效路径，必须把以人为本的生态价值观和和谐发展的生态实践观贯穿于生产和消费的各方面、全过程。实现人与自然和谐共生、建设美丽中国是生态文明制度体系建立、发展和完善的目标指向。“推进生态文明建设是为了人民，人民是生态文明建设的出发点和落脚点”〔19〕。因此，要站在实现中华民族永续发展的战略高度，以始终对人民高度负责的态度，秉持“人与自然和谐共生”的价值理念，谋求人与自然和谐共生、共同发展之道。要从顶层设计和体制机制上提出全方位、多层次基于自然的系统方案，持续深化生态文明体制改革，着力于强基固本、扬长补短，力争在生态文明建设的重要地带、优先领域及关键环节上取得决定性制度成果，构建起系统完备、科学规范、运行高效的生态文明制度体系。

（四）始终遵循自然生态的发展规律进行生态文明制度设计和创新

生态环境资源具有公共物品的属性，市场这只“看不见的手”往往是无效的，如果没有刚性的制度规制和约束，无法杜绝“经济人”的环境损害行为，有效遏制生态负外部性，就很容易发生“公地悲剧”。就我国当前形势而言，生态环境质量持续改善、稳中向好，但成效尚不稳固，经济社会发展与生态环境保护之间的矛盾依然突出，资源约束趋紧、环境形势严峻已经成为制约经济高质量发展的根本性因素。直面生态文明建设的严峻挑战，防范、化解、管控生态环境领域矛盾风险，重在生态文明制度设计和创新。

“制度是以规范和约束个人行为和规范为基础，制度的基本功能是降低交易费用、减少外部性和抑制人的机会主义行为”〔20〕，生态文明建设亦不例外。但是，生态文明制度创设是不以人的主观意志为转移的，不能随心所欲地凭空臆造，要充分考虑我国资源环境实际，严格遵循自然生态的演进发展规律，从优化生态空间载体格局、调整产业结构和转变生产生活方式等方面进行系统设计。自然生态发展演进规律是不以人的意志为转移的，它具有自然和社会的双重属性，是生态文明制度创制、完善不可忽略的方面。一是相互制约和相互依赖的互生规律。自然界是由各种不同生态系统并各自有其发生发展的内在本质联系所组成的庞大生态系统，而构成的各要素各系统又是相互联系、相互依存、相互制约的。因此，生态文明制度建设应当有关于维持物种互生性的制度安排，要建立健全生态保护和修复制度，完善促进人与自然和谐共生、共享共融、发展共荣的生态文明制度保障。二是相互补偿和相互协调的共生规律。“万物各得其和以生，各得其养以成”（《荀子·天论》）。在自然界这个庞大生态系统中，生境因子、生态因子间在一定限度内相互调节和补偿，形成相依而存的共生关系。创制科学有效的生态文明制度，必须遵循自然生态规律，避免生态系统遭到超过自身调节和补偿能力的过大干扰，实现生态效益和经济效益统一，维护自然生态系统的平衡。三是自然生态系统的阈值规律。构成自然生态系统的各个要素，无论数量还是质量，都存在阈值区间。健全完善明确空间管控边界、划定生态保护红线等生态文明制度，要把生态系统阈值作为重要的考量因素，保护中开发、利用中保护，避免从一个极端走向另一个极端。四是自然生态系统的系统性规律。系统性思维在生态文明建设实践中不可或缺。生态文明制度体系要从生态系统整体性角度，从系统层面保护生态系统结构、功能及资源供给能力。

（五）坚持生态文明制度建设与其他制度建设良性互动、协同融合

任何一项制度或一套制度体系，都不是孤立存在的。制度的构成要素之间、制度与制度之间和制度体系彼此之间必然是紧密相关的，互相配合、互相协作，形成一个系统完整的制度链条。生态文明制度建设是一项系统工程，需要坚持唯物辩证法普遍联系的观点，从全局高度通盘考虑。一是要运用法治思维和法治方式推进生态文明制度建设。法律是任何组织和个人不可触碰的“高压线”，“加强生态文明制度建设，要从‘事理’走向‘法理’”〔21〕。要学会运用法律的概念术语、规则程序、价值取向和规范体系，采用法治方式建立生态文明制度建设的法律逻辑、法律概念和法律原则，进一步规范甚至杜绝生态文明制度建设中的“任性”行为，夯实“善治生态”的法律基础。二是把生态文明制度建设与经济、政治、社会、文化等制度建设结合起来，统筹兼顾、整体谋划。中国特色社会主义制度体系是包括经济、政治、文化、社会和生态文明等各领域体制机制、法律法规的有效制度安排，要更加注重中国特色社会主义制度体系的系统性、整体性、关联性和协同性。国家治理体系和治理能力现代化是包括生态文明制度体系内容的，要把生态文明制度建设放在更加突出的位置，与其他方面制度紧密关联起来，融入经济社会发展的内在结构中，从更深层次、更宽领域、更多层面的结构性角度规范社会主义经济、政治、文化和社会等领域的全过程，使制度之间形成良性互动、动态融合，发挥中国特色社会主义制度体系的最大公约数作用，达到“五位一体”综合推进、循环良性发展的目的。